社会主义核心价值观融入行政法治的软法范式
摘 要将兼具意识形态与宪法规范双重属性的社会主义核心价值观融入行政法治领域，是当前法治建设的一项重要任务。社会主义核心价值观蕴含着行政法治新功能，与软法治理在价值领域达成了法治契合。软法范式在社会主义核心价值观与行政法治之间具有独特的融合性与通约性，利用软法与范式的学说模型，可对软法在行政法治中的运行构造、社会主义核心价值观对软法范式的规定性、社会主义核心价值观的软法范式效应展开讨论。推动社会主义核心价值观在行政法治领域的运用，可以在软法范式的辅助下，构筑价值与规范相统一的混合治理模式，推行导向与规制相结合的新型行政方式。
本文源自求索 发表时间：2021-03-19《求索》(月刊)创刊于1980年，是由湖南省社会科学院主办的哲学、社会科学学术刊物。以研究社会主义现代化建设中的重大理论问题和实际问题为办刊的中心任务。
关键词核心价值观;软法范式;混合治理;柔性行政
一、引论
社会主义核心价值观①自2012年党的十八大报告正式提出之后，迅速成为我国意识形态与社会科学等领域的重要研究课题。特别是2016年《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》②(以下简称《指导意见》)的施行，确立了“运用法律法规和公共政策向社会传导正确价值取向，把社会主义核心价值观融入法治建设”的工作总目标，开启了核心价值观融入法治建设的关键一步。而随着2018年3月全国人大完成第5次宪法修改③和同年5月《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》④(以下简称《规划》)的印发，核心价值观不仅在我国确立了宪法规范的尊崇地位，而且还明确了其融入法治建设的6项原则和6大任务，提出了“推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系”的根本目标，核心价值观融入法治建设已经兼备了政策依据、规范属性与制度目标。
相较于培育和践行社会主义核心价值观这一宏大的学术热点，核心价值观融入法治建设的成果数量相对比较有限①，现有研究主要集中在核心价值观融入法治建设的重要性、必要性、可行性三大领域以及学理逻辑、融入路径两个方面，具体到行政法领域，涉及核心价值观融入行政法治这一 重要课题的探索就明显缺乏。实践地看，当前行政法治领域亟需对核心价值观的行政法价值、行政法发展与核心价值观的内在规定性、核心价值观在行政法治中的多样化表达及运用等方面展开研究，以达到核心价值观全面融入行政法治的根本目标。
为应对上述命题，本文拟用“软法范式”这一学说模型。这是一种基于库恩的范式学说与公共治理领域的软法理论之综合而形成的系列理论模型、论证体系与实践范例。囿于主题与篇幅的限定，软法范式在文中主要用于核心价值观与行政法治的融合性、通约性探讨，这虽与库恩在科学领域所主张的科学范式学说有所区别，但却符合当前行政法治建设的客观需求与制度目标。
二、核心价值观在行政法治中的功能与契合
“价值”一词在行政法领域虽不常用，但价值理论在行政法治领域却有着很高的适用性。要探索核心价值观融入行政法治这一新命题，必然要在此基础上对核心价值观所蕴含的行政法治新功能予以阐释，并对核心价值观与软法治理这一行政法治新模式的契合体系展开讨论。
(一)价值理论在行政法治领域的适用
提到价值和价值理论，不少人会认为是经济学领域专有和常用的术语，实际上这种认识并不准确。其实，“法律自诞生之日起便与社会核心价值之间客观形成了相互塑造和进化的紧密关系”②， 价值和价值理论一直在法学基础理论中占有特殊的一席之地，具体来讲，法的价值理论可以分解为以下两个方面。一方面，“法律作为调整社会生活的规范体系，从终极意义上说，它的存在本身不是目的，而是实现一定价值的手段”③。排除为数不多的人类情感、伦理、行为习惯等非理性因素，社会成员的大部分行为都属于价值选择活动，即具有明显价值考量和价值追求的目标行动。这在现代社会特别明显，该方面认识可以用以指引大量社会规则和法律规范的制定，分析众多法律行为和法律关系的产生、变更与消灭，有助于对立法初衷、法治目标与法律效果出现反差等法治命题的识别和解决。另一方面，从法律之治的本质来看，“法治不仅是工具，不仅是我们实现社会理想目标的必要手段，更具有不可替代的内在价值，厉行法治应当成为我们崇高的价值追求”④。法治所具有的特殊内在价值，使其自身拥有了独立于立法主体和法治目标的地位与价值，且法治可以防范权力的滥用和威胁，保护社会成员之间的平等、自由和安全，已经成为当今社会一项标志性的制度价值体系。
具体到行政法治领域，价值理论在抑制行政权力的过度行使，规范行政主体的自由裁量权，平衡行政目标与行政执法目的，降低行政活动的经济与社会成本，保障行政相对人获得公平合理的对待等方面具有很高的适用性。价值理论在行政法治中的适用不仅产生了行政成本、行政目标、行政效率等重要概念，还引起了学界对行政法价值理论的探索，其中关保英教授较早地研究了行政法的价值定位命题，提出了行政法治中“效率与程序的调和”“行政程序效率一体化”①的观点，认为“行政法亦不同程度地具有规则体系和价值系统二重性质，二者在行政法研究中的地位是不可以偏废的”②;宋功德博士提出了行政法的初级、中级和终极三级价值体系，依次分别是行政法律秩序、行政法治和公民自由③。其实，价值理论在被当代行政法治所认可之前，其所蕴含的手段目的相称性考量模式早已被吸纳到法治实践中，最典型的例子就是比例原则在德国的定型以及其“三阶理论”构造的确定，即“手段的妥当性，必要性和法益相称性”④。而通过比例原则的确立，价值理论不仅在法律和政策⑤中占据了一席之地，更在行政立法⑥与司法裁判⑦中获得贯彻。
(二)核心价值观蕴含的行政法治新功能
核心价值观的“三个倡导”蕴含了三个价值体系，分别“明确了国家、社会、公民三个层面的价值目标、价值取向、价值准则”⑧，是全面建成法治政府的价值保障。将核心价值观放置到行政法基本原则与法治实践的背景下考察，核心价值观不仅对于行政成本效益问题与行政关系理论的重构有着独特的价值效应，更具备了以下两个方面的行政法治新功能。
一是降成本，提效益。以行政执法为例，传统行政法理论下的行政目标实现并不需要首先或过多地考虑成本问题，甚至在某些情形下产生了法治“无成本论”⑨的误区。但当行政活动进入到现代社会时，基于社会活动的成本范畴已经从原先较为单一的物质成本拓展到了其他方面，比如时间成本、机会成本以及人员人力成本等，行政主体及其工作人员逐渐落入到日益繁重、不堪重负的行政执法任务中。这既降低了执法人员的工作热情，又会影响到执法效果，而在行政成本居高不下的前提下，追求效益最大化作为“现代社会对政府的要求”瑏瑠自然也无从谈起。其实，核心价值观倡导的文明、公正、法治、敬业可以形成组合统一的价值引导模式，“将国家、社会、个人层面的价值要求贯穿到道德建设各方面，以主流价值建构道德规范、强化道德认同、指引道德实践”瑏瑡，促成文明办事、公道办事、依法办事、尽职办事的行政办事规则，不仅很大一部分的乱政、怠政、懒政可以避免， 行政相对人依法维权和行政主体履职尽责的成本也会降低，随之而来的自然是行政法治效益的提升。
二是求共识，促合作。随着现代社会法治化进程的加快，越来越多的行政法领域开始出现行政主体行使职权、履行职责的合作化现象。近年来大量兴起的PPP(政府与社会资本合作)模式为代表的合作行政，公共治理理论所倡导“强调对公共关系的规范和管理应当基于普遍的公众参与”① 的参与行政，以及部分学者提出的“行政参与原则”②和“现代行政法的精神就是服务与合作精神”③等见解，均是行政合作化趋势的体现。在这一基本趋势和重要背景下，核心价值观倡导的民主、平等、诚信、友善可以为行政合作的实现提供价值理念的支持，扩大参与、增强沟通、寻求共识， 推动政府建设理念的更新，“实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”④。 进一步来看，除非由于公共利益、国家安全和执法效率的特殊考虑，以及法律法规已经明确存在不宜推行的特定领域，行政主体与行政相对人、行政主体之间以及行政主体与第三方组织之间可以逐步推行平权型、协商式、协同化的新公共行政模式，促进行政关系的转型，推动行政关系理论的时代重构。
(三)核心价值观与软法治理的法治契合
当前，在我国已经构筑起了从宪法、法律、法规到司法解释、规范性文件、团体规定的核心价值观规范体系，这为核心价值观在公共治理领域的运用和贯彻提供了制度前提，也与软法治理在价值领域达成了三个方面的法治契合。
第一，本体价值的基础契合。社会主义核心价值观是当前国家治理和社会治理同步推进的价值灵魂，规定了我国公共治理领域的价值根基。而软法是公共治理模式勃兴的产物，也是现代法治对社会治理模式多元化和社会发展形式多样化的接纳，软法不仅常见于“国家立法中的柔性规则以及政治组织规则、社会共同体规则”⑤，数量上更属于“我国公法体系中‘沉默的大多数’”⑥，可以说软法奠定了公共治理的“软属性”和“软基础”，这与核心价值观在我国法律规范和政策体系中依然广泛使用的宣告式、号召式、指导式、激励式、评价式等“软风格”，具有本体价值上的高度契合性。
第二，目标价值的动力契合。“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求”⑦，是持续推动中国特色社会主义法治体系建设，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”⑧的价值动力。可以说，在行政法治的推动进程中，贯彻核心价值观具有深厚的价值动力。与之相对应，软法在以公共治理为典型场域的公域之治中早已深度适用，并逐渐向社会治理、国家治理等更宽广的法治范畴延伸，“软法侧重于体现社会公共性，关注多元利益诉求，倚重协商民主，推崇认同、共识与合意”⑨，它同核心价值观孜孜追求的“内化为人们的精神追求，外化为人们的自觉行动”瑏瑠奋斗目标，存在着认识理念与观念自觉上的动力契合。
第三，规范价值的模式契合。经过核心价值观入法入规系列重要部署的逐步落实，《指导意见》 确定的“把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的法律规定”系列目标将逐步成为现实，核心价值观必然成为中国特色社会主义法治体系中兼具国家强制力保障实施和社会成员自觉认同施行的特殊规范。在这方面，软法恰是集成员认同与自觉履行于一体的典型规则模式，该模式本身就是它区别于传统国家法律规范的基本特点，伴随着公共治理的不断拓展和行政法治的深入推进，核心价值观与软法在适用模式上的契合会越来越密切而明显。
三、软法范式对行政法治与核心价值观的融通表达
“范式”(paradigms)学说由库恩在1962年首次出版的《科学革命的结构》中提出，将“范式”学说引入软法领域并启用“软法范式”的表述，意在重申软法范畴是一个集问题、方法、内容于一体，兼具封闭性与开放性的独特理论模型与实践体系。为进一步获取软法范式在核心价值观融入行政法治中的学说优势，以下将分别对软法在行政法治中的运行构造、核心价值观对软法范式的规定性以及核心价值观的软法范式效应展开讨论。
(一)软法在行政法治中的运行构造
软法是软法范式的本体存在，规定了软法范式的实践特性，是软法范式的客观载体。对软法范式及其运用的探讨必然要从软法的运行开始。具体到行政法治领域，该命题集中附着于软法的运行构造上，以法治实践环节为视角，可划定为以下三块领域。
首先，是软法的生成与存在。软法的生成既涉及软法的制定主体，也关系到软法的形成模式。 一方面，以传统法律规范的生成主体来看，立法机关与不具有立法权限的社会团体均能成为软法的生成主体，从主体行为的多样性来进一步理解，立法机关既有制定符合立法程序的严格立法行为， 也有拟制其他规范的法定权限，这就自然囊括了软法的制定。另一方面，从规范的实质内容和存在形态考量，一部严格意义上的法律规范往往是“行为模式—法律后果”式的刚性规范与倡导性、宣告性、评价性的柔性条款的共生并存。而在立法之外，则是数量庞大的社会团体制定的软法群体，“这类规范不可计数，但总体上却处于法学视野之外”①，这类软法在进入行政法治研究视野之前，就已经是“法律世界里沉默的巨人”②。
其次，是软法的认可与适用。除了基于实践认可而产生的软法外，以制定模式生成的软法在产生之后最重要的使命就是被认可与适用。虽然软法的产生基础是成员的认可，但这并不能得出软法不存在被认可的问题，因为软法与传统法律规范一样要面临庞大的社会成员群体中“不服从者” 的存在，但软法擅长运用社会成员在特定群体中的特殊关联与特别要素，以“理想目标、价值追求、 道德伦理、公序良俗、利益分配、人性化管理等内在感召力量”③作为引导性资源加以运用，最终完成软法的社会认可。从本质上看，软法在行政执法与司法活动中的适用(即国家机关的实施)是软法认可问题在另一场域的展现，《中华人民共和国行政强制法》第35条规定的催告履行和第42条规定的协议履行，以及行政诉讼司法文件对政策文件的有限认可态度④，均是软法适用的重要体现。
最后，是软法的否定与挑战。从软法实施的效果来看，软法的否定与挑战是认可与适用的对立面，这种否定与挑战主要来自公民或社会团体成员对软法的不接受，挑战的的基本方式是启动行政执法或提起司法诉讼。
(二)核心价值观对软法范式的规定性
习近平同志强调：“要按照社会主义核心价值观的基本要求，健全各行各业规章制度，完善市民公约、乡规民约、学生守则等行为准则，使社会主义核心价值观成为人们日常工作生活的基本遵循。”①可见，核心价值观对于包括软法在内的各种社会规范均具有内在的规定，而立足法治层次与核心价值观的对应性考量，可获得核心价值观对软法范式以下三项规定性。
一是软法生成应符合国家发展的目标约束性。从国际法的视角来看，强大的国家是一国文明的基本保障，而从国内法的角度观察，似乎国家的强大反而成为社会发展的潜在“威胁”，这其实是 一个虚假的悖论。因为没有强大国家的支持和保护，任何社会文明与自由都无法安然存在和发展， 问题的症结在于如何弥合国家目标和社会成员及其团体目标的现实裂隙。而核心价值观的融入为软法在法治建设中的作用发挥，增加了国家发展目标的基本要求，即“富强、民主、文明、和谐”既是国家的发展目标，也是软法生成必须遵循的基本约束，任何背离上述国家发展价值目标的软法都不能被社会主义法治体系所接纳。
二是软法适用应遵循社会治理的模式规范性。法治下的社会治理需要基本价值取向的规定性和治理模式的规范性，而在社会价值取向层面上，核心价值观为包括软法在内的规范制度确立基本底线，明确了社会治理应当坚守“自由、平等、公正、法治”的价值理念和治理模式。随着核心价值观在社会主义法治体系的全面融入，遵循核心价值观确定的社会治理模式具有了规范性效力，软法的适用自然要接收核心价值观和法律规范的约束，同时内化为软规则的基本内容，产生积极的社会治理效果，实现软法之间的自律互律和软法与硬法之间的协同治理。
三是软法目标应内含个人行为的准则统一性。在当前法治建设进程中，坚持以人民为中心的立法理念得到了充分的贯彻，但基于公民个人社会身份的日常转换和多重性，加上软法内在缺乏法律位阶的概念设置，软法领域个人行为准则的冲突不可避免，这也正是在软法目标上我们主张应内含个人行为准则统一性的原因所在。而要解决这个难题，“爱国、敬业、诚信、友善”这四项核心价值观的要求，已在公民价值准则层面为我们提供了可资借鉴的统一根据。这就要求涉及个人行为的软法必须在目标上充分囊括热爱祖国、诚实守信、爱岗敬业、与人友善的准则，将软法目标统一到核心价值观之下，最大限度实现个人行为准则的协调统一。
(三)核心价值观的软法范式效应
将软法范式作为核心价值观融入行政法治的新模式，不仅会给行政法治领域增添新的法律规范内容，还将引发法治理论与法律体系上的联动反应，产生核心价值观的软法范式效应。具体来看，该效应主要体现为法理念的融合与法规范的通约两个层面。
法理念的融合效应。软法将核心价值观的具体内容融入行政法治理论中，强化了现有法治理念的价值观基础，充实了社会主义法治理念的价值体系，对行政法治理念产生了两个方面的融合效应。一是价值理念与规范理念的融合。“任何国家与法律制度的变化都是以价值观、世界观以及意识形态的变化为基础的”②，当前，国家做出了将核心价值观全面融入社会主义法治建设的决定，就是要将核心价值观的价值理念贯彻到现行法律规范与制度运行的全过程，是始终坚持国家主流价值在法治领域占据主导地位的根本保障。在这一治理目标下，软法范式的运用不仅深度契合“以人民为中心”的行政价值理念，更为价值理念的规范化提供了融通机制，为实现行政法治领域中价值理念与规范理念的融合做好了准备。二是德治理念与法治理念的融合。软法属于法的范畴，是法治的一种规范载体，但它与道德有着明显的区别，从本质上看，“软法是人们的行为规则，具有外在约束力，而道德首先是一种社会意识形态，其次才是人们的行为规范”①。实践中，“坚持依法治国和以德治国相结合，强调法治和德治两手抓、两手都要硬”②，早已成为中国特色社会主义法治的一 个鲜明特色，软法范式基于其所独有的“软”特性与“法”属性之统一，必将对德治理念与法治理念的融合产生强大的推动力。
法规范的通约效应。在核心价值观融入行政法治过程中，价值观的法效力问题是核心，价值观内容与行政法规范的转换是关键。在软法范式下，核心价值观与行政法规范的转换架起了沟通转化的新机制，同时又保持了二者的各自独立，形成了法规范层面上的通约效应。该通约效应主要表现为两个方面。一是法规范之间的双向转化。行政法治实践中，核心价值观融入法治建设，既可以将原先硬法中的某些领域交由软法来处理，也可以在某些领域由软法进行先导性尝试，“在条件成熟的情况下转化为硬法”③，或者选用更为恰当的其他法规范类型。具体来说，可以率先考虑某些领域的软法化，制定准则、守则、指引等软法规范，而在传统行政法与核心价值观深度关联的领域推行软法治理，尤其是在需要强制保障实施的领域，则应推行核心价值观的硬法化。二是法体系之间的混合化。核心价值观以软法范式作为融入行政法治的基本模式，必然要与当代法体系的发展走向相一致，而“法律治理结构的转型过程，在很大程度上就表现为一种由单一僵化的硬法体系向软硬交错的混合法体系进化的过程”④，这方面所突出的实际上就是混合法体系在行政法治领域的不断走强。因此，“与传统管理模式不同的是，公共治理不可能纯粹地建构于硬法之上，只能软硬兼施、 刚柔相济”⑤，以软法范式推进核心价值观的法治融入，必然要发挥其在法体系混合化进程中的通约效应。
四、软法范式下核心价值观的行政法治运用
基于软法范式与核心价值观的深度契合与协同效应，为加快核心价值观融入行政法治的进程， 立足行政过程视角，可以从治理模式与行政方式来探索核心价值观的行政法治运用。
(一)构筑价值与规范相统一的混合治理模式
硬法治理长期以来被奉为法治的基本模式，它强调法律规范的国家主义色彩，坚持“制定法应当与道德上应然的法律区分开来”⑥，反对道德、政策、章程等软规则对法律定义的染指，更不用提价值观念与意识形态对法治的导向和影响。客观上讲，这种纯粹而单一的法治主张既不符合历史传统，也妨碍了法治建设的深度推进，对此，《规划》明确了“使法律法规更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则”的工作要求，为构筑价值与规范相统一的混合治理模式提供了重要支持，而具体落实可以从以下三个方面着手。
第一，强化核心价值观的主导地位。所谓主导地位是指核心价值观成为宪法规范之后，在法律规范的立改废释中所具有的统领地位和统摄效力，是社会主义法治建设的灵魂。要强化这一特殊地位，应贯彻以下两项要求。一是在重点领域的行政立法中建立核心价值观的评估与纠偏机制，确保行政立法与核心价值观的一致性。当前，这些重点领域主要包括行政相对人权益保障、民生保障、社会治理体系创新、社会诚信与全社会契约精神建设、基本公共服务和文化产业法律体系建设、 生态文明法律制度创新、道德领域突出问题规制等方面。而评估与纠偏机制的建立既可以依托现有的法律规范备案审查机构，也可以同相关部门建立联合联动工作机构，该机制的现实发力将不断强化核心价值观对立法和政策的主导地位，实现法律规范、公共政策和道德建设的良性互动。二是深度落实“谁执法谁普法”的法治宣传工作方针，推进行政执法以案释法制度。这既是对行政执法机关的日常工作要求，可提升执法与普法的职责关联性和职权专业性，也是对社会公众接受核心价值观教育这一宪法义务的有力辅助，由于“不施以强制力的软法主要依赖社会成员自觉遵守”①，只有获得了民众的深切理解和接纳，搭载核心价值观的软法“巨轮”才能获得源源不断的法治动力。
第二，调整行政法规范的效力规则。运用软法范式推进核心价值观的运用，是一种“软加软”的糅合模式，但由于软法的法律位阶不明显②，这将导致核心价值观在与传统硬法主导下的行政规范相融合时，产生行政法规范的效力问题。对此，可从以下三个层面来把握。一是以生成时序的先后确定软硬法适用的优先性。在特定的公共领域，若先有软法构建了制度框架，后有制度框架下硬法的出台，则应当选择软先硬后、软主硬辅的适用规则，反之亦然。二是以规范内容的层次确定软硬法效力的高低性。如果是硬法出台后，软法作为一种执行性、解释性规范，应当尊重硬法的高阶法效力;如果软法的内容属于宪法或者硬法的上位法规范，则硬法必须服从软法的高阶法效力，即“权威的软法规定限制了硬法制度安排的可能性”③。三是以适用规范的目标确定软硬法选择的可用性。例如在行政机关的日常行政处理活动中，应当优先选用接受性更高、社会成本更低的软法;而在行政强制、行政处罚等行政执法活动中，必须优先选择更具针对性、可行性和执行力的硬法。
第三，推进混合治理模式的广泛适用。首先是行政政策制定中的混合治理模式。从本质上看， 行政政策可以视为行政机关制定的一种软法文件，利用软法与政策之间的亲近性优势，及时出台必要的行政政策，可以确保核心价值观快于立法、细于立法地融入行政法治中。其次是行政程序实施中的混合治理模式。行政程序的实施既要保障法律秩序的正常运行，也要调节相对人之间或相对人与行政主体之间的紧张关系，这就要求行政主体必须恰当地综合运用软法与硬法的混合效应，以硬法的规定性保障程序的履行，以软法的可接受性、灵活性引导相对人做出符合价值观要求的权益选择，最大限度上避免行政程序的空转和行政资源的浪费。最后是行政诉讼过程中的混合治理模式。一般认为，行政诉讼不属于行政法治的传统理论范畴，但行政实践以行政诉讼的裁判结论和司法机关的司法文件来评判行政法治的效果却是不争的事实，近年来出现的软规范与硬规范相结合的制度创新更是反响强烈，其中颇为典型的就有失信联合惩戒制度和指导案例制度。而在核心价值观融入法治建设这一工程中，最高人民法院先后于2016年3月、8月和2020年5月发布了三批弘扬社会主义核心价值观的典型案例，体现了行政诉讼中核心价值观的法律效力，突显了混合治理模式日渐广泛的适用。
(二)推行导向与规制相结合的新型行政方式
如果将价值与规范相统一的混合治理模式视为良法的生成，那么将混合治理模式落实到行政实践就是实现善治的过程，当前这个过程必然要推行导向与规制相结合，同时坚持必要的刚性规制作为后盾的新型行政方式，这也是核心价值观在行政领域推行混合治理的基本形态，具体来看，主要有以下两个方面需要着力推进。
第一，更新行政活动的制度理念。不同于过去行政活动中简要地提倡为人民服务的工作宗旨和要求讲政治加讲法治的工作理念，党和国家已将行政活动的制度理念提升到了更加全面的高度， 不仅要求行政机关实施“行政决策科学化、民主化、法治化”，“树立重视法治素养和法治能力的用人导向”，更对执法理念提出了“坚持严格规范公正文明执法”①的系列要求。可见，行政活动制度理念的更新已经势在必行，从构建新型行政方式的视角来看，应当着重完成下列三个方面的理念更新。一是决策理念的更新。行政决策是行政活动的一种重要形式，由于常涉及重大公共利益的决定，且现代行政事务越来越专业化、精细化，行政决策融入民主化参与的柔性行政方式，不仅符合科学规律，更提高了行政活动的公信力。二是用人理念的更新。基于行政服务与行政执法事务的复杂化，核心价值观与软法素养在行政机关的人才选拔与任用中的影响将越发重要，仅凭法治理念与管理思维已经不能完全适应新形势下行政活动的需要，柔性行政理念与过硬法治素养兼备的复合人才将更受青睐。三是执法理念的更新。一线执法人员的办事理念直接影响到行政法治的现实状况，当前最紧迫的任务是在强化基本法律素养的前提下，不断增强执法人员的柔性执法理念，通过日常行政执法与普法活动，增进执法人员与相对人的交流互信，不断降低双方潜在对抗情绪的不利影响，根除简单粗暴的强势执法思维，逐步形成以柔为先、以刚为盾，柔性与刚性并重，温度与力度并行的崭新执法理念。
第二，扩充行政活动的服务形式。行政“服务论”强调行政权力服务公众增进社会福利的属性， 该理念主导下的行政活动具有“偏重于服务与授益，强调行政的积极性，加重行政的民主色彩，广泛采用非权力方法”②等特点和优势，这不仅与软法范式下核心价值观的融入目标相一致，更与“我国国家行政机关与人民之间的关系，是一种提供服务和接受服务的关系”③定位相吻合。从行政实践来看，扩充行政活动的服务形式可从以下三个方面先行着手。一是拓宽行政参与。目前行政参与可以概括为行政程序的参加和意思表达的提供，前者就是行政行为中常见的当事人或利害关系人参与模式，而后者主要应用于行政主体的重大决策或重要决定领域，以确保行政活动的科学性、民主性和公正性，从趋势上看，后一种参与模式契合了行政服务形式的拓展需求，其运用将越来越广泛。二是加强行政指导。从职权行使的内容和属性上看，行政指导是较典型的行政服务形式，积极推进行政指导在行政服务体系中的比重，既有利于充分挖掘行政部门对职权信息的有效利用，更可以从趋势上把握行政事务的发展动向，降成本提成效。以行政指导的重要程度来看，涉及公共安全、社会秩序、经济发展、民生保障、卫生健康、交通出行等方面的事项，应是加强行政指导的主要领域。三是鼓励行政合作。行政合作是行政部门与相对人在行政目标一致的前提下，经协商共同完成的一种行政活动，双方合作的基础既有行政职权、行政程序等硬规范，更有诚实守信、平等协商等软规则，促进行政部门“执法如山”和“执法如水”的有机统一。