探讨优化政府组织结构严格控制机构编制不断推进机构编制管理创新
近年来，根据《中共中央、国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》(中发〔2013〕9号)和国务院“约法三章”的要求，上海市以政府职能转变为核心，积极优化政府组织体系，严格控制政府规模，不断推进机构编制管理创新。
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一、围绕优化政府组织结构
着力规范行政机构设置
一是着力完善市级政府组织结构。强化机构职能整合，积极推进部分领域大部门制改革。在公共服务领域，整合组建市卫生和计划生育委员会，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源;在市场监管领域，重新组建市食品药品监督管理局，强化食品药品监督管理;在交通管理领域，组建市交通委员会，构建综合交通管理体系;在城市建设和管理领域，整合组建市住房和城乡建设管理委员会，统一承担住房和城乡建设管理领域职责。二是合理优化区县政府组织结构。在优化区县政府机构设置的同时，重点推进市场监管和城管执法等领域综合执法体制改革。在市场监管领域，将区县工商分局、质量技监局、食品药品监管分局由垂直管理调整为区县政府分级管理，与区县物价局有关价格监督检查机构职能整合，组建区县市场监督管理局，优化市场监管资源;在城管执法领域，单独设置区县城管执法局，将区县城管执法局执法大队明确为区县城管执法局所属的行政执法机构，理顺条线之间和条块之间的执法关系。三是积极推进街道管理体制改革。为适应新形势下创新社会治理、加强基层建设的实际需求，实施街道管理体制改革。注重转变职能，全面取消街道的招商引资职能，重点聚焦公共服务、公共管理、公共安全;优化街道机构设置，各街道均按“6+2”模式设置内设机构，其中6个为全市统一设置，另外2个由各区结合街道实际需要自主设置。
二、围绕盘活用好编制资源
着力推进市、区两级机关精简“瘦身”
一是推进市、区两级机关精简“瘦身”。结合政府职能转变和机构改革，对市级机关进行统一精简“瘦身”，总体上按10%左右的比例精简人员编制，共计精简近1300名行政编制。同时，结合部门“三定”规定修订工作，推动部门内设机构进一步精简，尤其是推进大部门制改革的部门，内设机构大幅减少，如市住建委内设机构由改革前的34个减少到24个。此外，各区县也结合实际同步开展人员编制精简工作，如浦东新区区级机关行政编制精简15%，部门内设机构也相应精简15%。二是结合行政区划调整精简区级机关人员编制。结合黄浦、卢湾撤并以及静安、闸北撤并等行政区划调整，合理优化政府规模，大力精简区级机关人员编制，其中，黄浦、卢湾两区共核减行政编制700余名，静安、闸北两区共核减行政编制近400名，进一步盘活编制资源。三是实施群团机关“减上补下”。按照群团机关改革有关精神，市级工青妇机关分别按照40%、30%、30%的比例精简行政编制，总计共精简行政编制99名。同时，立足新的职能定位，推进市级工青妇机构实现“扁平化”设置，市总工会、市团委机关内设机构从13个精简调整为9个，市妇联机关内设机构从8个精简调整为6个，整体精简幅度近25%。
三、围绕夯实基层基础
着力推进基层一线“强身”
一是充实基层社会管理力量。结合街道管理体制改革，为地域面积广、人口规模大、管理任务重的街道适当增加行政编制，进一步充实人员力量;结合市委、市政府在镇域内城市人口聚集区域划分“基本管理单元”，在基本管理单元探索建立“镇管社区”运行架构，为其配备一定数量的行政编制，加强社区治理。上述两项工作已为基层一线下达行政编制700余名。二是加强基层一线执法力量。围绕城乡一体化的发展，通过完善大型居住社区管理体制和基层警务体制，为郊区县公安分局增加警力，重点充实加强大型居住社区和城乡结合部等的执法力量。同时，推进司法工作力量下沉，加强社区矫正和社区戒毒工作。三是下沉市场监管力量。结合市场监管体制改革，明确区市场监管局机关人员编制原则上控制在行政管理和执法人员编制总数的20%以内，其余80%的人员编制全部下沉综合执法大队和市场监管所基层一线，加强市场监管力量。四是夯实基层群团工作基础。群团机关改革中，市级工青妇机关“减上补下”的行政编制全部“专编专用”，重点用于加强街道、乡镇等基层一线的工青妇力量。目前，街镇层面工青妇机关基本落实了各1至2名专职工作人员。
四、围绕机构编制规范管理
着力形成长效机制
一是加强编制管理制度化保障。研究形成《上海市控编减编工作方案》，进一步明确行政编制的管理要求，强化行政编制总量控制和规范管理。对新组建的部门，根据其主要职责，按照精简效能的原则核定人员编制;对撤并调整的部门，原则上不得突破原定人员编制数;对主要职责调整变动的部门，按照“人随事走”的原则调整编制。二是强化编制使用管理。着力加强编制使用管理，确保编制使用合理有序，提升编制使用效率。目前，上海市市区两级机关空编率均为12%左右，为公务员队伍建设和结构调整留下空间。同时，会同市公务员局等相关部门，建立了编制使用审批制度，从严从紧审批公务员招录计划，不断提升公务员的综合素质，改善公务员队伍结构。三是加强机构编制实名制管理。重点加强机构编制管理的实时监控，实现数据统计筛选、分析、预警提示功能，力求第一时间发现超编进人、超职数超规格配备领导干部等问题，确保及时发现机构编制违纪违规行为，从源头上遏制机构编制违纪违规行为的发生。四是深入开展机构编制核查。抓好机构编制过程管理，系统摸清底数，全面做好调查登记、核查公示、数据审核、数据报送、督促检查等工作。同时，加强机构编制宣传教育，提高执行机构编制纪律的意识。
近年来，上海机构编制管理工作取得了一定成效，但也存在一些不足：一是特大型城市的编制需求有待进一步满足。上海作为特大型城市，经济社会快速发展、外来人口大量进入、社会管理内涵不断拓展，各类执法任务不断加重，机构编制总量与用编需求不断增加之间的矛盾日益突出。二是动态管理机制有待进一步创新。随着政府职能转变和行政审批制度改革的深入推进，一方面，各部门的行政审批事项逐步减少，部分审批职责减轻;另一方面，各部门的事中事后监管职责逐步强化，监管任务增加，而相应的机构编制动态管理机制有待探索创新。
针对上述不足和问题，下一步上海市将进一步深化改革。改革中，一方面建议中央加强对地方机构编制管理的指导。上海承担着自贸区、科创中心建设等一系列先行先试改革探索，相关领域以及特殊区域的管理体制、机构设置没有现成模式，需要中央的指导。同时，建议中央进一步探索机构编制定编标准，完善机构编制动态管理等加强指导。另一方面，充分考虑特大型城市社会管理用编需求。为进一步加快现代城市治理体系建设，探索适应特大型城市特点的政府管理和服务方式，建议中央在行政体制改革总体政策设计和编制分配上给予适当倾斜，以保障特大型城市政府履行社会管理、公共服务等职能所必需的人员力量。