西南地区水电开发移民利益分享研究
摘 要: 我国水电开发当前及今后主要集中在西南地区，移民安置面对复杂的自然和人文生态环境。为推进水电开发利益分享工作，运用文献综述法与案例分析法等对移民利益分享的理论依据、政策支持及运作机制三个方面进行了系统研究。结果表明，水电移民利益分享的理据充分，政策支持力度不断增大，但可操作性亟待加强; 在利益分享机制中移民与安置地居民是分享主体，分享方式主要有安置补偿、后期扶持、社会责任、生态补偿等四种，可以运用入股分红模型测算分享数额，案例证明该模型的合理性。今后各水电站可以依据移民分享额独自建立移民共享发展基金以实现移民增收共富的目标。
关键词: 西南地区; 水电开发; 移民; 利益共享; 分享机制
孙海兵; 梁纯 三峡大学学报(人文社会科学版) 2021-12-27
水电是清洁低碳可再生能源，继三峡等重大项目建成后，我国西南地区已逐步成为水电开发的主战场。该地区集边远、贫困、民族、山区于一体，移民安置会面对自然生态、人文环境的特殊性与敏感性，需要关注移民的社会适应与民族团结，还需要倍加重视移民的长远稳定脱贫致富，这些使得水电移民工作面临严峻挑战。水电开发涉及多个利益主体，移民问题的实质是利益分配问题[1]。以往相关研究多集中于中东部汉族移民，对西南地区移民关注尚少，且倾向于理念层面的呼吁[2-3]，缺乏利益分配的实证研究，实际应用仍困难重重。本文在总结西南移民利益分享的理论依据与政策依据的基础上，阐述水电开发移民利益分享的运作机制，并进行案例分析，对既有研究形成补充，也为实践提供指导。
一、移民分享水电利益的依据 1. 理论依据
世界银行是最早关注非自愿移民的国际组织，其提出项目开发过程要尊重少数民族的尊严、权力、经济和文化，实现扶贫和可持续发展，使移民能够分享项目效益。世界大坝委员会把获得公众接受、承认权利与分享利益等列入水电资源开发的战略重点。世界著名移民专家 Cernea 构建了移民贫困风险与重建模型，倡议移民分享曾经做出贡献的项目收益来保障长远生计[4]。Skinner 认为利益分享是水电服务受益地区与移民社区之间形成公正合理的契约关系[5]。 Diana 指出水电资源开发利益共享的动机来自对正义、人权、参与及赋权的关切，其应纳入移民安置补偿的内容[6]。Ilkhom 总结了水电资源利益分配方法，认为利益共享可以将零和博弈转化为正和博弈[7]。传统移民安置模式的缺陷推动了移民分享工程效益的研究。樊启祥指出移民属于水电和谐开发的主要利益相关者，承受着项目建设带来的贫困风险，理应拥有对项目经济效益的索取权和分享权[8]。刘驰针对少数民族水电移民特点，提出建立移民可持续生存和发展的长效机制应改革水电收益分配体制[9]。吴上认为移民分享水电工程效益旨在促成显性效益与隐性福利实现跨地域、跨组织、跨主体的公平配置[10]。还有一些学者从其他视角阐述了移民分享水电开发收益的机理依据。
2. 政策支持
Mokorosi 提出水电资源开发中为确保受影响人群获益，国家应立法予以支持，明确向受影响居民分配福利的机制，以及地方政府有足够能力保证实施等[11]。世界银行、亚洲开发银行等将移民生活水平不低于搬迁前作为移民安置成功与否的重要标志，这已成为许多国家或地区在非自愿移民工作中致力达到的目标。西南贫困地区水电项目前期规划和建设周期均较长，“封库令”等往往限制了库区发展，导致与其他地区的差距拉大。在低估的安置标准下，作为弱势群体的移民增收致富难度较大，并可能引发一些社会问题。
共享发展是实现共同富裕的必由之路，从以人为本的科学发展观到“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念，我国的水库移民政策作出了相应的调整，而政策调整就是一个利益重新分配的过程。2006 年国务院公布了修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》( 471 号令) ，将征地补偿标准提高，并规定对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民给予适当补助，工程受益地区优先吸收移民就业、采取多种形式对移民安置区给予支持等，这些都体现了利益共享的思想。商艳光指出，471 号令较旧条例有了较大的进步，但仍不能适应发展要求，需要更加全面考虑移民的利益诉求和后续发展问题[12]。 2006 年《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》对纳入扶持范围的移民实行现金直补，这也是让移民共享利益的体现。2016 年《国务院办公厅关于印发贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》提出的精准帮扶，让贫困人口更多分享资源开发收益等内容，同样体现了共享发展的理念。2017 年出台了《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》，将水库征地补偿费由年产值 16 倍修改为实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照统一年产值或者区片综合地价补偿，这是依法保障移民合法权益的重要举措。2019 年国家发改委、能源局等六个部门联合印发了《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》，这是第一部关于水电利益共享的政策性指导意见。该《意见》强调要建立健全移民、地方、企业共享水电开发利益的长效机制、尊重项目所在地民风民俗和宗教文化等，为支持与引导西南水电资源开发利益均衡共享的健康有序发展提供了政策依据，但略显笼统。“十四五”规划纲要明确提出更加积极有为地促进共同富裕，这也是水电开发利益共享的初衷，移民利益分享工作必将得到更多政策支持。综上，移民利益分享的理据充实，且移民政策越来越关注移民的利益诉求，让移民共享发展成果的趋势越来越明显，但仍存在一些不足: 水电开发利益共享工作缺乏具体执行细则。亟需探索建立可操作性强的利益共享机制，推动形成电站收益稳健、移民增收致富、库区繁荣稳定的互利共赢格局。
二、水电移民利益分享机制构建
水电移民利益分享机制主要是通过明确“由谁分享、如何分享、分享多少”等几个核心要素，建构起多元主体间博弈与均衡的利益分享框架，特别是让移民能够充分分享发展成果，增强移民的获得感、幸福感、安全感，共创高品质美好生活。
1. 分享主体
水电项目的主要利益相关者包括: 政府、开发企业( 项目业主) 、移民与安置区居民等，他们的投入物包括水资源、资本、土地资源等。其中，中央政府与地方政府的主要投入物为水资源; 开发企业的投入物为资本，包括自有资金和银行贷款等。在水电开发的利益实现过程中，开发企业获得了可观的经济利润，中央政府与地方政府也分享了部分利益，如法定税费。移民的投入资源主要是其拥有的土地，移民承担着失去土地带来的贫困风险，理应分享土地转用后的增值收益，但移民往往未完全获得应有利益。安置区居民在调整土地等方面做出了重要贡献，也应更多地分享水电开发红利。
2. 分享方式
利益共享强调对货币或非货币形式利益的公平合理分配。我国移民分享水电开发利益的方式主要可归纳为以下四种，见表 1。有效的制度安排能够促进利益共享方式的良好运转。
3. 分享数额
水电工程综合效益产出多样化、时间周期长，工程效益量化难度大，由此衍生出移民分享份额界定不清、移民搬迁补偿尤其是土地补偿往往不充分等问题。即便是长期补偿安置模式，一般未改变法定补偿标准，与水电开发效益无关，也并非真正的利益共享。当前移民安置补偿是最为普遍和最受关注的利益分享方式，土地具有增值性，征地补偿标准的高低可以反映移民分享数额的大小。对于尚未建设的水电站，可以通过提高征地补偿标准调整利益分配，增加移民收益; 对于已建成的水电站，移民利益分享可视为对原补偿标准的深化补充，确保移民能获得高于原农业安置或长期补偿安置的收益，实现利益相对均衡配置。
三、案例分析 1. 分配数额测算
本文尝试采用入股分红模型对水电移民土地合理利益补偿进行量化分析，其基本思路是收益分配依投资贡献程度而定，即假设将移民部分或全部耕园地补偿补助费( 政策标准) 作为资本金投入到水电工程中，其它补偿费用以解决移民的基本生活需要，并按投入资金所占股份比例求出分红，再根据征地数量，即可得出土地入股模式下对应的补偿价格。在这种模型中，移民土地入股后参与分红的基础原则上应是水电工程产生的综合效益。假设水电项目总投资为 I，移民作为项目资本金的土地补偿费为 L，对应的征地面积为 S。工程建设期为 t，运营期为 n。水电项目收益一般随着社会经济的发展呈增长趋势，这契合移民对分红持续增加的预期，将电站运营初年纯收益定为 R，年增长率预测为 g。折现率为 i，土地投入项目形成无形资产的年摊销费为 F。由此土地作价入股分红折算的补偿价格: P= { ( L /I) ×R×[1-( 1+g) n /( 1+i) n ]/( i-g) +F× [1-1 /( 1+i) n ]/i} /( 1+i) t /S。本文对溪洛渡水电站进行案例分析，检验测算模型的适用性。该水电站位于四川和云南交界的金沙江上，总装机 1386 万 kW，是世界第三大水电站。库区 9 个县( 区) 为多民族聚居区，且均为贫困县( 区) ，移民于 2004 年开始搬迁。该工程以发电为主，兼有防洪、航运、拦沙等综合效益，还可能衍生出一些非货币形式的隐性福利，如盘活旅游资源、改善基础设施等[13]。本文只对发电效益进行测算，利益分享范畴包括但不限于发电收益。
溪洛渡水电站于 2014 年所有机组全部投产发电，被定为运营期初年，运营期取 50 年。将移民搬迁开始时间至 2014 年定为建设期，取 10 年。该工程总投资为 503. 42 亿元，生产安置人口 52690 人，移民土地征收费用为 29. 98 亿元，其中耕园地征收费用为 19. 81 亿元，涉及耕园地 4650. 8 公顷[8]。若移民将耕园地 补 偿 费 用 全 部 入 股 到 工 程 中，作 价 比 例 为 3. 94%。该水电站年发电量为 571. 2 亿千瓦时，上网电价为 0. 332 元/千瓦时[1]。在发电上网有保障的情况下，按照行业平均水平净利率取 20%，溪洛渡水电站的发电年净收益为 37. 93 亿元，并以此作为运营初年发电收益。移民投资部分 19. 81 亿元计提摊销，按 50 年平摊，年均摊销 0. 40 亿元。胡鞍钢教授等依据全球增长模型预测我国 2015- 2050 年 GDP 年均增速为 4. 42%-5. 13%，考虑到新冠疫情令世界不确定性加剧，本文年收益增长率按 2% 保守估计。折现率一般用安全利率加风险调整值确定，本文将 2015 年 10 年期国债利率 3. 34%作为安全利率，同时参考国内外农用地估价经验，风险调整值取 1%，折现率定为 4. 34%。由此土地补偿价格为: P耕园地 = { 37. 93 × 3. 94% ×( 1 - 1. 0250 /1. 043450 ) / ( 0. 0434- 0. 02) + 0. 40 ×( 1 - 1 /1. 043450 ) /0. 0434} × 108 /1. 043410 /4650. 8 = 723125 元/公顷。溪洛渡移民搬迁时实际执行的耕园地补偿标准为 425948 元/公 顷，比 入 股 分 红 模 型 的 测 算 值 低 41. 10%。若在已有补偿的基础上通过追加补偿来优化利益分配，可能需要增加移民补偿额 13. 82 亿元，相当于项目总投资的 2. 75%，人均追加补偿 26231 元。这一结果与陈文超等建立基于动态收益的水电开发利益分配模型得出的结果( 溪洛渡移民追加人均补偿 24350 元) 相差不大[1]。溪洛渡移民享受每人每年 600 元、长达 20 年的后期扶持现金直补，其折现值为 89661 元/公顷。若将后期补助抵减，则追加补偿额 ( 移民分享额) 为 9. 65 亿元，处在水电企业或政府可接受范围之内。这些证明了入股分红模型的合理性与可行性。
2. 利益分享思路
综合上述分析，本文提出以下利益共享思路: 各水电站从实际情况出发，以追加补偿额( 土地入股分红模型测算值扣减前期补偿与后期补助) 为基准，从发电效益中提取资金，单独设立移民共享发展基金，用于支持移民生产生活改善、巩固提升脱贫攻坚成果，逐步实现增收共富的目标。溪洛渡水电移民利益分享方案见表 2，供其他水电站参考，具体选择哪种方式可以由电站、地方政府、移民及安置区居民等利益 相关方协商确定。鉴于水电站可能存在弃水、税负较重等问题，建议从水电消纳保障、税费优惠或返还等方面确保电站获得稳定的收益，从而推动发展基金可持续运行。
四、结语
水电开发利益分享彰显共享的新发展理念，是移民可持续生计的根本保障。本文在对移民利益分享的理论依据、政策支持进行综述的基础上，探讨了利益分享机制中“分享主体、分享方式、分享数额”等核心要素，特别是对移民利益分享额给出了量化模型和个案分析。测算模型也可能存在不足之处，如电价预测难度较大。本文提出的各水电站依据分享额独自建立移民共享发展基金这种利益分享机制具有较强的可操作性，在实施细节上值得深入探索，力争让高质量发展成果更多更公平惠及西南地区水电移民，满足移民群众对美好生活的更高需求，朝着共同富裕不断迈进。