治理共同体建构： 深圳社会工作嵌入社区治理的实践研究
摘 要：社会治理共同体是新时代背景下对社会治理理论和实践的创新性解读。社会工作作为重要的社会主体力量，对于打造共建共治共享的社会治理共同体发挥着独特作用。深圳社会工作在基层社区发展实践中，经历岗位社工购买、社区服务中心项目化、社区党群服务中心服务三个阶段，当前社会工作反映出缺乏专业性、角色定位模糊、资源整合能力不足等弱自主性问题，导致这些问题的因素可以分为：主体间的地位差异、资金投入的方式和水平、服务方法和内容、居民的乡土情结。基于协同治理理论，在社会工作嵌入社区治理共同体中展开理论对话，文章发现社会工作可以发挥角色优势和专业技能，与社区治理各主体之间进行良性互动，以实现社区治理效能的整体提升。
关 键 词：深圳社会工作;社区治理共同体;协同治理
陈琪， 社会福利(理论版) 发表时间：2021-10-15
自2006年1 2月深圳市被民政部确定为社工制度试点城市以来，经过近十五年的探索实践，深圳社会工作在社区治理方面发挥了重要作用。期间，围绕深圳社会工作在社区的发展问题，学者们进行了不少研究。但通过对文献梳理发现，学术界对深圳社会工作参与社区治理发展历程的回顾性研究并不多。徐宇珊着眼于深圳市社区服务中心项目化阶段，认为社区服务中心发挥服务型治理作用自身需要经历 “融入—服务—孵化”路径[1]。李晓凤、孙惟博对深圳社会工作十年发展历程进行反思，但也缺失“党建引领的现代化社区治理体系”这部分内容[2]。另外，就社区治理的服务主体而言，董秀仅结合社工和义工两大主体，分析深圳市“社工+义工”联动治理模式的现状和对策[3]。李晓凤、林挺阅和马瑞民以民办社工机构为主体，分析在社区治理视野下深圳市民办社工机构如何加强战略规划、治理结构、资源筹集能力和财务管理等方面的“内功修炼”[4]。从社工机构和其他社会治理主体关系的研究来看，杨慧、杨烨煜以深圳为例，探讨“发展初期以岗位购买服务为主，到共治时期的项目购买，再到对社区组织实施整合和统一管理的发展过程中，社工机构与其他社会治理主体关系的变迁”，其中涉及的主体包括：政府、社区工作站、行业协会和社区党群服务中心，未提及社工机构与社区居民、居委会、其他社会组织等治理主体的关系[5]。
因此，立足当前，对深圳社会工作嵌入社区治理的整个结构变迁过程进行分析，有利于深入了解深圳社区治理体系的建设过程，总结困境并进行原因分析，为社会工作嵌入社区治理共同体的实践路径提供新的启发。本研究选取协同治理理论，充分考虑社区的多元治理主体，构建社会工作嵌入社区的治理框架。为深入了解深圳社会工作在社区的发展，现结合重要时间节点和深圳社会工作嵌入社区管理、治理的特点，将深圳社会工作嵌入社区治理的过程划分为“岗位社工购买、社区服务中心项目化、社区党群服务中心服务”三个阶段，总结社会工作嵌入社区治理的问题并分析成因，在此基础上提出社会工作在社区治理共同体建设中的实践路径。
一、社会工作嵌入社区治理的分析框架
(一)协同治理理论
协同治理理论是以自然科学的协同论和社会科学的治理理论作为基础。协同理论是由德国物理学家赫尔曼·哈肯在20世纪70年代创立。哈肯提出，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态，即各自独立的、无规则运动的子系统之间存在的协同合作决定系统的有序结构[6]。治理理论产生于20世纪80年代末，作为其创始人之一的罗西瑙曾指出，治理不是统治，统治是政府由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行，而治理则既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制[7]。当下研究中，大多学者结合了协同理论和治理理论，使用“协同治理理论”一词。尽管学界对协同治理理论的内涵描述不同，但各自强调的重点都能找到共性：
一是治理主体协同且多元。协同理论强调各子系统通过协同与竞争形成集体行动。治理理论强调在社会公共事务的管理过程中要注重主体的多元化，而不是仅以政府为主体。协同治理理论则强调各治理主体在社会系统中相互沟通、协商，实现协同行动。
二是自组织组织的协同。自组织组织是指社会成员自发形成的，又各自独立的组织，具有自主性和灵活性的特点。政府是社会系统中的重要行动者，但社会系统功能的发挥离不开自组织组织的协同。自组织组织发挥自治潜力，可以减少社会对政府的依赖。
三是共同制订规则。在多元主体共同治理社会事务的过程中，规则的制订本身也是一种协同行为，各主体在信任与合作的基础上共同参与规则制订。但不可否认的是，规则的决定者还是政府。
总体而言，协同治理理论就是在打破以政府为唯一权威的基础上，要求政府、企业、公众等主体共同参与协作，各自发挥主体作用，解决社会公共问题与公共事务。因此，协同治理的前提条件是治理主体的多元化。
(二)基于协同治理理论的分析框架
十九届四中全会提出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[8]，社区治理作为社会治理的根基，对于专业社会工作而言，参与社区治理本身就具有合理性，而这个过程也是社区系统内部各治理主体间的协同。社会工作与其他主体协同合作，有利于提供精细化的服务，改善社区治理共同体参与社区治理的效果，从而实现社区的协同发展。基于此，本文构建了基于协同治理理论的分析框架(见图1)。
二、深圳社会工作嵌入社区治理的阶段及特征
在采取购买服务岗位方式之前，深圳社区实行的是以街道办和居委会为主要内容的社区治理体制，后来进行“居站分设”改革，在基层社区同时设立社区工作站和居民委员会，分别承担政府的公共服务工作和居民自治事务，两者各司其职，相互配合。王思斌曾指出，社会工作自恢复重建以来，嵌入性是专业社会工作在中国生存和发展的重要特征，专业社会工作嵌入本土社会工作实践领域并获得发展的过程称为嵌入性发展[9]。本文同样使用嵌入性概念，以专业社会工作为嵌入的主体，以传统社会工作实践领域即原有的社区服务领域为嵌入对象，将社会工作介入社区服务领域实践作为一种嵌入性现象研究，分析深圳社会工作嵌入性发展的过程、空间和效应，主要分为三个阶段：岗位社工购买、社区服务中心项目化、社区党群服务中心服务。
(一)2007—2010年：岗位社工购买阶段
2007年，深圳市民政局依靠地缘优势，借鉴港台地区和国外的经验，结合政府简政放权的趋势，提出了“政府购买，民间运作”的社会工作发展方向。当年，南山区作为深圳市最早开展社工试点的区，区委、区政府在全国40多所高校招聘了95名专业社工(11名硕士生， 84名本科生)进入基层社区工作。 2009年，南山区又向社工机构购买了35名社会工作者，配备至社区基层以充实服务力量[10]。各地区逐渐形成了“一社区一社工”的标准配备，以分片区小组服务形式开展社会服务。此阶段专业社工作为行业先驱参与到社区工作，提高了工作能力，提升了综合素质，并且拥有与街道、社区建立良好沟通关系的机会。
(二)2011—2016年：社区服务中心项目化阶段
经过几年的探索，岗位社工模式难以满足社区服务需求的弊端逐渐显现。2010年，深圳市制订《深圳市社区服务发展规划》，将社区服务中心建设作为重心。2011年启动社区服务中心项目，截至2015年底，已完成668家社区服务中心建设，覆盖全市各社区①。社区服务中心作为一个新生的治理主体，由政府出资，通过采购招投标的方式，交给社会组织运营，第三方进行评估。社区服务中心以综合性服务为基础，服务内容包括：困难群体的物质帮扶、社区文化建设、民主政治建设、社区关系建设等，人员由社工机构派驻的社工和行政辅助人员组成，按照“4+2”配置模式(4 名社工加2名行政辅助人员)。相比岗位社工模式，社工有了自己的专业平台和运营团队，同时取得了场地、信息、资金等各种资源的支持。社区服务中心的建设也给社工的发展带来了契机。深圳市社会工作者协会在年度总结报告中提到，参与社区服务中心运营的社工机构数量从2011年的19家增加到2015年的4 8家，社工行业的从业人员也从2011年的1881人扩大到2015年的6607人②。
(三)2016年至今：社区党群服务中心服务阶段
根据《中共深圳市委办公厅印发〈关于推进社区党建标准化建设的意见〉的通知》(深办发〔2015〕16 号)和《推进社区党建标准化建设任务分工》(深委基层治理办〔2016〕1 号)，深圳市民政局召开研讨会，决定将668家社区服务中心全部改名为社区党群服务中心，强调在服务中体现党组织的作用[11]。社区党委书记为社区党群服务中心主任，担任社区服务中心主任的社工转变为社区党群服务中心的项目主管，社区工作站、社区居委会等主体也共同纳入社区党群服务中心的架构当中，社区党委书记在社区治理主体中的核心领导地位确立。表面上看，社工是社区权力主体下的附庸，实际上这种治理结构为专业社工提供了自主性发展空间，能够更加名正言顺地与其他治理主体共同使用社区资源开展服务。此外，依靠社区党群服务中心的独特地位和发挥的作用，专业社工更便于与居民建立信任关系，从而倾听居民心声，为社区发展建言献策。
三、深圳社会工作嵌入社区治理存在的现实困境及成因分析
(一)现实困境
通过对深圳社会工作嵌入社区治理的阶段及特征进行梳理后可以发现(见图2)，第一阶段仅表现为一种边缘化的嵌入方式，社工主要开展行政领域内的各种文化活动和相关的宣传活动，或者是其他的便民利民服务，社工对自己的角色定位模糊，专业技能缺乏。进入第二阶段，社工则处于浅层程度的嵌入状态，社工依托社区服务中心平台，逐渐接触实质性工作，比如，独立开展服务活动，或者进行社区调查，了解居民需求，而不是仅仅做一些日常行政性工作，但从中心的运营状况和人员流动情况来看，存在自我造血能力不足、经费易缺失、社工流失率较高等问题。第三阶段也是当下深圳社会工作在社区的发展实践体现。尽管专业社工在社区党群服务中心已进入深度嵌入阶段，但还是表现为弱自主性，具体分为三个方面：一是功能发挥缺乏专业性，这不仅与社工自身的专业能力有关，还因为这种嵌入方式不可避免地会受到原有街区治理秩序的影响，产生“政治嵌入”或者 “体制嵌入”[12]。社工从原来相对专注的服务领域转向包括党务工作在内的社区事务，致使社工越来越做不了专业的工作，呈现出社工 “泛化”和“再行政化”特征。二是角色定位模糊，社工除了要面对合同规定须完成的硬性指标之外，还会承担社区宣传甚至是体力方面的工作，但社工的宗旨是站在服务对象的角度了解居民的需求，解决居民的问题，如何在实践与专业两者之间找到平衡，是社工进行角色定位所面临的困境。三是资源整合不足，既表现为专业人才流动性强所带来的人力资源配置问题，还因为社工无法像社区工作者一样自如地链接和运用社区资源，需要报备社区工作站，批准之后才能进行使用。
(二)原因分析
当前，深圳社区治理处于社区党群服务中心服务发展阶段。深圳正积极筹建社区党群服务中心，探索党建引领下中国特色社区社会工作实践道路，凸显社区社会工作服务的品质化与社区治理的特色化[13]。不过，社区党群服务中心仅仅是深圳开启中国特色社区社会工作实践体系的初探和试验，专业社工在社区治理环境下还处于深度嵌入的初始阶段，暴露出功能发挥缺乏专业性、角色定位模糊、资源整合不足等问题，其背后的原因主要表现为：
1.主体间地位不对等是遏制社工嵌入社区治理模式的体制因素
经过近十五年的摸索，深圳社区治理模式已呈现多元化的发展趋势，但一直存在一个长久性的制约因素，即社工机构和政府之间地位的不对等。徐莉、江吉瑶认为，在权力场域中，政府是服务的购买方、资金的提供者、政策的主导者，处于“强势地位”，党组织也表现为对社工权力制约的强关系，而专业社工作为服务的供给方，在参与社区治理过程中处于被制约的权力“弱势地位”[14]。社会工作在参与社区治理的过程中需要依赖政府提供资金、资源等方面的支持。因此，社区作为服务的购买方，在社区环境的场域中表现出“守门员”的角色和地位，他们的认可与支持是社工顺利开展社区服务的前提和保障[15]。这就表现为一种不平等的地位关系，在社区服务的实践场域中，社工很容易弱化自己的专业角色，缺乏自主性的发挥。
2.资金投入的方式和水平是影响社工拓展服务空间的经济因素
服务是专业社工嵌入社区治理环境中的重要“产出”，服务产出的数量和质量离不开资金的支持。政府在投入服务中心项目的过程中，一般会按照项目的可行性分析、财政立项、公开招标、选定承接项目机构、分阶段支付项目资金、完成项目验收等步骤进行周期性管理，其优点在于政府对项目的建设和运营具有较深入的监管，但社工在服务过程中对经费的依赖性会影响服务的拓展空间，一些特色服务会因为资金的限制而缺乏深入性和持续性，甚至被搁置。目前，社工在社区党群服务中心开展服务项目的资金来源多元化，包括政府财政拨款、公益组织和公民个人的捐款、自筹经费及适度的服务收费，其中政府财政拨款是主要的资金来源。2016年深圳市民政局发布的《深圳市社区党群服务中心政府购买项目服务标准》通知里明确规定，“政府购买服务经费标准为每年50万元及以下”“办公设施、场地运作与服务项目运作经费不得低于项目总经费的10%”[16]。除了社区服务项目，总经费的10%里需有一部分支出用于党群服务中心的日常运作，一旦涉及设备更换，能够用于服务项目的经费将更少。因此，总体来看，服务项目运作经费占比偏低。一旦政府的投入减少，社区服务就会有停滞风险。
3.服务方法和内容的不契合是阻碍社工专业性发挥的结构因素
在国家政策的倡导下，“党建+社工”模式在深圳如火如荼地进行着。党建，即党的建设，不仅包括党务工作，还包括党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和纯洁性建设等。深圳社区党群服务中心党建工作中的党群服务内容与社工工作的服务性具有相似点。“党群工作是服务群众、教育群众、组织群众、动员群众的工作，具有明显的政治性、自上而下的行政性等特点”[17]。党群工作注重服务的结果和产生的社会效益，而社工是运用独特的工作理念、方法和技能，将帮助服务对象促进自身发展作为行动目标，而不是以获得各种精神鼓励或物质利益为出发点，强调服务对象自身能力的提升和周围环境的改善。如果不能正确理解和处理两者之间的平衡关系，过度参与组织和动员社区群众的工作，而忽略了服务于有需要的群众的工作，就会使专业社工的党群工作变为行政化的群众工作，出现“再行政化”的风险。这个过程也会使社工对自身专业价值产生困惑，降低自我效能感，最终阻碍社工专业属性优势和人才力量优势的发挥。
4.居民的乡土情结是制约社区治理共同体融合发展的文化因素
社区治理倡导各主体相结合，融合发展。社区居民既是社区治理的主体，又是社区公共事务中的主要服务对象。深圳市各社区居民大多是以地缘关系结合起来的共同体，来自不同省市、从事不同职业的居民的社会活动圈相互分离，这也是城市社区的一大特征。李国庆指出，大多数居民仅仅把社区作为居住空间，精神生活不在社区，对社区的依赖性小，他们生活在自己私人的小天地，地域和邻里对他们来说只是一种外在的环境[18]。据深圳2020年统计年鉴显示，截至2019 年底，全市常住人口1343.88万人，其中常住户籍人口有494.78万人，常住非户籍人口有849.10万人[19]。作为一个外来人口比例严重倒挂的城市，深圳大多数社区居民出于“乡土社会”情结，一般以家庭为单位，或者联系朋友、同事一起度过业余时间，而不是参与社区公共活动。由于居民“重家庭，轻社会”，对社区事务漠不关心，即使存在一些 “积极分子”，也是各自为政，最终导致社区居民参与度不高，影响社区治理共同体的建设，也使社工开展的社区服务项目无法真正惠及居民，达不到预期效果，从而阻碍社区的发展。
四、基于协同治理理论的社会工作在社区治理中的实践路径
基于对深圳社会工作嵌入社区治理共同体的困境及成因分析，结合以协同治理理论为基础的治理新框架，为了更好地实现新时代社区治理共同体的建构和优化，社会工作需要发挥自身的独特优势，准确把握自身的角色身份和定位，在构建社区治理共同体的过程中主要扮演好资源链接者、服务提供者、政策倡导者角色，与社区治理的其他主体之间进行良性互动，增强合力。
(一)坚持社区党组织的领导
社区党组织是街道党工委领导下的基层委员会、社区各类组织和各项工作的领导核心，其地位和作用是毋庸置疑的。社区党群服务中心是由社区党组织领导的，因此，依托于党群服务中心下面的社工机构与社区党组织是领导与被领导的关系。另外，社区党组织要对社工服务项目进行评估打分，对社工及其服务有着监管作用。社工应借助中心提供的社区服务阵地平台，凭借社区党组织给予的政策和资源支持，认真落实好服务项目，自觉接受党组织的领导和监督。但是，处在这种强政治的关系状态中，社工应警惕工作的完全“行政化”，主动出击，积极互动，以一种“自我矮化”的方式和社区党组织书记建立关系。这种“自我矮化”方式并不是要求社工贬低自身的地位和能力，而是以一种谦虚严谨的态度，主动提出自己的想法，展现社工专业能力，并寻求党组织书记的指导，以获得和反馈更多信息的机会，努力发挥政策倡导者的角色作用。
(二)发展与社区工作站的“伙伴”关系
社区工作站是政府实施基层管理的载体，是政府在社区行政管理职能的延伸，承担着社区综合管理、安全事务、人口和计生、社会保障、社区环境卫生等公共性服务职责，在群体性事件和突发性事件面前也起着重要主导作用。同样，社工也旨在为社区提供专业服务，在社会保障、社区文化等方面与社区工作站的服务存在着契合之处。因此，社工可以积极寻求与社区工作站建立“伙伴”关系，开发合适的服务项目，获得其资金、场地和人员的支持，或者与社区工作者组成项目小组，发挥各自优势，开展社区服务项目。这种关系的建立也可以减轻社区工作站的部分负担，并且促进其对社工的正确认知。此外，社工还是社区工作站日常工作及活动的协助者，需要注意的是完全沉浸于一些烦琐的行政工作，社工应积极进行专业反思，主动探索改变工作状态的途径，避免造成人力资源的浪费。
(三)寻求与社区居委会的协作关系
社区居委会是居民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。从理论上讲，社区居民委员会在社区治理共同体中扮演的是“自治性治理”角色。但实际上，在一些社区中社区居委会存在着名不副实、边缘化的问题[20-23]，自治性功能没有得到有效发挥，无法解决社区居民反映的问题和困难。事实上，社区居委会本应开展的活动与社工所提供的服务也有一致之处，如服务社区老年人群体，社区居委会可以利用自身密切联系居民的优势，为社工开展服务发挥引导作用，社工也可以为社区居委会的活动提供专业指导。这种利益的契合可以帮助双方互利共赢，提升各自的服务成效。
(四)探索与社区居民的互助关系
社工参与社区治理的重要内容就是提供服务，而服务对象就是社区居民。一方面，在未来的社区服务中，社工应以居民需求为导向，重点提供精细化、亲情化的服务，联结居民，与居民建立信任关系，同时，需扩展服务对象范围，由特殊困难人群转向有需要的人群，满足服务对象的实际需要，解决服务对象的现实问题，也让更多的社区居民能够认识和了解社工。另一方面，社区居民也是社区治理的主体之一，在提供社区服务的过程中，社工应注重社区领袖的挖掘，可以通过开展专业辅导和能力提升培训，让社区居民成为服务的参与者，变被动接受服务为主动接受、主动协助，甚至是主动提供服务，真正落实“助人自助”的服务理念。这种互助的关系模式，既可以提高解决社区问题的效率，也可以提升社区居民的主体意识，促进社区的稳定与和谐。
(五)建立与社区内企业的互补关系
社区内企业是指在社区内从事商业活动，提供营利性服务的市场主体。而社工提供的是福利性质的服务，具有非营利性、公益性的特点，两者的共同点在于都是面向社区居民，服务内容方面呈现出互补性。因此，社工可以与企业合作，为社区居民提供不同性质的服务内容，提高居民的生活水平。此外，社工可以发挥资源链接者的作用，以资助和筹款相结合的方式，获得企业的资金支持，以弥补社区服务经费不足。通过在社区内开展助老、助残、助学等慈善公益活动，将社会工作提供的专业化服务与企业开展的社会服务相结合，提升社区服务效能。
(六)拓展与其他社会组织的合作关系
马立、曹锦清提出，社会组织是在法律规定或政策许可的范围内，相对于政党、政府、市场组织等传统组织形态，以社会服务为主要职能的具有民间性、公益性、非营利性、自治性、志愿性等特征的组织[24]。其他社会组织与社工机构一样，是具有同种性质的民办非企业单位，区别在于涉及的社会公共服务领域不同。服务领域方面，有环保、教育、扶贫等多种多样的类型;对象方面，有儿童、青少年、妇女、老人、残疾人等群体。其他社会组织作为外来型社会力量，也是社区治理共同体的重要主体，在参与社区治理的过程中发挥着自身的优势，与社工机构共享社区资源，一定程度上彼此之间是处于竞争关系。社工在社区治理的过程中应协调好与其他社会组织的利益关系，取长补短，借助其他社会组织在某一领域的专长，提升自身的专业能力和社区服务质量。由于其他社会组织也面临资金来源不稳定、经营项目不规范等问题，社工机构可以对其进行“赋能”。这种合作关系会促成社工机构和其他社会组织的双向改变，而社工也发挥了整合资源的作用，推动社区多元共治。
五、总结与展望
自2006年大力发展社工以来，深圳市专业社会工作在嵌入社区治理环境中经历了三个不同阶段：岗位社工购买、社区服务中心项目化和社区党群服务中心服务。从嵌入程度来看，最初为边缘化嵌入，再到浅层嵌入，如今处于深度嵌入时期;从嵌入的空间效应来看，当前处在依附性嵌入向自主性嵌入的过渡阶段。基于社会工作嵌入社区治理的现实困境及成因分析，可以总结经验，查漏补缺。未来，社会工作在社区治理领域应继续以更加积极的心态迎接机遇和挑战，明确自身的角色定位，在加强与社区党组织、社区工作站、居委会、居民、企业和其他社会组织协同行动的过程中，化被动为主动，注重提高自主性，促使自身向社区治理的深层次、核心化领域嵌入，为建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”贡献力量。