社区协商议事政策为何难推进—以A市社区议事厅为例

　　摘 要：基于史密斯政策执行模型，对我国A市某城区中部分社区的利益相关者进行深度访谈，探究社区协商议事政策推进难的原因并提出可行性建议。研究发现：社区协商议事政策目标模糊及缺乏政策资源、居委会作为执行机构能力和意愿不足、目标群体的高异质性及非高度依赖性以及强调“维稳”的社会环境和“全能政府论”是社区协商议事推进受阻的原因。政府还权于社会的过程中，权力转移需求与权力承接能力之间的不完全契合造成了社区协商议事政策的执行“紧张”。因此应明确政策目标挖掘政策资源，赋能社区居委会并完善考核制度，加强政策解读及培育社区社会资本，形成政策宣传的正确导向，鼓励社区协商议事的创新性实践，充分将党建引领的制度优势转化为治理效能。

　　关 键 词：社区协商议事;政策执行;史密斯模型;党建引领

　　石天琼; 陈震， 社会福利(理论版) 发表时间：2021-10-15

　　一、问题提出

　　社区协商议事是实现社区治理目标的重要工具，同时也是解决我国基层复杂多元问题的现实要求。 A市作为我国大型城市之一，其基层管理实践对其他地区具有学习和扩散意义。2015年之后，A市陆续发布了相关政策以推进社区议事协商，同时提出在全市普遍建立制度化、规范化、程序化的参与型社区协商体系的发展目标。随后A市以社区议事厅为载体进一步细化社区协商议事的内容和程序，并提出了更具操作性的议事规则。但是四年过去，政策效果却与政策目的存在不小的差距：议事随机化、议事前难动员、议事中难“控场”、议事结果难落实等现象在社区中并不鲜见。作为A市中心城区之一，一方面 B城区内不同地域、不同阶层的人群大量聚集，其治理问题更加集中，另一方面其因地理位置重要而更易获得丰富的政策资源，因此以其辖区内的社区为研究对象更具典型意义。文章以史密斯政策执行模型为分析框架，以A市B城区中部分社区的利益相关者的访谈资料为基础，探究A市社区议事政策执行不畅的原因，并且提出可行的改进意见。

　　二、文献回顾

　　(一)社区协商议事的概念及政策目标

　　在研究我国城市基层民主的相关文献中，有诸如社区协商议事、社区民主议事、基层协商民主等不同的表述，本文统一采用社区协商议事这一概念。不同学者对社区协商议事及相关概念进行了界定，其共同点都认为社区协商议事与社区治理的理念相契合，都强调协商内容丰富、协商主体多元、协商程序规范及协商形式多样。本文采用张平等人对社区协商议事的界定：社区协商议事是社区各类议事协商主体针对社区内涉及居民共同利益的事项，基于权利和理性，通过讨论、商议和表决的方式进行的民主决策实践活动[1]。

　　(二)社区协商议事相关研究

　　学术界对社区协商议事相关内容进行了大量的研究。有学者探讨了社区协商议事的理论基础，包括协商民主理论、治理理论[2-3]等，也有学者分析了社区协商议事对于推进社区治理的重要功能和价值。还有学者从实践的角度，探讨了社区协商议事的典型模式，如北京胡同社区的基层民主模式[4]、“1+N”社区协商治理模式[5]、南京市社区理事制[6]、上海市“百姓畅言堂”平台[7] 等。除此之外，很多学者都对社区协商议事的推进困难进行了研究，如吴猛从协商主体、协商过程、协商范围、协商效率五个方面分析社区协商议事存在的诸多问题[8];刘雨辰认为社区权力结构困境是导致城市社区民主治理失灵的主要症结[9];孙宏伟等人认为社区内权力关系失衡、陌生人社会、社区整合难、社会驱动力异化等因素制约着社区民主的发展[10]。郑广永[11]、张平等[12] 学者认为推行社区协商议事政策的过程中存在着诸如过度行政化挤压自治空间、相关政策法规不健全、协商主体参与能力和意识欠缺、协商流程和制度不健全、社区资本不足等困难。

　　综上，目前学术界从理论和实践等不同角度来对社区协商议事展开研究，对社区协商议事推进困难的原因分析和研究也较多。但目前相关研究鲜有从政策执行的视角来分析社区协商议事推进的梗阻。社区协商议事作为一种自上而下推行的具体政策，在政策执行过程中，政策本身、政策环境、政策执行者、政策对象等多方要素间会相互作用，因此从政策执行角度进行分析可以较为综合全面地反映出社区协商议事推进困难的原因。

　　三、研究资料与分析框架

　　(一)资料来源

　　本研究资料主要包括以下几方面：一是我国社区议事厅相关政策文件及公开发表的文献资料;二是对重点对象的访谈。深入实地对A市 B城区中部分社区的多位相关人员进行半结构化访谈。访谈对象包括A 市B城区内部分社区委员会书记及社区居委会成员21人，街道相关科室负责人5人，物业工作人员3人、社区自组织人员3人、居民7人。访谈的主要内容包括：(1)社区基本情况;(2)社区协商议事会议的筹备和举办情况;(3)通过社区协商议事解决的典型问题;(4)社区协商议事过程中存在的困境及其原因;(5)对更好推进社区协商议事的相关建议。每人访谈60—90分钟。

　　对上述对象的半结构化访谈在经过知情人同意后进行录音，之后对录音进行转录并对转录文本进行编码和分析。其中社区编码如下图1 所示。

　　除对社区进行编码外，还对访谈人员所属群体进行编码：社区委员会书记及社区居委会成员访谈编码为所属社区编码-ID1，街道相关科室负责人访谈编码为下辖社区编码-ID2，物业工作人员访谈编码为所属社区编码-ID3，社区自组织人员访谈编码为所属社区编码-ID4，社区居民访谈编码为所属社区编码-ID5。

　　(二)分析框架

　　一项公共政策能否发挥有效作用，其政策目标能否得以实现，不仅与政策本身是否清晰合理密切相关，也与政策能否被有效执行密切相关。基于这一观点，美国政策科学家史密斯提出了一个具有深远意义和影响的政策执行模型。该模型认为政策执行主要受到四种因素的影响：一是理想化的政策，即政策本身的可行性、合法性、合理性等特征;二是执行机构，即负责政策执行的机构或组织，包括执行机构的结构和人员、执行机构的领导力以及执行政策计划和能力;三是目标群体，即受某政策影响最大的组织或团体，包括目标群体的组织化或制度化程度、目标群体的领导以及目标群体过往的政策经验;四是环境因素，指能够制约和影响政策执行的政治、经济、文化、社会等因素。政策执行过程即为上述四个因素相互作用的过程。这一互动过程会产生一种“紧张”的状态，需要及时进行“处理”：在“处理” 过程中若发现问题，则需直接进行 “反馈”;若没有发现问题，则需通过“建制”来间接“反馈”,“反馈”的结果会再次进入政策制定环节，由此形成政策制定—执行—反馈的闭环[13]。具体内容如图1所示。

　　史密斯政策执行模型不仅关注静态层面的政策本身，而且重点研究动态层面的政策执行过程以及影响政策执行的相关因素，模型内容全面清晰，可操作性较强，提出之后便受到国外学术界的重视。自该模型引入我国以来，国内许多学者也利用该模型对不同领域的政策进行了研究，如医疗卫生政策[14-15]、校园体育政策[16-17]、教育政策[18-19]、学生就业促进政策[20]、“河长制”[21]等，相关研究成果较为丰硕，证明了该模型具有一定的本土适用性。但目前利用该模型来研究我国社区治理的相关文献还较少。本文以史密斯政策执行模型为分析框架，分析A市社区议事协商政策的执行梗阻所在并提出改进建议。

　　四、社区协商议事推进情况分析

　　政策制定后需要通过政策执行的过程才能将政策文本转化为政策现实，政策执行与政策制定同样重要。下面本文将以史密斯政策执行模型中提到的影响政策执行的四个关键因素即理想化政策、执行机构、目标群体以政策环境作为分析维度，以A市B城区中部分社区的调研资料为基础，探究A市推行社区协商议事过程中存在的梗阻，为提出可行的政策建议提供现实依据。

　　(一)理想化政策分析

　　一个理想化的政策是政策执行的开端，其合法性、合理性、可行性等对政策执行有重要影响，本研究分析的均为国家法律法规，故主要分析政策的合理性和可行性。

　　1.政策合理性分析

　　价值取向正确。为贯彻落实中共中央和国务院发布的社区协商议事总体性政策——《关于加强城乡社区协商的意见》，A市发布的具体性政策着重强调的诸如信息公开、平等参与、有序参与等基本原则体现了公平、正义等价值取向。这些正确的政策价值取向不仅有利于公共事务决策的民主化和科学化，同时具备了目标群体接受度高的基础。

　　实体规则和程序规则兼具。 A市发布的具体性政策不仅提出了协商议事内容、协商主体、协商形式、协商成果落实以及协商评价等社区协商议事的实体性规定，同时也强调了议题提出—收集—确定— 公示—确定主持人—邀请利益相关者—讨论—落实—监督评价的程序化内容。实体化规则与程序化规则兼备，提升了政策的可执行性，同时使得程序正义得以保证。

　　具有成本和风险管控意识。上述政策都提到根据实际情况可选择多种议事形式，从网格议事会、楼门议事会、小区议事会到街道牵头的协商议事，协商范围由小到大，坚持将问题在基层解决，不仅减少了资源浪费，同时也降低了“小问题”演变为“大事故”的风险。

　　2.政策可行性分析

　　政策目标模糊。A市发布的社区协商议事具体政策中提出在全市普遍建立主体广泛、内容丰富、形式多样、环节完整、规范有序、行之有效的参与型社区协商体系的社区协商议事的目标。该总体目标实则称之为“目的”更为合适，因其模糊性较高且缺少操作化的衡量指标，而难以获得政策执行者的“优先注意”，给政策执行留下了较大的选择空间。调研中发现，大多数社区并未将“议事协商”作为社区例行事务，缺乏正式的协商议事规则。有社区居委会工作人员表示 “这个不是死规定，我们要忙的太多了，我们能做决定的就尽量做了，议来议去也没啥结果，太浪费时间，哪天手头工作忙完了可以议一下”(LC—ID1)。

　　社区协商议事在资源支持方面也有所欠缺。第一，议事协商作为社区治理领域的一个新概念，掌握并有效使用此工具对专业性具有一定的要求，社区居委会无论是作为议事协商的组织方还是作为主持人，现阶段在专业方面是非常需要第三方社会组织予以指导和协助，虽然A市发布的政策中提到了在协商过程中可邀请专家学者参与，以及在对一些专业性和技术性较强的问题进行协商时可以引入第三方等规定，但是实际情况是由于“财政紧缺”和“不信任”，街道并不愿意引入专业力量。一位街道工作人员就表示“说实话我们并不相信社会组织能把这摊子事儿管好，而且我们也并没有额外的资金去长期引进社会组织”(BT—ID2)。第二，议事协商结果的落实标志着问题的解决，是社区协商议事过程中最为重要的一环。两个政策文本中都提到“对于涉及公共服务的议事决策，保障经费由街道承担”，但此类经费要么数额过大，超出街道财政的承受能力，要么涉及产权单位以及居民个人出资，为此经常出现相互扯皮推责的现象。一位居民表示“很多事儿就算拿到议事厅去协商，就算大家达成了共识也很难解决，资金落实不到位一切都是空话，再怎么协商都不会有效果” (SS—ID5)。议事决策最终因为缺乏财政资源的支持而难以落实，长此以往对政策形象和政府公信力都造成了不良影响。

　　综上，社区协商议事类政策价值取向正确、兼具实体性与程序正义而且具备成本和风险管控意识，因此较具合理性，但是政策目标的模糊性并且缺乏专业和财政资源的支持，使得政策的可行性受到影响。

　　(二)执行机构分析

　　理想化的政策通过执行机构和人员的具体行动才能作用于目标群体，执行机构和人员在政策目标和政策现实之间搭建起沟通桥梁。下面将从政策执行者的能力和意愿两方面来分析社区协商议事政策的执行困境。

　　1.执行能力不足

　　压力型体制是科层行政关系实践中的一种压力传导机制和体制[22]，在这其中，行政任务通过科层体制层层传递，最终由基层政府的派出机构街道办事处承担全部责任，而接受街道指导、行政化倾向严重的社区居民委员会成为负担最重、压力最大的实际行动者，缺少政策资源，使得社区议事厅政策的推行困难重重。第一，从时间精力方面来说，社区居委会在职工作人员人数一般少于15人，其日常不仅承担琐碎繁多的居民工作，还要应对不定时的行政任务，以及代替社区中其他利益相关者承担责任。有社区居委会工作人员说，“从疫情暴发到疫情防控常态化期间，产权单位、物业以各种理由逃避参加卡口站岗，这段时间我们社区工作人员都是按照997 ①的时间安排来工作的，很多人因为不堪重负都辞职了”(MK-ID1)。繁重的工作任务使得居委会难有时间和精力来持续推进社区协商议事。第二，从知识技术层面来说，社区协商议事需由社区居委会负责组织开展，社区居委会需要履行会议筹备、主持、协调等多项任务职责，这客观上对社区居委会工作人员的专业能力提出了更高的要求。据调研发现，许多社区工作人员仍未掌握议事协商等新型治理工具，在社区协商议事会议中很难扮演好会议主持人的角色，面对议事主题发生偏移、议事现场争吵不休、部分参与者蓄意 “捣乱”等情况，居委会工作人员很难对协商过程进行有效把控。而与此同时，如上文所述，大多数街道并不愿意将第三方组织引入社区来更好地指导居委会工作，因此，社区居委会工作人员的知识短板难以得到专业力量的支持。第三，从财政方面来说，社区居委会可利用的预算资金分为社区公益事业专项补助资金和基层党组织服务群众经费两部分，但是使用方向大多不是由基层需求调查决定，而是由辖区街道控制，居委会对其缺乏灵活支配权。许多经过议事协商决定好的事项，由于后续资金未能及时到位或缺乏资金而迟迟难以落实，这就使得议事协商参与者对议事协商的效果产生怀疑。一位社区书记谈到“没钱啊，你刚开始能哄哄人家来参加协商，但后续你解决不了问题还能哄得住第二次吗”(RDID1)?第四，从权力权威方面来说，社区居委会的法律定位为城市基层群众自治组织，没有执法权，常陷于“有责无权”的困境中，其在动员各利益相关方参与社区协商活动方面存在困难，只能通过“人情”“面子”来说服各主体参加。有居委会工作人员就表示“其实多数居民不愿意来参加，但协商又要保证参与方的多样性，所以我们只能靠‘刷脸’来号召居民们参加协商会，来的都是积极分子，就那几个人”(LH-ID1)。

　　2.执行意愿不足

　　政策执行机构的执行意愿会影响其政策执行效果。据调研，许多社区居委会对社区议事厅建设的积极性不高。其原因主要在以下两方面：第一，“不求有功但求无过” 的心理作用。有居委会主任表示 “议事协商会举办之后，举报的更多了，原来是一个人打，现在是几个人联名打，很多人在会议上认识后一合计要么联名举报，要么直接集中信访，所以我们现在不敢再组织这种协商会了”(RD-ID1)。第二，目前社区协商议事情况尚未纳入社区工作的考核指标中，因此推进社区协商议事属于社区工作中的次级排序。有居委会主任表示， “现在考核压力这么大，我们任务又这么多，所以我们只能优先去干那些上面重点考察我们的任务” (YG-ID1)。

　　由于执行能力和执行意愿的缺乏，在组织社区协商议事时，社区居委会一般不愿意主动组织议事协商活动，即使组织了相关活动，部分居委会也易利用自身的“带头角色”和“主持人身份”，对参会人员进行身份识别，采取“定向邀请”的策略，将与其存在矛盾冲突的物业、“刺头居民”等排除在外，其中甚至包括一些关键的利益相关者，由此造成协商议事的过程缺乏实质的包容性，造成政策执行的形式化。

　　(三)目标群体分析

　　目标群体是政策的受众，但其并不是被动地接受政策影响，而是在不同的政策过程阶段通过不同的方式反作用于政策，其对政策的态度和行为方式影响着政策执行过程及效果。社区协商议事根据议事主体确定参与议事的利益相关者，因此政策的目标群体为社区治理的参与主体，包括：社区居民、物业、产权单位、辖区单位、社区自组织、相关政府部门等，其中居民是数量最大的目标群体。

　　1.目标群体异质性大，分散度高

　　社区协商议事是利益相关者通过公共选择的过程，确定社区公共产品的过程。社区协商议事政策的目标群体来自政府、市场、社会三个部门，同时各类群体内部异质性也很大。以数量最大的目标群体— 居民为例，在社会发展、人口流动等综合因素的影响下，同一个社区内的居民可能包括高级知识分子、体力劳动者、政府高级官员、企业销售人员等来自不同行业、不同阶层的人员，这代表其文化素质水平和价值观也可能存在较大差异，让这些组织化程度低的居民“坐在一起”充分讨论，并且最终作出一致性选择具有较大难度。一位社区书记表示“不同居民间的素质差别很大，大家的想法也都不一样，坐在一起讨论很不容易讨论出一个都满意的结果”(BG-ID1)。

　　2.目标群体具有非高度依赖性

　　社区协商议事实际上是利益相关者间充分沟通，激发合作动机的过程。有研究认为利益相关者间如果具备高度依赖性，则更易使其产生合作动机，采取合作行动[23]。相比社区协商议事带来的时间精力成本以及决策落空的风险，利益相关者有其他更低成本、收益更高的选择,正式途径如人民代表大会、政治协商会议、市长热线等，非正式途径如人情、面子等人际关系，通过这些方式实现诉求，在目标群体看来，具有更高的性价比。正如一位居民所说，“好多人不愿意参加这种议事协商主要因为觉得就算在会上表达了观点也没啥用，还不如自己找找关系或者直接打电话举报，这种解决得更快”(MK-ID5)。

　　综上，目标群体异质性大、组织化程度低，以及目标群体之间的非高度依赖性，加大了社区协商议事的推行难度。

　　(四)政策环境分析

　　政策环境影响政策执行，同时也被政策执行过程所塑造，两者存在互动关系，良好的政策环境不仅能够促进政策执行，同时能够推动政策发展和升级。下面对社区协商议事政策的政策环境进行分析。

　　1. 强调“维稳”的社会环境

　　在强调建立和谐社会的背景下，政府和社区主体组织仍然以 “维稳”为社区治理的主要目标，因此一些街道和社区居委会出于担心居民聚众闹事、采取信访行为的心理，对推进社区协商议事持消极态度，“发展基层民主”的政策目标至此被“维稳”所取代。正如一位街道管理人员认为“稳定压倒一切，社区居民大量聚集，不同居民的议事协商能力和素质也是不同的，协商会开多了，势必有一小部分居民因为没有满足其需求而在会上闹事儿，这样就会带来很坏的影响”(LY-ID2)。

　　2. “全能政府论”的观念根深蒂固

　　在基层社会管理体制方面，我国经历了较长时期的“单位制”，社会长期被国家“包围”，不仅市场、社会主体难以得到发育，同时 “全能政府论”也因此成为各主体根深蒂固的观念。如一位居民就认为“国家养我这一辈子了，有什么问题都是国家帮着解决，现在搞这个议事协商能有多大用，我们参加无非是去凑个人数帮个忙”(HFID4)。在这种观念的影响下，许多主体将参与协商议事视为“给居委 会帮忙”，并未将参与社区协商议事视为一种权责统一的行为，使得社区协商议事的质量和效果大打折扣。闵学勤将对社区漠不关心，认为只要不是自家的事都该归政府的这类群体称之为无关痛痒者，并认为这类群体在社区中占据多数[24]。因此议事协商不仅对于政策执行者是一个挑战，对于目标群体也是一个全新概念，观念的转变和议事协商习惯的形成需要一个较长时期的学习和适应过程。

　　综上，“稳定压倒一切”的社会环境及根深蒂固的“全能政府” 观念对社区协商议事的推进造成一定阻碍。

　　五、政策建议

　　针对社区治理政策执行出现的诸多问题及产生的原因，本文主要从以下几方面来探索提升社区治理效果的路径。

　　(一)明确政策目标，挖掘政策资源

　　除了提出“建构参与型社区协商体系”的政策目的外，考虑以 “议事频次” “居民参与率” “居民满意度” “结果落实率”等构建政策目标体系，进一步推动协商评价事项的落实。

　　要多方面挖掘、链接资源，除政府财政直接投入外，通过税收优惠等工具引入社会、市场资源，为社区协商议事提供持续化的资源支持。

　　(二)赋能社区居委会，完善考核制度

　　为居委会赋权增能。一是政府一方面要壮大基层社区工作人员队伍力量，另一方面要严格执行社区工作事项和权责清单，避免社区减负形式化。二是探索和构建社区与专业社会组织、高校科研机构的长期合作模式，建立常态化交流学习模式，为社区提供专业化支持。三是适当调整社区资金管理模式，资金使用方向应由基层需求决定，提升社区的资金使用灵活度，街道优化对资金使用的监督审计。四是进一步完善与落实“街乡吹哨、部门报到”机制②(简称“吹哨报到”)。孙柏瑛认为“吹哨报到” 是通过党建引领和向街乡镇属地政府组织授权、赋权策略，建立起的由基层发起、调集条线职能/专业部门的条块协同治理机制[25]。街道要及时对社区反馈的信息及需求作出回应，加大社区对执法力量的可及性。将社区协商议事推进情况纳入街道对居委会的监督考核指标中，考虑引入第三方机构全程参与和评估社区协商议事活动的过程。

　　(三)加强政策解读，培育社区社会资本

　　通过政策解读，宣示社区协商议事不仅仅以解决问题为导向，同时更重要的意义是通过社区协商议事将以社区居民为主体的利益相关者培养成为权责一致的“社区主人”，这样可以使得目标群体认识到议事协商的社会效益和长远效益，获取目标群体的支持。

　　面对目标群体动员难的问题，一方面要重视发挥社区中具备威望的长者、积极分子等非正式领导者的作用，可以通过社区公共空间营造、亲子活动、兴趣小组活动等社区公共活动培育社区社会资本;另一方面应充分发挥党组织团结各方的制度优势。

　　(四)形成政策宣传的正确导向，鼓励社区协商议事的创新性实践

　　以多种大家喜闻乐见的形式加强政策宣传，加深政策执行者以及目标群体对政策的认同和支持，潜移默化地培养社区利益相关者的权利意识和责任意识。

　　鼓励居民提出社区议事的创造性想法，支持居民牵头社区议事的创新性实践，在精神和资源上为其提供保障，使目标群体成为社区协商议事的主要推动者。

　　六、总结与思考

　　本文以史密斯政策执行模型作为分析框架，探究A市社区协商议事推进难的原因并提出可行性建议。研究发现：社区协商议事政策目标模糊及缺乏政策执行所需的各种资源、居委会作为执行机构能力和意愿不足、目标群体的高异质性及非高度依赖性以及强调“维稳”的社会环境和“全能政府论”是社区协商议事推进受阻的主要原因。针对上述难题，应明确政策目标，挖掘人、财、物等政策执行所需的资源;赋能社区居委会，完善考核制度;加强政策解读，培育社区社会资本;形成政策宣传的正确导向，鼓励社区协商议事的创新性实践。

　　社区协商议事既是社区治理的特征，也是社区治理的工具。从单位制过渡到社区治理，实际上是一个政府还权于社会的过程，即从 “政府包办一切”转变为“多元参与，各负其责，沟通合作”。权力的转移一方面需要政府“放权”，另一方面需要社会有足够的承接能力。将时间维度引入，社区协商议事与实行三十余年的单位制相比，其还处于发育和成长期，社会在承接能力方面尚有欠缺，如资源整合能力，沟通协调能力，集体行动能力等，权力转移需求与权力承接能力之间的不完全契合造成了社区协商议事政策的执行“紧张”。

　　为了应对这种“紧张”，近年的基层治理改革突出了党建引领的作用，充分发挥党协调各方的领导核心作用，帮助社会提升承接权力的能力。目前我国部分地区通过 “网格化管理”“综合执法” “吹哨报到”等基层治理改革，在组织制度方面，纵向构建“区委—街道党工委—社区党组织—网格党组织”的组织体系[26]，横向打造“社区大党委”的工作平台;在人事安排方面，吸纳社区的积极分子加入基层党组织，培养其成为社区治理中的“非正式领导者”，不仅壮大了基层党组织，同时促进了积极分子拥有的个体社会资本转化为集体社会资本，增加了社区治理利益相关者的集体行动能力。如何将我国上述的制度优势转变为真正的治理效能进一步推进社区治理，是下一步应该思考的重要问题。