中央部门预算执行审计及问题整改研究
摘要：本文以 2013—2018 年审计署审计结果公告为例，研究中央部门预算执行审计及审计发现问题的整改，在分析预算执行审计中发现的诸如预算编报不准确不规范、“三公”经费和会议费管理不严、利用部门权力或影响力违规收费等问题产生原因的基础上，针对审计发现问题的整改情况进行了探讨，提出了促进预算执行审计、强化审计发现问题整改的建议。
关键词：预算执行审计 审计结果公告 审计整改
刘国常; 朱雯雯， 财会通讯 发表时间：2021-11-10
国家审计是国家治理系统中的监控系统，预算执行审计是国家审计永恒的主题，是审计机关的第一要务。作为一项重要的监督手段，中央预算执行审计在提高预算执行和其他财务数据的可靠性、提高部门预算的透明度和科学性，以及揭示与防范腐败等方面起着重要的作用。自2003 年第一份审计结果公告发布以来，中央预算执行审计结果公告已历经17年，审计结果公告反映了何种问题?对于审计发现问题的整改情况如何?本文以审计署2013—2018年预算执行审计结果公告作为研究样本，对审计公告所披露的典型问题及整改情况等展开研究，分析预算执行审计揭示的问题、部门审计整改情况，进而提出促进预算执行审计、强化问题整改的建议。
一、文献综述
国内与中央预算执行审计相关的研究，主要集中在预算执行审计中存在的主要问题及相应政策性建议。钱啸森[1] 认为，对预算执行情况进行审计有助于部门优化资金管理，但在实际预算过程中，存在一系列预算管理问题，主要有预算编制不完整、预算没有约束力、不及时下达等。欧阳华生[2] 认为，审计结果披露力度虽逐渐增大，被审计部门也愈加重视审计结果，但事实上实际纠正情况并不理想，大部分单位都具有屡审屡犯的情况。田聪聪[3]认为，由于公共财政方面审计追责问责力度不够，审计威慑作用尚未得到充分发挥，屡审屡犯的预算违规问题亟待解决。薛芬[4]认为，预算执行审计需要在审计范畴上和层次上重新确定战略定位，并将重心置于预算绩效审计，促进建立公众参与机制，健全审计结果披露制度。池国华、陈汉文[5]则将强化国家审计监督角度作为出发点，建议通过全面覆盖审计范围、推动绩效审计加速转型等来推进现代预算管理。欧阳华生[6] 通过横向和纵向比较分析2004—2007年中央部门预算执行结果审计公告，并对2008年第1号审计公告的相关信息进行描述性统计分析，揭示制约预算执行审计正常发挥效果的关键因素，进而提出可操作性强的建议。陈宋生、李睿[7] 通过ICTCLAS语义系统，提取2008—2015年中央预算执行审计报告中的关键审计词，并与国务院某部门经过审计后制定的相应政策文本进行匹配，检查审计与部门政策数量的关系。研究发现，被审计部门制定政策的数量受审计深入程度、消极评价程度影响，并呈正相关关系。
发现和披露问题是审计的起始点，审计监督的最终目的是纠正问题、提供合理的整改建议并预防问题的重复发生。目前，国内与审计整改相关的研究文献较少，一部分聚焦于审计整改无法得到有效实施的原因，并就如何促进整改等进行规范研究;另一部分聚焦于影响审计整改实际执行效率的关键因素进行实证研究。喻采平[8]认为，审计整改的实际执行效率受两个因素影响：审计任务的强度、对单位的惩罚力度。审计任务的强度越大，整改的执行效率越好;对被审计单位惩罚越严厉，整改的效果越好。郑石桥和尹平[9]认为审计频率通过预期和预防路径对审计效果发挥作用，而审计处罚则通过威慑和心理路径对审计效果发挥作用。
部门预算执行审计研究主要以定性描述为主，研究内容涉及中央部门预算执行存在的主要问题以及完善对策等，而以数据作为支撑将部门预算执行审计问题和审计整改结合的研究较少。本文以审计结果公告作为切入点，将审计公告所示数据整理和总结归纳，对中央部门预算执行审计有效性进行定量分析，并从审计整改角度系统地分析中央部门预算执行审计，针对中央部门预算执行审计公告中揭露的问题及相应审计整改措施中的问题提出具有可操作性的建议。
二、中央预算执行审计发现的问题
(一)中央预算执行审计发现的主要问题
每年6月底国务院会向人大报告上一年度中央预算执行及其他财政收支的审计情况，并在审计署官网上公告审计工作报告。本文通过整理2013—2018年度中央预算执行审计工作报告(详见表1)发现，历年来审计工作报告披露的主要问题基本上都是“老问题”，主要是预决算编报不准确、预算执行不严格、“三公”经费和会议费管理不严、利用部门权力违规收费等问题。从审计情况看，上述问题有的反复出现，一些突出问题主要发生在二级单位而非部门本级。“突出问题”向二级单位下沉的现象，反映出有关部门对所属单位监督责任未有效落实，相关制度不健全等深层次问题。
(二)预算执行中存在主要问题的违规资金分布情况
依据上述主要问题，以下将2013—2018年中央预算执行审计结果公告中所披露的中央部门主要问题违规金额(包括延伸审计单位)进行整理并横向比较分析(详见表2)。由表2可知，预算执行中存在主要问题的违规资金分布情况如下：第一，预决算编报不准确，预算执行不严格。2013年预算编报管理问题(预算编制未细化，收入、支出未纳入预算管理，编报不实)违规金额占总违规金额的61.85%，在要求整改后比重降至最低为10%左右，但在2018年又上升至 34.37%。预算编制作为预算管理的起始点，对预算执行的结果产生直接影响。部门预算在某种程度上仍使用“基数+增长”的编制模式，这可能是预算编制不完整、不准确的重要原因。“预算执行不力”违规金额占总违规金额的比例也逐年升高，2018年达到40.68%。预算执行进度缓慢，导致既不能及时有效落实国家方针政策，也影响财政资金使用效率，致使财政资金闲置、结转及使用效益低下等问题。第二，“三公”经费和会议费管理不严。虽然这项违规金额占总违规金额比重在1%左右且逐年在减少，但此问题涉及范围广。2017 年涉及34个部门和101家下属单位，2018年涉及43个部门、 151家所属单位。此问题的普遍性说明，审计整改未做到长效约束，整改流于形式。第三，利用部门权力或影响力违规收费。主要涉及违规开展资格考试、评判表彰以及提供中介服务等。该问题违规资金数额较小，但违规性质不同于其他问题，违规收费易助长不正之风，并且扩充部门私设的“小金库”，致使国家财政收入被浪费和流失。
三、中央预算执行审计发现问题的整改情况及存在的问题
(一)中央预算执行审计发现问题的整改情况
(1)“老问题”整改情况分析。每年年底国务院会向人大报告上一年度中央预算执行审计违规金额的整改情况。本文整理了2013—2018年审计工作报告披露的“老问题”整改金额(详见表3)。由表3可知，违规金额庞大的预决算编制问题，仅在2014年和2016年已全部整改;“三公”经费及会议费问题的整改情况可观，发现问题当年基本整改完毕;违规收费问题除2015年整改不到位外，其余年度基本整改完毕(2014年未列入主要问题)。从整改情况来看，对预决算编报不完整问题，通过调整账目、纳入预算等手段整改;对“三公”经费及会议费等管理不够严格问题，通过归还、清退或处置公车等手段整改;对利用部门资源违规收费采取停止收费，取消违规开展的活动，并进一步规范管理等方式整改。
(2)整改手段分析。整改手段除“归还”“上缴”等实际整改行动外，还有“将进一步规范”“今后加强管理”等整改效果较弱的整改手段。为深入分析整改手段的使用情况，本文参考已有研究将各部门自行公开的审计整改公告中使用到的整改手段按照方式分为六类(详见表4)。从具体措施至长远计划，整改力度逐渐减弱，同一问题可能涉及多种整改措施。
由表4可知，中央部门对问题金额的整改手段使用情况如下：第一，“长远计划”整改手段涉及金额大，使用频繁。“长远计划”手段包括“将加强、承诺将”等表述空泛的字眼。该手段没有衡量标准，整改力度弱，因此被审计部门更倾向于使用此含糊不清的表达来逃避暂时得不到解决的问题。第二，“具体措施”手段涉及的金额呈现逐年上升趋势。具体措施作为六类措施中整改力度最强的方法，可妥善解决问题，这对于促进国家治理能力的提升具有重要的作用。使用“具体措施”整改的问题金额呈现上升趋势，说明中央部门审计整改积极性增强。第三，问责手段使用频率较少。2014年《国务院关于加强审计工作的意见》中提出，“被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人”。问责个人及部门是整改力度强、整改效果明显的整改手段，但在每年的审计整改中，“问责个人”手段涉及整改金额最少，甚至在2018年使用此手段的整改问题金额为零。
(3)连续接受审计的部门问题金额变化分析。为进一步分析各部门能否实际落实整改，本文选取在2016—2018 年持续三年接受审计的21家中央部门单位(包括延伸审计单位)。参考已有研究[6]，并加以调整，将2016年数据作为基数，设定后两年的违规金额均大于基数年，用2表示;均小于基数年，用-2表示;涉及违规金额波动则介于1与-1之间，具体见图1。由图1可知，连续三年审计并没有使21家部门违规金额都显著下降，仅有5家部门违规金额连续下降， 11家部门连续上升，5家部门无明显规律波动。此外，各部门违规金额差异大，尤其是科技部、商务部、文化部问题资金远远大于基数年。结果表明，实际的整改效果并不理想。
(二)部门预算执行审计发现问题整改中存在的问题
(1)部门预算执行问题“屡审屡犯”。“预算编制”、“三公”经费及会议费、“违规收费”、“政府采购不规范”等问题反复出现。以“三公”经费及会议费为例，2017年披露34个部门和101家所属单位违规，采取具体措施、完善制度和长远计划多种手段结合方式积极整改，但2018年度披露仍有 43个部门、151个所单位涉及该问题，陷入“屡审屡犯、屡犯屡审”的循环圈。被查出问题部门整改完毕后，没有对其他部门起到威慑效果，并且为了私利后续照犯。此类问题只是暂时看起来解决了，但其实并未从根本上得到长效解决，存在问题的部门对查出的问题也是应付整改。“屡审屡犯、屡犯屡审”现象的普遍性说明，部分部门预算执行时发生问题不仅与该部门整改态度不端正有关，而且还与一定程度上的制度问题有关。当前，体制机制的缺陷是彻底解决预算执行过程中违规问题的最大障碍。
(2)整改流于形式，问责手段使用不够。在2013—2018年审计查出问题相应整改手段中，关于“三公”经费及会议费 “结余资金管理”问题，大部分被审计部门主要采取“制定制度”、“今后加强管理”以及“将严格执行有关规定”等措施整改，并未采取有力措施追回违规公共资金，整改避重就轻，缺乏深层次剖析和源头治理。例如，2018年审计署公布的中央部门预算执行审计整改公告中，中国计划生育协会对会议费和出国费用“超标准、超范围列支”问题的整改措施是 “将严格执行有关规定”。“长远计划”笼统的整改手段反映单位“蒙混过关”的整改态度，对一些问题的整改只是“走形式、走过场”，表面上整改，形式上整改，但实质上不整改。审计发现问题整改之所以长期存在上述问题，与审计问责机制不健全、问责方式主要以谈话和警告为主、问责力度严重不足有关，这与表4整改手段数据统计所显示的结果一致。 2013—2018年“问责个人”手段整改金额基本是呈连年下降趋势，甚至到2018年中央部门未使用此整改手段，追责问责不到位，导致审计威慑作用未能充分发挥应有的溢出效应。
(3)整改执行情况未完全跟踪落实到位。连续审计并没有使中央部门单位预算执行涉及的问题金额发生明显改善。总体上看，三年连续审计的中央预算单位中，11家单位违规金额呈波动上升态势，整改效果不佳，折射出的主要问题是整改执行情况未跟踪落实到位。审计机关针对发现的问题提出了相应的整改建议，但由于审计机关对整改有关责任主体事后整改执行过程的跟踪和监督力度不大，无法确保审计整改建议完全落实到位。加之社会公众无法及时对部门整改情况进行外部监督，致使整改主要责任人在表面上是积极整改，但事实上怠慢整改，应付了事。审计难以有效发挥威慑效应，致使“屡审屡犯”普遍存在。因此，亟需建立一套规范的审计整改全程跟踪监督机制。
四、促进预算执行审计整改、提升整改效果的建议
(一)强化问责机制，建立梯度问责体系
审计工作不仅是揭示问题，更重要的在于纠正问题和预防违规问题的重复发生，这是审计服务国家治理的有力保障。对审计中发现的一些重大问题，要严肃深究相关政务人员责任，做到有责必问、问责必严。强有力的审计问责机制在促进问题及时整改、防止问题重复出现发挥着不可替代的作用。审计问责建立梯度问责体系，按照性质将问题分为典型性问题、普遍性问题和非典型性问题、非普遍性问题，并予以公布。对屡审屡犯的典型性、普遍性问题，要加重追责问责，并及时将违规问题线索交接于相关主管部门、监察机关或者检察机关。为了防止此类现象再次出现，还需分析问题出现的根本原因，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面漏洞。目前的整改情况公告都是由部门自行公告，为方便公众监督部门单位整改，整改结果公告也要按照问题性质分类公告。典型问题的整改由于主观原因整改未到位，被审计单位负责人需被约谈、通报等外，还需将整改落实情况和领导干部的业绩考核、职位任免以及奖惩等紧密联系起来，有效发挥审计威慑作用。
(二)规范整改手段的使用
“长远计划”整改手段是使用最为普遍，但目前仍没有针对整改手段的系统性规范文件，使被审计单位通过使用表述不清、笼统的整改方式，从而规避整改，最终造成审计问题无法彻底解决。因此，本文建议出台针对整改手段的系统性规范文件。例如，对于使用“今后”“将”等笼统整改手段的部门应该在公告“整改情况”栏中披露当下不能及时进行整改原因、后续具体整改时间以及拟采用整改步骤等。对于仅披露“正在整改”的部门，应在整改公告“整改情况”一栏中明确披露当前整改的具体进度，剩余进度以及具体完成整改时间。通过上述规范，可以在一定程度上约束部门使用“长远计划”整改手段频次。而部分问题可能被视为体制性的障碍、机制性的缺陷以及在制度层次上等各种原因所造成，或者被视为是一个历史遗留的问题，推卸责任，将导致审计质量大打折扣。
(三)建立规范的审计整改全程跟踪监督机制
一方面是审计署的跟踪监督。作出审计决定和提出审计建议不代表审计工作的完成，审计署应当将审计工作范围拓宽到后续审计整改跟踪监督，定期检查被审计单位整改进度，对不整改、整改进度慢等部门要追责整改主要责任人，以清单方式将整改进度按照已整改和未整改分别列出并以pdf形式公告。另一方面是社会公众的监督。当前抖音等新媒体平台流行，这为社会公众了解政府工作提供了新的渠道。譬如，“外交部发言人办公室”官方入驻抖音平台，不仅如此，现在更多的政务平台也入驻了短视频平台，通过新媒体平台，第一时间和群众沟通、获得反馈，新媒体平台成为了官方和群众的传声筒。本文建议被审计单位可以通过新媒体平台实时发布问题整改情况，便于得到社会公众及时的监督，在舆论的双重压力下被审计单位的整改积极性也相应得到提升。推动审计整改结果和问责情况依法公开，有助于不断增强社会公众和舆论媒体等的知情权与监督权，进而构建常态化与长效化相结合的预算执行跟踪审计整改机制，不断将预算执行审计整改成果转化为促进被审计单位依法规范运行的监管效能。