中国特色刑事指控体系研究
内容摘要：公平正义是司法的灵魂和生命，也是刑事指控追求的价值目标。中国特色刑事指控基本定位是坚持中国特色社会主义法治道路，秉持客观公正立场，既做犯罪的追诉者、无辜的保护者，又做正义的捍卫者。一方面，应积极回应当下以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，推动协商指控的本土化改造，实现刑事指控与诉讼监督、刑事追诉与客观公正的有机统一;另一方面，在刑事指控要素的配置上应实现体系化，把刑事证据及相应的指控证据规则作为刑事指控的核心，把诉讼主体间的控侦、控监、控辩、控审“四大关系”作为刑事指控的重点，同时把刑事指控中的指导性案例、司法解释、司法政策作为保障，构建起侦查基础、审前主导、庭审主责、诉讼监督、司法引领“五位一体”的以证据为核心、以检察为主导的刑事指控体系。
本文源自曹东， 法学评论 发表时间：2021-07-08
关键词：刑事指控 检察主导 庭审主责 司法引领
总书记指出：“全面推进依法治国必须走对路，要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方‘宪政’、‘三权鼎立’、‘司法独立’的路子”;①习近平同志同时指出：“一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家的司法制度，关键是看是否符合国情、能否解决本国实际问题”。② 伴随刑事诉讼制度新发展，特别是多层次、多元化刑事一审程序体系初步形成，对抗式诉讼构造逐步中国化，合作式诉讼模式由探索上升为立法，传统刑事指控体系功能性不足日益暴露，也越来越不适应新时代刑事诉讼制度新发展和指控证明犯罪新要求。在当前推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，深化刑事诉讼制度改革，首先就要转变传统刑事指控模式，构建以证据为核心、以检察为主导的中国特色刑事指控体系，让检察机关真正成为“既是犯罪的追诉者、无辜的保护者，又是正义的捍卫者，更是中国特色社会主义法律意识和法治进步的引领者”。
一、刑事指控体系的提出与基本界定
上个世纪初引进现代刑事诉讼制度，特别是实行控审分离④以来，我国刑事指控作为现代刑事诉讼制度的重要组成部分，始终伴随经济社会发展进步和司法制度的日臻完善而不断发展，在刑事诉讼中的地位和作用日益凸显。新中国成立前，受长期战乱影响，刑事指控重在移植、借鉴，加之受中国传统诉讼制度影响和诉讼文化及思维惯性，刑事指控制度长期在域外借鉴与本土坚持之间徘徊、迷茫。但这一时期所进行的法律移植与本土探索，为以后刑事指控制度和刑事指控体系发展完善奠定了基础。新中国成立后的前三十年，刑事指控相关制度尽管在1954年宪法及随后公布的人民法院组织法、人民检察院组织法中有规定，但由于没有制定专门的刑事诉讼法，刑事指控制度相对比较原则，具体规则与方式方法主要靠实践探索，以及少量工作规则。尤其是，这一时期政治运动频繁，刑事司法实践受政治影响而时断时续，检察机关曾一度被合并、甚至撤销，刑事指控一直处于不定型状态。⑤
改革开放以来，我国大力加强社会主义民主法制建设，包括刑事诉讼制度在类的各项法律制度都得到快速发展。新中国第一部刑事诉讼法于1979年出台，经过1996年、2012年和2018年三次大修，中国特色社会主义刑事诉讼制度包括刑事指控制度逐步完善。在这一过程中，我们一方面遵循世界各国通行的刑事诉讼规律和刑事司法实践，确立控审分离原则，明确专门机关即检察机关代表国家履行刑事公诉职能;与此同时，刑事指控又深深植根于中国特色社会主义政治制度和中国传统文化，具有鲜明中国特色。《刑事诉讼法》第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效执行法律”。⑥ 分工的目的是明确各自职责，厘清权力运行边界，做到各司其职、各负其责。新中国成立后很长一段时间，由于我们对诉讼规律认识不够、把握不准，通常把刑事指控看成是刑事侦查的附属，不具有独立诉讼价值，从而导致刑事检察职能定位模糊，指控职权一度由公安机关代为行使。⑦ 刑事诉讼法学对刑事指控特别是指控体系研究偏少，甚至很少提到刑事指控体系这一概念。即使提到，也大多有意无意与刑事公诉等同，或者把其放在审前程序中研究。
推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革⑧是党的十八届四中全会明确的重点改革任务之一，以审判为中心不是以某一诉讼主体或某一诉讼环节为中心，而是对整个诉讼构造和诉讼模式的调整，这既遵循刑事诉讼原理，也符合刑事诉讼规律。审判的核心是刑事证据，前提是刑事指控并且是有效的刑事指控。正是在这样的背景下，刑事指控体系作为一个研究对象被正式提出。2015年6月，最高人民检察院召开全国检察机关第五次公诉工作⑨会议，会议提出要“积极适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革需要，构建以证据为核心的刑事指控体系和新型诉侦、诉审和诉辨关系”。瑏瑠 这是司法实务界第一次正式提出刑事指控体系概念。刑事指控体系至少包含两层含义：第一，刑事指控体系的核心是证据;第二，刑事指控体系的重点是新型控侦、控审和控辩关系，并且都围绕刑事指控展开。2016年9月，最高人民检察院制定《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》，第一次以文件形式提出，要“构建以证据为核心的刑事指控体系”。瑏瑡 2018年11月，最高人民检察院制定《2018—2022年检察改革工作规划》再次提出，要“构建诉讼以审判为中心、审判以庭审为中心、庭审以证据为中心的刑事诉讼新格局”。
以审判为中心的刑事诉讼制度改革与构建中国特色刑事指控体系是一个问题的两个方面，刑事指控体系是前提，更是基础，没有科学合理的刑事指控体系，以审判为中心刑事诉讼制度改革目标就不可能实现。同样，也只有深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，刑事指控作用才能得到更好、更充分的发挥，刑事指控体系才能更加符合诉讼规律。特别是，刑事指控体系与刑事诉讼模式及刑事诉讼构造密切相关。以审判为中心的刑事诉讼制度改革针对的是以往长期形成的所谓刑事诉讼“纵向式”诉讼构造，目的是改变侦、控、审三方“流水作业式”瑏瑣诉 讼 模 式。“以 审 判 为 中 心”含 义 很 明 确，即 在 刑 事 诉 讼 活 动 中 只 有 一 个 中 心，即“审判”，一切诉讼活动都围绕审判进行。而在“纵向式”诉讼构造中，由于侦查、起诉、审判三机关在各自诉讼阶段都拥有排他性垄断权，形成了事实上各自为中心的诉讼模式;瑏瑤又由于侦查位于整个刑事诉讼最前端，加之侦查本身的封闭性特点，自然形成“侦查为中心”格局。瑏瑥 也就是说，“纵向”诉讼构造，对应“侦查为中心”，并对应着传统的刑事指控体系。在传统刑事指控体系中，检察机关在刑事指控中的作用不明显，指控与证明犯罪作用没有得到充分发挥。以审判为中心，对应的是“对抗式”诉讼构造，也就必然要求重塑或者再造刑事指控体系，突出检察机关在刑事指控体系和刑事诉讼中的作用，即以审前主导为理念再造控侦关系、控辩关系，厘清控监关系;以庭审主责为理念再造控审关系，并在此基础上重新定位检察机关的诉讼监督职能，把刑事指控与诉讼监督统一在刑事诉讼中。同时有以下几点需要明确：一是刑事指控不完全等同于刑事公诉，尽管二者都重点关注指控和证明犯罪，但前者范围远大于后者。二是刑事指控贯彻于整个刑事诉讼全过程，虽然刑事指控很大一部分精力都放在审前阶段，审前如何构造很重要，但当庭指控也不可或缺，而且主要是为当庭指控服务。三是刑事指控与以审判为中心相辅相成，刑事指控是前提，二者不能割裂。四是刑事指控体系，重点是重塑控侦、控监、控辩、控审这“四大关系”，并以证据为核心，统一在侦查基础、审前主导、庭审主责、诉讼监督、司法引领诉讼构造中。
二、构建中国特色刑事指控体系的时代要求
当前，全面依法治国深入推进，国家治理体系和治理能力日益现代化，刑事指控制度和指控体系也需要不断完善。特别是，随着刑事一审诉讼体系、对抗式诉讼构造、瑏瑦合作式诉讼模式等刑事诉讼一系列基础性、根本性制度发展，刑事指控在整个刑事诉讼程序中的主导性加强，为构建和完善中国特色刑事指控体系提出了新的时代要求。
(一)新时代与国家治理体系和治理能力现代化
习近平同志指出：“司法制度是上层建筑的重要组成部分，世界上不存在超阶段、超意识形态、超国家政治制度的法治道路和司法标准，推动司法体制改革，是社会主义司法制度的自我完善和发展，走的是中国特色社会主义法治道路”;瑏瑧“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路”。瑏瑨 党的十九大提出社会主义进入新时代的重大命题，强调“要深化依法治国实践，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。瑏瑩 党的十九届四中全会提出：“要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。瑐瑠 坚持和完善中国特色社会主义制度，当然包括中国特色司法制度以及刑事诉讼制度，国家治理体系和治理能力现代化也当然包括法治体系和法治能力现代化。在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，刑事诉讼制度和刑事指控体系需要、也必须适应时代变化和这一要求，改变传统的刑事指控理念、模式、机制，构建符合时代需要的刑事指控体系。
(二)刑事诉讼制度在当代中国新发展
第一，多层次、多元化刑事一审诉讼体系初步形成，刑事指控的程序分流作用更趋合理。习近平同志指出：“要把促进社会公平正义作为政法工作的核心价值追求”。瑐瑡 刑事诉讼追求的目标就是在司法公正前提下，兼顾诉讼效率，做到司法公正与诉讼效率并重。自1979年我国第一部刑事诉讼法颁布实施以来，经过四十多年的实践探索，我国已初步形成速裁程序、简易程序、普通程序，以及特别程序为一体的多元化、多层次一审程序格局。面对差异化的一审程序体系，刑事指控作为刑事审判程序主要发起者，在一审程序的主动选择权与主导性凸显。瑐瑢 普通一审程序作为多元化一审程序体系基础，刑事诉讼基础原理与理论都围绕一审普通程序展开，或者以一审普通程序作为潜在的研究对象，瑐瑣普通一审程序适用对象主要是疑难复杂和争议性较大案件，几乎世界上所有国家都建立了最为复杂、正式的第一审普通程序，以确保案件得到公正审判。与此同时，本着“疑案精审”“简案快速”原则，必须推进刑事案件繁简分流，即对于轻微刑事案件，以及被告人自愿认罪案件，建立相应的快速处理程序。如英国按照简易程序审理案件比例占全部刑事案件的97%，瑐瑤美国90%以上案件通过辩诉交易方式解决，瑐瑥德国处罚令程序适用率在50%以上。
第二，对抗式诉讼构造瑐瑧逐步被接受，刑事指控、证明犯罪的主体责任更加凸显。当下通常把刑事诉讼划分为职权主义与当事人主义两大诉讼模式。瑐瑨 一般认为，大陆法系国家大多采用职权主义诉讼模式，“其关注的核心问题是法官依职权查明事实真相”;瑐瑩与之对应，英美法系国家大多奉行当事人主义诉讼模式，强调“控辩双方主导法庭审判，法官保持消极中立”。1988年，意大利改变1865年以来职权主义为特征的刑事诉讼传统，几乎全面引入当事人主义制度和技术。瑑瑠 无论是哪一种诉讼模式，其关注的焦点无外乎是控、辨、审三方在刑事诉讼中的法律地位、作用以及三者之间的关系。我国1979年刑事诉法构建的诉讼模式奠定了我国带有职权主义刑事诉讼模式基本特征，瑑瑡1996年刑事诉讼法修改时，“积极借鉴当事人主义诉讼规则，充分吸收当事人主义诉讼模式合理因素，重新配置控、辨、审三方职能，更加强调控、辨、审三方三角形刑事诉讼构造，进一步增强庭审对抗性”。瑑瑢 2012年刑事诉讼法再次修改，2014年以来推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革2018年刑事诉讼法第三次修改，进一步突出审判在刑事诉讼中地位，刑事指控与证明犯罪责任更重。
第三，合作诉讼模式由探索上升为立法，刑事指控中的起诉裁量权与量刑建议权更加充分。合作式诉讼模式是一个新概念，但不是一个新事物。2012年刑事诉讼法修改时，扩大简易程序适用范围，把“被告人承认自己所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议”作为适用简易程序审判的标准之一，合作模式第一次在立法上出现。这次刑事诉讼法修改同时新增刑事和解案件的诉讼程序。《刑事诉讼法》第288条的规定，被公认为是对合作诉讼模式第一次有益尝试。与普通一审程序不同，刑事和解程序的前提不再是对抗，而是协商合作。2018年刑事诉讼法修改，增加认罪认罚从宽制度相关规定，进一步丰富了合作诉讼模式内容。“认罪认罚的重要价值在于探索一种非对抗式的诉讼格局”;瑑瑣“认罪认罚从宽制度写入法典，标志着我国刑事诉讼类型的历史性转型，即由权力型诉讼转入协商型诉讼”。瑑瑤 对抗式诉讼模式中的“对抗”集中体现在法庭，而合作诉讼模式中的“合作”主要体现在审前，“合作”模式确立，无疑强化了检察机关审前主导作用。一方面刑事公诉裁量权更充分，比如，在认罪认罚案件中，检察机关不起诉裁量权扩大;另一方面，检察机关量刑建议具体化并更具刚性。
(三)司法改革与司法实践逐步深入
首先，司法责任制改革进一步强化了刑事指控的司法属性。完善司法责任制是党的十八届三中、四中全会部署的重要改革任务，对提高司法质量效率和公信力具有决定性影响。瑑瑦 党的十八届三中全会提出，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”;瑑瑧党的十八届四中全会进一步指出，“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。瑑瑨 由于司法责任制改革在整个司法体制改革中所起基础性、关键性、全局性作用，成为整个司法改革的抓手，牵一发而动全身，其又被称为司法体制改革的“牛鼻子”。瑑瑩 司法责任制改革内容包括两个方面：一是确权;二是明责。关于确权，就是要突出法官、检察官办案主体地位，赋予法官、检察官相应的办案权限，明晰权责;关于明责，就是要确立司法责任，做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，目的是构建权责一致的司法权运行新机制。无论是确权还是明责，司法责任制度改革对于构建刑事指控体系的贡献在于进一步淡化了刑事指控运行中的行政化色彩，强化了刑事指控的亲历性和司法属性。长期以来，司法去行政化一直是学界关注的话题，虽然这一命题主要针对审判权，但带有司法属性的检察权也同样面临质疑，其实质都是司法权行使中的过度行政化，即办案方式的行政化。司法责任改革后，对承办检察官而言，与以前相比，意味着一线检察官在司法办案中享有更充分决定权，进一步强化了司法亲历性。瑒瑠 司法责任制改革凸显检察官主体地位，这也正契合了检察主导的刑事指控体系，主导与主体地位具有一致性，主体地位是检察主导刑事指控的前提。
其次，检察机关捕诉一体机制改革进一步强化了刑事指控作用发挥。为改变批捕、起诉职能分开行使，导致重复劳动、效率不高、瑒瑡内外衔接不畅等问题，最高人民检察院于2018年在全国检察机关部署推行捕诉一体机制改革。捕诉一体机制改革的重点是，重新组建专业化刑事办案机构，统一履行审查逮捕、审查起诉、补充侦查、出庭支持公诉、刑事诉讼监督等职能。瑒瑢 对于同类刑事检察业务由一个机构、一个办案组、一个主办检察官承办到底;同一案件的批捕、起诉，由同一名检察官负责到底。这一实践探索，对构建检察主导的刑事指控体系意义重大。一方面，机关引导侦查前移，有效弥补了捕诉分离机制下引导侦查不足的弊端，提起公诉案件质量更有保障。以往，检察机关引导侦查往往由审查逮捕部门承担，瑒瑣引导侦查服务于审查逮捕，而非严格意义上的公诉引导。另一方面，捕诉一体将审查逮捕与刑事公诉两个环节贯通，综合效用得到显现，准逮捕时，检察人员不仅要考虑“够罪即捕”，更要考虑批捕以后，案件能否“诉出去”。另外，同一办案组或同一检察官负责同一案件，改重复式审查为递进式审查，刑事指控人员对案情把握更加游刃有余。
再次，检察机关内设机构改革为刑事指控提供了机制保障。不管是主导作用还是主导责任，最终都体现在指控、证明犯罪的能力上。2018年，检察机关新一轮内设机构改革瑒瑤一个重要指向就是促进检察机关法律监督的专业化，瑒瑥即通过内设机构改革，突出检察机关 专 业 化 分 工，提高刑事指控的专业能力和专业思维。为配合国家监察体制改革，2018年2月，全国四级检察机关自侦部门全部完成转隶。这次转隶不仅意味着检察职能的重大调整，也标志着重点围绕职务犯罪侦查权及职务犯罪侦查权内部制约为出发点而设置的内设机构面临重大调整。就前者而言，检察机关长期形成的刑事检察、职务犯罪侦查和诉讼监督，并侧重以职务犯罪侦查为主导的业务工作格局，因自侦部门转隶被打破。瑒瑦 以此为契机，最高人民检察院把内设机构改革重点放在检察业务部门，设立10个业务厅，按照数序统一命名，分别为第一至第十检察厅。瑒瑧 2018年12月，最高人民检察院原业务部门检察官、检察辅助人员和司法行政人员重新调整分配到第一至第十检察厅，按照新的检察权运行和检察权行使机制开展工作。瑒瑨 在刑事检察方面，撤消原来侦查监督厅和公诉厅，按照普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、经济犯罪等案件类别设立第一至四检察厅，行使审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、刑事诉讼监督，以及办理相关刑事申诉案件等职能。内设机构改革以前，刑事检察业务按照“诉讼阶段进行内设机构设置，由于不同诉讼阶段具有不同视角和标准，检察人员只关注本部门、本阶段的办案业务，缺乏对刑事诉讼全过程的整体把握”，瑒瑩导致专业能力不完整。内设机构改革后，由于实行类案化办理，保证了刑事指控的专业化，客观上提高了指控和证明犯罪能力。
三、中国特色刑事指控体系要素配置
就刑事诉讼构造而言，无论是法官依职积极查明真相瑓瑠的职权主义，还是控辩双方唇枪舌战的当事人主义，二者都遵循控审分离、控辩对抗，法官居中裁判等刑事诉讼基本规律以及与之对应的制度性安排。我国刑事诉讼也不例外，刑事指控体系的中国特色，主要体现在遵循这些基本原则和制度的前提下，又加入刑事指控的中国元素，要素配置上形成控侦、控监、控辩和控审“四大关系”。
(一)控侦关系。在对抗式诉讼构造下，侦查机关和检察机关同处于指控一方，是所谓“大控方”中的两支重要力量。控侦关系某种意义上讲，就是指检察机关是否参与，多大程度上参与或者介入侦查机关的侦查活动，特别是取证活动。控侦之间的分工负责、协调配合是否顺畅，能否形成合力，直接关系到刑事指控的质量和效果。因此，控侦关系作为刑事指控体系基础，就如同侦查是整个刑事诉讼的基础，直接影响到刑事指控体系的构造和整体功能发挥。一般认为，刑事诉讼中的控侦关系主要有两种模式：即传统大陆法系国家的 “检警一体化”模式和传统英美法系国家的“检警分离”模式。前者检察机关也是侦查机关，“领导司法警察的侦查行为和侦查活动，必要时可以直接侦查，警察机关是检察机关的辅助机关”;瑓瑡后者司法警察是刑事侦查的主体，独立实施侦查行为，检察机关主承担指控犯罪职能，除法律特殊规定外，基本不参与侦查活动。瑓瑢 我国控侦关系不同于以上两种模式，而是在长期司法实践中，形成了独特的“分工负责、互相配合、互相制约”，以及检察机关对刑事诉讼进行单向监督模式。同时由于侦查在整个刑事诉讼中的基础性地位，检察机关与公安机关配合、制约关系在司法实践中又异化各管一段“阶段式”诉讼模式，导致控侦关系疏离，检察机关对 “公安机关强大侦查权未得到有效约束”。瑓瑣 推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，刑事指控面临的最大挑战就是对庭审负责，不仅要指控犯罪，还需要有效证明犯罪。检察机关承担因指控犯罪质量不高而败诉的风险，被倒逼重新审视控侦关系，特别是重新认识检察机关在审前的地位和作用，主动适应以审判为中心改革要求，打破“侦查”“起诉”藩篱，完善控侦协同机制，强化控侦合力，突出检察机关审前主导作用。
(二)控监关系。国家监察体制改革以后，监察机关被定位为专司国家监察职能的政治机关，瑓瑤行使对公职人员监督、职务违法和犯罪调查等职能，监察机关职务犯罪调查权代替检察机关职务犯罪侦查权，检察机关仅保留对司法人员利用职权实施侵害公民权力犯罪的侦查权。这一重大变革，直接影响到刑事指控体系的要素配置，在侦查调查环节，新增控监之间的配合及制约问题。监察机关虽然行使的是调查权，但仅就职务犯罪调查权而言，调查权的属性与侦查权并没用本质不同，无论刑事侦查，还是监察调查，侦查、调查终结后，如果构成犯罪，都将进入刑事指控程序，就必然涉及到控监关系。《监察法》第4条第2款规定：“监察机关办理职务违法和犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约”。这一规定明确了控监关系的基本原则。相互配合是政治任务，监察机关是政治机关，检察机关也不是单纯的法律机关，严厉惩治贪污腐败是监察机关和检察机关共同政治任务;互相制约是法律责任，更是适应以审判为中心刑事诉讼制度改革的需要。互相配合是前提，特别是在监察调查阶段，以不干预、不干扰为原则;但在监察案件进入审查起诉阶段后，要强调或者突出检察机关的依法制约，同时“为有效防止职务犯罪调查权的滥用，有必要借助检察机关作为法律监督机关的宪法定位予以实现”。
(三)控辩关系。“诉讼是两造相争、法官居中裁判的三方法律关系”。瑓瑦 “两造”指的是控辩双方，“相争” 即对抗。“刑事诉讼之历史，正是辩护权扩大之历史”。瑓瑧 控辩关系不仅关乎刑事指控本身和刑事诉讼顺利实施，更体现了一个国家司法文明程度。我国刑事辩护制度经过四十多年的发展完善，刑事辩护地位和作用不断提升，“无论是律师职业定位的调整、辩护律师参与范围的扩展，还是法律援助制度的发展、有效辩护的实现，都是在国家政治、经济和社会变革中实现的”。瑓瑨 强调控辩关系在刑事指控体系中地位，首先就是要充分尊重刑事辩护的作用，实现刑事辩护律师实质、充分参与刑事诉讼。只要犯罪嫌疑人、被告人被置于被追诉地位，无论侦查(调查)、起诉、审判哪一个诉讼阶段，只要其权利面临被侵害的危险时，都应当允许辩护律师参与，实现从“法庭辩护”向“全流程辩护”转变。刑事辩护是否有效，关键是看控辩双方地位是否平等。无论控辩关系在刑事指控体系中以何种形态出现，是对抗还是协商，关键都是看控辩是否平衡，不平等的“对抗”是徒劳，不平等的协商是“城下之盟”。
(四)控审关系。毫无疑问，控审关系样态“是衡量刑事诉讼制度文明与野蛮、民主与专横、先进与落后的重要尺度”。瑓瑩 职权主义诉讼模式强调法官主导庭审、指控在庭审居于次要地位并有限制约庭审;当事人主义诉讼模式主张刑事指控主导刑事诉讼，法官保持消极中立。我国1979年刑事诉讼法在诉讼模式上，职权主义色彩比较浓厚，“相对于职权主义模式而言，其核心特质在于更加强调权力因素，权 利 保 障 相 对 较 萎缩”，瑔瑠有些学者把这种模式也称为“超职权主义”。瑔瑡 此后，刑事诉讼法经多次修改，当事人主义特征越来越明显，控审关系更加明晰，并在四个维度上平行展开。一是控审实质性分离。控审分离的目的是避免追诉人与裁判者合二为一，限制法官主动追诉犯罪的天然冲动，所 谓“控告人如果成为法官，就 需 要 上 帝 作 为 律师”。瑔瑢 二是不告不理。不告不理以控审分离为前提，没有起诉就没有审判，“审判的发动本身就依赖于检察机关公诉”，瑔瑣任何人不能成为自己案件法官。三是庭审实质化。庭审实质化是审判为中心的核心要义，基本要求是“事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成于法庭，发挥庭审在刑事诉讼中的决定性作用”。瑔瑤 四是检察机关在庭审中的主导责任。控审分离、不告不理、庭审实质化这三个维度最终都落脚在检察机关主导责任的履行上。没有检察机关指控，刑事审判就无法启动;没有检察机关在法庭上有效证明和有效说服，庭审实质化就是纸上谈兵。在整个刑事指控体系中，控审关系的核心强调是检察机关要真正承担起指控和证明犯罪的主导责任，而能否承担起主导责任，又与检察机关审前主导作用密切相关。
另外，证据是整个刑事指控体系的核心。刑事诉讼以审判为中心，本质上是以证据为中心。“无证据，不能认定事实”。瑔瑥 刑事诉讼中，无论刑事指控体系多么复杂，诉讼主体之间如何协调配合，法 律 规 定 如 何 严密，其目的都是为了有效指控和证明犯罪，而这一切都又围绕证据进行。指控犯罪依靠证据，这是现代刑事诉讼中认定案件事实应当遵守的核心原则，瑔瑦也是现代法治国家证据制度的基石之一。瑔瑧 因此，在整个刑事指控体系中，证据是核心，刑事侦查要围绕证据进行，刑事指控同样如此。
四、中国特色刑事指控体系基本构造
刑事指控的关键是在遵循刑事诉讼规律基础上，打破传统诉讼阶段藩篱和思维惯性，围绕控侦、控监、控辩和控审“四大关系”，突出证据核心地位，构建侦查基础、审前主导、庭审主责、诉讼监督、司法引领“五位一体”的刑事指控体系。
(一)侦查基础。侦查作为“犯罪事实的发现者，案件证据的收集者，犯罪嫌疑人的抓捕者，是指控和证明犯罪的基础”。瑔瑨 同时，“为了查明是否有犯罪嫌疑，决定是否提起公诉，侦查是为了提起公诉而做准备”，瑔瑩这是侦查的目的，也是侦查必要性的集中体现。侦查是整个刑事指控体系的基础，也是刑事诉讼起点。“公正始于侦查，如果侦查机关在搜集、固定证据时偏离了公正要求，案件就不会有公正结果”。瑖瑠 构建科学合理的刑事指控体系，就必须重视侦查的基础性作用。需要指出的是，基础性作用与决定性作用，二者不能混淆，更不能等同。由于刑事侦查位于整个刑事诉讼最前端，对是否入罪起到第一道过滤作用，侦查结果又往往对审判产生重要影响，很容易造成侦查基础性异化为决定性，导致刑事指控和审判一度沦为侦查的附属，严重扭曲了侦、控、审之间关系。侦查作为一个独立阶段，毫无疑问在刑事诉讼中具有独立价值功能，即查明事实真相和收集固定证据，与检察机关一起完成刑事指控任务;同时刑事侦查又是审前的准备，一切侦查活动都要围绕刑事指控和刑事审判进行，后者无疑更符合以审判为中心的改革初衷，“侦查职能由‘中心’移位于‘基础’”。瑖瑡 因此，强调刑事侦查是审前准备性功能，事实上也就是要求公安机关在刑事侦查中要从重实体向实体与程序并重转变，即不仅要查明事实真相，而且这种查明真相和收集证据方式要符合法定程序，这也是对侦查权的制度性约束和制约，以真正实现侦查基础性作用。
(二)审前主导。推进以审判为中心刑事诉讼制度改革，健全完善刑事指控体系，发挥刑事指控的综合作用，首要任务就是发挥检察机关在审前的主导作用。
首先，发挥检察机关审前主导作用，就是要在坚持“分工负责，互相配合，互相制约”原则下再造控侦关系。《刑事诉讼法》第87条规定：“必要的时候，人民检察院可以派员参加公安机关对于重大案件讨论”。《刑事诉讼法》第132条规定：“人民检察院审查案件的时候，对公安机关的勘验、检查，认为需要复查、复验时，并且可以派检察人员参加”。发挥检察机关审前主导作用，必须打破“侦查”“起诉”诉讼阶段壁垒和思维定式，发挥检察机关审查起诉阶段的把关作用，以庭审要求、标准、思维指导、引导刑事侦查活动，并对侦查终结的事实和证据进行严格把关过滤，彰显控侦各自优势。检察机关起诉裁量权既是对公安机关侦查权的制约，又起着审前案件过滤作用，是检察机关审前自由裁量权和主导权的体现。目前，我国已经建立起由法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉和特殊情况不起诉等构成的针对不同情形的比较完备的不起诉体系，与检察机关起诉权一起，承担着刑事指控关键性职能。
其次，发挥检察机关审前主导作用，还要在巩固发展反腐败斗争压倒性胜利下强化控监衔接。检察机关审前主导作用不仅体现在控侦关系上，也体现在控监关系上，因为无论是普通刑事犯罪，还是职务犯罪，监察机关、侦查机关和检察机关共同承担指控犯罪的证明责任。由于当前反腐败斗争依然严峻复杂，惩治腐败是无疑第一位任务，也是政治任务，同时由于检察机关是司法机关，在巩固发展反腐败斗争压倒性胜利中也要坚守司法底线。监察机关、检察机在刑事指控体现中地位作用不同，角色也不同，为了更好地发挥检察机关审前主导作用，更好地完成刑事指控任务，必须强化控监衔接。特别是在审查起诉阶段，检察机关要发挥好司法审查功能和对监察调查的制约功能，确保起诉至法庭案件经得起历史检验。
最后，发挥检察机关审前主导作用，也要在真正实现控辩平等的基础上重素塑控辩关系。当前，审前控辩关系的主要问题控辩不平等，导致刑事辩护权作用发挥不充分。重塑控辩关系，强调同属法律职业共同体的侦查(调查)人员、检察人员、辩护律师相互尊重、相互支持，保障刑事诉讼顺利实施固然重要。重视解决司法实践中律师会见难、阅卷难、调查取证难，以及改善律师辩护环境，扩大律师在刑事诉讼中的参与程度和有效辩护程度也必不可少。不过，关键要解决控辩关系中的协调配合机制问题，一方面构建以审前合作为主的控辩模式，强化检察主导下的认罪认罚案件控辩合作;另一方面深化庭审对抗为主的控辩模式，通过制度机制运行和完善来真正实现控辩关系的互动和融洽。
(三)庭审主责。“谁指控、谁举证”。检察机关代表国家在刑事诉讼中承担着向审判机关进行犯罪控诉的核心职能，其庭审主导责任责无旁贷。瑖瑢 检察机关庭审主责体现在三个层面：第一，刑事一审程序繁简分流的主导责任;第二，刑事一审普通程序中承担指控证明犯罪的主导责任;第三，量刑建议的精确性。检察机关是所有刑事案件公诉程序的启动者，不仅要审查决定案件是否提起公诉，提交法庭审判;还要综合判断建议法庭采用何种程序进行审判，即主导案件繁简分流。控辩双方的质证和辩论情况影响最终裁判，检察机关庭审主责毫无疑问就体现在指控、证明犯罪上，即承担指控事实的有效举证与证明责任。“案件裁判的结果虽然是由法庭作出，但裁判的基础取决于控辩双方质证和辩论情况”。瑖瑣 检察机关履行指控证明犯罪的主动性和有效性还要依赖于证入、鉴定人出庭作证制度落实，证入、鉴定人不出庭，直接言词原则就会落空。与此同时，检察机关刑事指控包括定罪请求权和量刑请求权两个方面，指控证明犯罪责任是定罪请求权集中体现，检察机关量刑建议是否精确直接影响量刑请求权质量和对裁判权制约，必须坚持定罪举证、辩论与量刑举证、辩论并重。
(四)诉讼监督。自公诉制度产生以后，公诉权就是检察机关一项重要职权或者说是核心职权，有些国家检察机关甚至被称为公诉机关。我国检察机关是国家法律监督机关，不仅承担刑事指控职能，还承担诉讼监督职能，充分体现了我国检察机关在指控和证明犯罪中的独特优势和特色。1982年《宪法》第129条规定： “中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。“八二宪法”虽经多次修改，关于检察机关是国家法律监督机关性质的表述一直沿用至今。检察机关作为“法律监督机关”的概念写入现行宪法文本，并且迄今仍然保持了法律语言的稳定，这表明检察权的功能角色已经相对成熟定型。瑖瑤 1979年人民检察院组织法制定时，“八二宪法”没有出台，组织法没有相关表述。1983年和1986年虽然两次对人民检察院组织法进行修改，但因为是个别条文修改，检察机关法律监督定位没有出现在人民检察院组织法中。2018年人民检察院组织法第三次修改时，第2条第1款明确规定：“人民检察院是国家法律监督机关”。1996年刑事诉讼法修改时，“如何根据检察机关的宪法定位，合理配置和调整检察机关在刑事诉讼中的职权，以充分发挥检察机关法律监督职能，也是立法者思考问题”。瑖瑥 此后刑事诉讼法修改增加了刑事诉讼监督具体内容，初步构建起刑事诉讼监督体系。
(五)司法引领。普通百姓对公平正义感直接源于身边的司法个案。没有司法办案，特别是客观公正司法办案，维护社会公平正义就是纸上谈兵。与此同时，司法办案既是司法，也是普法，检察机关履行刑事指控职能，本身就是在向公众更直观宣传法律，就是在用案例和事实引领法律规范和社会行为。由于司法案件本身所具有的诉讼性、终极性和权威性，其普法与引领效果更明显。“法不能向不法让步”，不仅是对正当防卫条款的实践解读，更是刑事指控引领刑事司法政策、甚至引领法治的最好例证。当然，仅仅通过办案，或者说简单办案、机械办案，还不能算引领刑事司法政策。在刑事指控中，办好每一起案件，特别是把疑难复杂案件办成精品案件、老百姓满意案件、法律人共同信服案件，实质上就是在引领刑事司法政策，也是对刑事指控体系提出更高层面的要求。
五、中国特色刑事指控体系功能发挥
为适应新时代发展要求，中国特色刑事指控体系整体功能发挥，需要处理好“主导”与“中心”、“对抗”与 “协商”、“指控”与“监督”三组关系。
(一)关于“主导”与“中心”。有些学者担忧，如果检察机关在刑事诉讼中履行主导作用和主导责任，那么审判还是不是刑事诉讼的中心，检察主导与审判中心如何协调，是否发生矛盾甚至冲突?这其实忽略了刑事指控体系提出的背景与前提，以及与审判为中心的关联，二者不仅不冲突，而且体现了刑事诉讼构造内部的高度统一性，并进而区别与传统的刑事指控体系。“审判是刑事诉讼的中心，这是由刑事诉讼的规律和现实需要决定的”。瑖瑦 推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，必然突出审判这一中心，即“高度重视、切实发挥审判程序的作用，促使侦查程序和公诉程序始终围绕审判程序要求进行，确保侦查程序和公诉程序的办案标准符合审判程序的法定办案标准”。瑖瑧 审判程序在刑事诉讼程序起关键性作用，侦查、起诉等诉讼程序都为审判作准备，受审判程序制约，并接受最后检验。同时，以审判为中心是以审判职能和裁判权为中心，是相对以往侦查程序影响、甚至“决定”其后程序而言，目的是解决我国长期存在的所谓“以侦查为中心”。也就是说，以审判为中心核心在于刑事诉讼标准与衡量尺度只有一个，那就是审判标准，侦查标准与指控标准都必须向审判看齐，都接受刑事审判的最后检验。检察机关、侦查机关、监察机关，在刑事侦查、调查与指控中都必须围绕审判进行，都必须服从服务于刑事审判。因此，构建检察主导的刑事指控体系是在审判为中心背景下对检察机关的重新定位，“主导”与“中心”既不矛盾，更不冲突，不同的是角度，以及相应的责任。对检察机关而言，主导即是责任，包括重构控侦关系、理顺控监关系、重塑审前控辩关系的责任，也包括发挥好检察机关引导侦查、调查的责任，还包括充分履行不起诉的责任等。
(二)关于“对抗”与“协商”。对抗只是诉讼模式诸多形态中的一种，不是唯一，并且以犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪为前提。刑事和解案件诉讼程序是协商式诉讼模式的第一次立法尝试和大胆探索，认罪认罚从宽制度从立法角度承认了非对抗式的刑事诉讼模式。正如有些学者对认罪认罚从宽制度的评价，这“标志着我国刑事诉讼类型的历史性转型，即由权力诉讼转入协商型诉讼”，“控辩中的‘协商’‘合作’是认罪认罚从宽制度的一种重要诉讼模式，而‘协商型诉讼’的转型已经成为定局”。瑖瑨 协商式诉讼模式引入，带动传统刑事诉讼理念、结构、程序、方式发生重大变化，直接影响刑事指控模式，即由“对抗”一家独大走向“对抗”与“协商”平分秋色的指控新格局。无论对抗还是协商，控辩都是主体。“在传统刑事指控中，代表追诉方的公安、检察等国家机关与被 追 诉 方 的 犯 罪 嫌 疑、被告人及其辩护人之间所处的位置和立场不 同，对 抗 其 实 是 必然”。瑖瑩 而在认罪认罚从宽案件中，侦查机关、监察机关、检察机关被指控方之间合作成为主要方式，对抗退居次要地位，至少不像传统那样强烈。正如有些学者指出，“诉讼模式转型是我国刑事司法制度的一个深层次改革，甚至是一场‘革命’，它不仅推动观念、认识的转变，还导致刑事诉讼司法制度的变革”。瑘瑠 认罪认罚从宽制度某种意义上是完成了协商指控的本土化改造，不仅丰富了刑事指控理论体系，更体现了刑事指控的中国当代特色和担当。
(三)关于“指控”与“监督”。“对犯罪行为进行追诉，是由犯罪行为追诉机关行使的、专属国家所有的权利和义务”。瑘瑡 “检察机关从诞生之日起便是一种新型的代表国家追诉犯罪的专门国家机关，设立检察机关的目的是行使公诉权，检察机关是应国家公诉的需要而产生发展起来”。瑘瑢 刑事指控职能是我国检察机关刑事检察的核心职能，但不是唯一职能，对刑事诉讼活动中违法行为进行监督也是检察机关一项重要职能。刑事指控职能重在追诉犯罪，是刑事检察第一位职能，也是基础性职能;诉讼监督重在监督纠正刑事诉讼过程中包括侦查机关和审判机关在内的履职不规范，甚至违法行为，目的是保障刑事诉讼活动，也就是“作为法律守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护免于警察之恣意”。瑘瑣 与 此 同 时，就 检 察 权 性 质 而言，检察机关的指控职能与诉讼监督职能又具有不可分性，诉讼监督职能依靠刑事指控职能来完成，没有指控等诉讼职能，诉讼监督因缺少必要载体和手段，显得空洞甚至虚无。正因为如此，在上一轮司法体制改革中所谓“诉讼职能与诉讼监督”分离的讨论，瑘瑤以及以此思路为指导的部分地方实践探索，最终因为国家监察体制改革带来的检察机关职务犯罪侦查权的转隶而告一段落。不过，对这一问题的讨论及讨论的无疾而终也再次证明，指控职能与诉讼监督职能确实具有不可分性。事实上，传统刑事指控体系中，由于侦查和指控分属不同机关行使，并且“各管一段”，同时由于侦查在刑事诉讼中基础性地位和公安机关职能多元化，检察机关很难做到对刑事指控的主导。以审判为中心刑事诉讼制度改革为构建检察主导型的刑事指控体系提供了难得机遇，而检察机关诉讼监督中的立案、侦查监督又促进了检察机关诉前主导作用行使。“刑事审判监督主要手段是抗诉，抗诉具有诉权性质，仅具有启动法院审判程序功能，是否最终纠正，决定权在法院”，瑘瑥检察机关诉讼监督自然也不会影响法院裁判权。因此，刑事指控与刑事诉讼监督有机统一，不仅是我国刑事指控体系的特色，也是检察机关主导刑事指控体系的保障。