“十四五”时期推进新型城镇化高质量发展的思路与对策

　　[摘 要] “十三五”期间，国家对新型城镇化建设的关注度不断提高，相继出台了一系列改革政策和纲领性文件，修改了对推进城镇化建设至关重要的《土地管理法》，建立了推进新型城镇化工作部际联席会议制度，完成了新型城镇化建设的顶层设计，并取得了显著成效。但农业转移人口市民化速度不快、质量不高、城镇化的空间布局整体协调性不强、城市治理能力有待进一步提升等问题仍然存在。“十四五”时期，应该加快提高农民工市民化的顶层设计，集中力量解决超大城市的农民工落户问题;以城市群和中心城市建设为突破口，着力构建“城 市 群—都 市 圈—中 心 城 市—大 中 小 城 市—小 城 镇— 乡村”全尺度、链条式城镇化格局;以防治“城市病”为重点，实现城市政府治理能力和治理体系现代化。

　　本文源自石淑华; 王曦， 江苏师范大学学报(哲学社会科学版) 发表时间：2021-05-15

　　[关键词] 新型城镇化;高质量发展;农民工市民化

　　长时间以来，城镇化问题一直受到党和国家的高度关注。特别是自2001年“城镇化”一词首次出现在“十五”计划以来，城镇化的有关内容就在国民经济和社会发展规划体系中占有重要地位，彰显了城镇化在经济社会发展中的重要性。“十三五”规划中城镇化的有关内容是以《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》为蓝本且高度重合，围绕农业转移人口市民化、提高户籍人口城镇化率进行规划。当前有必要根据新形势，把握新特点，提出新策略。

　　一、“十三五”时期新型城镇化建设的主要成效

　　“十三五”期间，国家对新型城镇化建设的关注度不断提高，相继出台了一系列纲领性文件和专项改革政策，修改了对推进城镇化建设至关重要的《土地管理法》，建立了推进新型城镇化工作部际联席会议制度，完成了新型城镇化建设的顶层设计。

　　(一)顶层设计和战略布局基本完成

　　1.新型城镇化建设受到了党和国家的高度重视，纵深调整战略布局

　　“十三五”期间，新型城镇化建设不仅成为国家极其重要的政治话语，而且对其功能认识不断深化，实现了从人口迁移向推动区域经济协调发展的战略转变。

　　中共十九大之前，新型城镇化建设的重点是解决进城农民转移人口“市民化”问题。2015年11月，习近平同志在《关于“十三五”规划建议的说明》中专门从供需两端阐释了加快提高户籍人口城镇化率的重大意义。2016年2月，针对农业转移人口市民化速度缓慢、质量不高、对扩大内需的主动力作用尚未充分发挥等问题，国务院通过了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出要积极推进农业转移人口市民化，全面提升城市功能，加快培育中小城市和特色小城镇，完善和创新体制机制。在此背景下，同年9月，国务院办公厅通过了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，提出 “十三五”期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。与此同时，围绕户籍、土地、财税、住房、公共服务等颁布了一系列指导性文件，持续推进相关领域改革(详见表1)。

　　当前，结合我国实际、阶段性发展特征以及新时代主要矛盾，城镇化不仅要解决人口迁移问题，更要带动区域经济协调发展。其一，新型城镇化建设要促进城乡融合发展。中共十九大提出乡村振兴战略，协同推进新型城镇化与乡村建设，并相继发布了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。其二，新型城镇化建设要带动区域经济高质量发展。新时期以来，全国经济呈现中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新态势。这就要求经济发展条件较好的中心城市要承载更多的人口，促进劳动力自由流动并向优势地区聚集，提高生产要素配置效率。为了顺应这一发展趋势，拆除大城市人口流动的门槛限制，加快推进大城市农业转移人口市民化进程，《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》相继出台。这表明，国家已经从更广的视野和更大的格局来推动新型城镇化建设。

　　2.新型城镇化建设纳入法治化轨道

　　从法律体系建设来看，“十三五”之前，与城镇化建设相关的各项改革处于推进过程中，上升到法律层面的时机还不成熟，“十三五”时期，相继颁布和修订了一些法律法规(详见表1)，为促进新型城镇化健康发展奠定了法制基础。

　　具有里程碑意义的法规主要有三项：一是2016年开始实施的《居住证暂行条例》，首次规定进城居住半年以上的流动人口凭借居住证在居住地依法享受三项权利、六项基本公共服务和七项便利，为农业转移人口市民化提供了法律依据;二是2018年颁布的《行政区划管理条例》，率先提出行政区划调整应该坚持四个方针，即与国家发展战略和经济社会发展水平相适应、注重城乡统筹和区域协调、推进城乡发展一体化、促进人与自然和谐发展，标志着构建合理的城市体系结构、扩大城市发展空间、推进城乡融合发展从此有法可依;三是2019年修订的《土地管理法》，首次确认集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价同等入市，明确规定集体经营性建设用地入市的条件与方式，此外，该法还首次界定了土地征收的公共利益范围，明确了征收补偿的基本原则、土地征收程序，使农民的财产性收入得到了有效保障。

　　3.新型城镇化推进工作制度化、常态化

　　2014年7月，我国建立了在国务院领导下的“新型城镇化工作部际联席会议”这一常态化工作机制，每年召开一次全体会议，总结上一年度新型城镇化推进工作，部署本年度的工作任务，对有效落实《国家新型城镇化规划》、协调解决城镇化的重大问题发挥了极其重要的作用。尤其是以新发展理念为引领，以人的城镇化为核心，在促进农业转移人口落户、优化城镇化空间结构、提升城市功能、推动城乡融合发展、推进体制机制创新等领域持续深入改革，滚动发展。

　　城与乡是融合发展的统一体，考虑到今后新型城镇化的发展方向是塑造新型城乡关系，2019年7月成立“城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议”，代替“新型城镇化工作部际联席会议”，在更广的视野下夯实了新型城镇化的组织基础。

　　(二)主要成效

　　经过几年努力，新型城镇化建设已经深入人心，取得了令人瞩目的成就，基本实现有关规划和政策提出的“十三五”目标。具体表现为：城镇化水平和质量稳步提升，基本公共服务覆盖全部常住人口，城镇化治理水平不断提高，治理体系不断完善，城镇化绿色发展初具规模。

　　一是城镇化水平和质量稳步提升。2019年，全国常住人口城镇化达到60.6%，超过了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出的2020年全国常住人口城镇化率达到60%左右的目标。户籍城镇化率为44.38%。如果按照2015—2019年户籍人口城镇化率年均增速1%左右推算，那么完成户籍人口城镇化率45%的目标难度并不大。两个城镇化率(即户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率)差距为16.22个百分点，比2014年缩小了2.6个百分点，提前完成了二者缩小2个百分点的任务。2014—2018年累计进城落户的人口已达1.05亿人，提前两年实现了“一亿农业转移人口落户城镇”的预期规划目标 〔1〕。

　　二是市民化体制机制改革纵深推进。2019年，我国农民工随迁子女接受义务教育比例、城镇常住人口基本养老保险和基本医疗保险覆盖率分别超过99%、90%、98%，提前一年完成预期目标。

　　三是城镇化布局和形态不断优化。目前，城市群已经成为我国新型城镇化的主体形态，在“两横三纵”城镇化轴带内形成的19个城市群作为城镇化和区域经济发展的新增长极。

　　四是城镇治理水平显著提高。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提 出，到2020年，城镇公共供水普及率为90%，城市污水处理率和城市生活垃圾无害化处理率均为95%，城市家庭宽带接入能力超过50Mbps，城市社区综合服务设施覆盖为100%。2018年，这些指标全部提前实现。

　　二、新型城镇化建设存在的主要问题

　　我国新型城镇化规划实施以来，取得了很大成就，但仍然存在一些突出性矛盾和问题，深层次的体制机制问题没有得到根本解决。

　　(一)农业转移人口市民化速度不快、质量不高

　　农业转移人口市民化速度不快是指户籍城镇化率提高速度比较缓慢。自2015年以来，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距一直徘徊在16%以上，且有不断扩大趋势，人口流入较为集中的东部发达省市尤为突出。这是户籍制度改革滞后、城市生活成本较高、农民工落户意愿降低等多种原因所致。如果这种状况不能得到根本改变，就意味着城镇里一直存在着2亿多没有户籍的流动人口。这不符合新型城镇化的本质要求。

　　农业转移人口市民化质量不高主要体现为：一是落户重点人群有偏差。国家旨在重点解决进城时间较长、就业能力较强的农业转移人口，兼顾农村籍高校毕业生。但从各地户改的实践来看，各类城市重视后者，基本上取消了大专及以上学历的人才落户门槛;而大城市对农民工落户的显性门槛虽然降低了，但隐性门槛依然存在。另外，各地加快了县改市、乡改镇、村改居等行政区划调整步伐，农民就地转户数量剧增。城市新增人口主要来自当地农业人口就地落户和普通高校农村籍新生，二者占比分别为41%、19%，而农民工的贡献占比仅为16% 〔1〕。也有专家认为，农业人口就地落户的占比为53%，农民工的贡献占比为26% 〔2〕。这种统计意义上的市民化虽然使得大批农业人口在较短时间内获得了城镇户籍，但没有实现城镇非农就业，没有提高劳动力资源配置效率。二是基本公共服务均等化存在差异。当前，我国已全面推行城乡统一的户口登记制度，因财力有限仍推行城乡有别的基本公共服务供给制度;“农转居”的新市民不能享有与老居民同等的基本公共服务;14.3%的农民工随迁子女无法参加本地高考，绝大多数农民工享受不到住房保障。

　　(二)城镇化空间布局出现分化，整体协调性不强

　　首先，超大城市人口过度集中。2010年以来，我国外出人口不断流向东部地区尤其是北、上、广、深4个城市，这4个城市外来常住人口之和占我国外出总人口的22%以上。近年来，北京外来人口有所减少，但其他3个城市外来人口仍保持较快增长势头。这些城市人口主要聚集在主城区，空间聚集比较明显。2018年，北京城六区的人口密度为8418，但是市区人口密度仅 为 1313。其 中，延 庆、怀柔两区人口密度不足200。上海、深圳的主城区人口密度都超过了10000，但也都存在人口密度刚刚超过500的辖区。

　　其次，大城市数量较少，资源承载能力不足，经济效益不高。2018年，我国常住人口200万以上的城市共62个，占城市总数的9%。以包括省会城市、计划单列市在内的40个重点城市为例，从城区人口密度来看，达到40个城市均值3236人/平方公里的有24个城市，刚刚超过半数。排名前10位的多数是中部城市，东部城市只有2个。在低于均值的16个城市中，东部城市占据了半壁江山(见表2)。如果按照均值来衡量，这些城市至少还能容纳7800万人口，尤其是北京、重庆、南京、青岛、长春、大连、济南、苏州、无锡等城市有更大的人口容纳空间(见表3)。从人均 GDP来看，只有15个城市超过了均值，仅占37%;且绝大部分位于东部地区，中西部只有长沙和武汉。在低于均值的25个城市中，多数位于中西部，东部只有4个。如果按照40个重点城市人均生产总值11.13万元来衡量，这25个城市的地区生产总值至少可以增加58308亿元，经济效益能够提高26%(见表4)。这表明，我国重要城市的经济发展存在两个亟待解决的问题：一是东部城市如何在经济高质量发展的基础上承载更多的劳动力?二是中西部城市如何把现有人口资源优势转变为经济优势?换言之，我国重要城市都面临人口要素与经济效益的空间配置和利用达到帕累托最优状态这一难题。

　　再次，小城镇数量过多，聚集人口能力较弱。2018年，我国县城共有1518个，是地级及以上城市市辖区总数(970个)的1.5倍，是城市总数(673个)的2.2倍。县城人口1.57亿，仅占城镇常住人口的19%。近年来，很多外出务工人员返回了家乡所在地的县城，就近城镇化速度加快。然而，县城基础设施和公共服务供给状况堪忧。自2012年以来，县城公用设施建设固定资产投资总体上呈现下降趋势，2018年仅占全国城镇的13%。县城用水普及率和燃气普及率分别比城市低5%和13%，污水处理率和建成区绿地率分别低4%和6%。显然，县城公用事业的低水平供给无法满足规模不断扩大的居民对美好生活的需求。

　　(三)“城市病”集中爆发，城市治理能力有待进一步提升

　　2019年，我国城镇化率超过了60%，城镇化进程进入中后期阶段，是“城市病”集中爆发时期。从土地使用来看，土地扩张快于人口增长。2015-2018年，全国城市建成区面积从52012平方公里增加到58456平方公里，增长了12.4%;城镇常住人口数量从71116万人提高到83137万人，增长了7.8%。这直接导致全国城镇建成区人口密度从14826人/平方公里减至14222人/平方公里，降低了4.1%。从环境污染来看，城市空气污染很严重。《2019年中国生态环境状况公告》显 示，全 国337 个地级及以上城市中，180个城市环境空气质量超标，占53.4%。很多城市的 PM2.5、O3等大气污染物严重超标。从能源消耗来看，我国经济发展是依靠大量的能源消耗来支撑的。2018年，我国 GDP占世界经济的15.8%，能源消耗却占世界的23%，单位 GDP能耗是世界水平的2.5倍。我国水资源不足，但我国单位 GDP用水量是世界平均水平的3.3倍。从交通状况来看，高德地图《2019中国主要城市交通分析报告》显示，全国50个主要城市中有23个城市的“交通健康指数”低于健康水平线，近半数处于亚健康状态。

　　造成“城市病”的根本原因并非城市人口增多，人口增多只是一个表面的现象，根本的原因是对经济与社会问题治理不善。人口向大城市流动本身说明了人们对美好生活的向往，是市场在资源配置中发挥了决定性作用。当大量人口聚集城市时，城市政府就要付出一定的经济代价来实现必要的社会效益和生态效益，及时提供外来人口所需的各种公共产品，否则“城市病”就会爆发。因此，“城市病”不是市场行为，而是政府行为。

　　三、“十四五”时期新型城镇化高质量发展的政策建议

　　我国城镇人口超过8亿，是世界上规模最大的城市社会，高质量发展将是今后新型城镇化建设的必然选择。新时期要进一步认清形势，围绕提高农民工市民化、发展城市群、防治“城市病”等内容来推进新型城镇化建设。

　　(一)加快提高农民工市民化的顶层设计

　　以往规划和政策强调的是农业转移人口市民化，不仅挤压了农民工市民化的规模和质量，而且缺少具体解决方案。目前是重点解决进城就业生活5年以上和举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工落户的重要窗口期。这主要基于以下判断：第一，城镇化进入中后期阶段，常住人口城镇化率增速开始放缓，此时恰好是加快提高户籍人口城镇化率进而缩小两种城镇化率差距的最佳时机。这不仅关系到这部分群体享受城镇基本公共服务的落实情况，更关系到这部分人口可能返乡对整个国民经济的规模效应和专业化分工效应造成的损失。第二，消除农民工进城落户的后顾之忧。新修改的《土地承包法》《土地管理法》明确规定，农民工进城落户不能以失去农村承包地、宅基地、集体经济利益为代价，保护了进城落户农民工的农村“三权”。为此，要加强农民工城镇落户的顶层设计，鼓励不同地区探索各具特点的农民工户籍城镇化路径，推动农民工市民化工作取得实质性进展。

　　1.要重新界定城镇户籍人口，应该将享有城镇基本公共服务情况作为重要指标。因此，加快制定基本公共服务的国家标准和区域标准，进一步缩小基本公共服务的城乡差距和区域差距。

　　2.以省为单位，结合常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距的国家目标和各类城市的具体要求，对各省市两种城镇化率的差距进行排名。除个别超大城市外，凡是两种城镇化率差距较大的省市要分析其存在的实际困难，制定解决问题的专属“菜单”，使更多的农民工尽快落户。

　　3.集中力量解决北、上、广、深4个超大城市的农民工落户问题。这4个超大城市人户矛盾最为突出、农民工落户愿望最为强烈。2019年，这4个城市外来常住(非 户籍)人口规模分别达到了745.6万人、977.71万人、576.87万人、849.10万人，占全市常住人口的比重分别为34.6%、40.3%、37.7%、63.2%。这4个城市不能只是允许各类人才落户，还应该让农民工的重点人群落户。

　　4.切实解决进城农民工的家庭安居问题。工业化引领下的城镇化过程只是把农业转移人口当作生产者而不是消费者，农民工进城是个人迁移而不是家庭迁移。2019年我国进城农民工13500万人，有配偶的占68.8%，举家外出农民工占比仅为20%，这就意味着7400多万进城农民工与家人分离。如果按照三口之家来计算，这些农民工进城安家至少可以带动1.5亿的增量人口，这是提高我国城镇化率的动力所在。因此，在不妨碍城市发展的前提下，城市应该为这部分群体提供合法的栖身之所，尽最大努力将他们纳入保障房、廉租房范围内，为他们创造低成本的安居条件 〔1〕。

　　(二)以城市群和中心城市建设为突破口，着力构建“城市群—都市圈—中心城市— 大中小城市—小城镇—乡村”全尺度、链条式城镇化格局

　　新时代新型城镇化建设要打破大城小镇独立发展模式，构建“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市—小城镇—乡村”全尺度、链条式发展格局。既要研究城市群、都市圈等宏观问题，还要研究中心城市中观问题，更要研究小城市、小城镇、乡村发展等微观问题，形成链条紧凑、整体协调、形态多样的城镇化布局。这是顺应国内外经济发展趋势的必然选择。

　　从国际形势来看，随着逆全球化发展，特别是受新冠肺炎疫情冲击，全球产业链和供应链内向化明显，产业纵向分工或将趋于缩短和横向分工或将区域化聚集 〔1〕。对于拥有14亿人口的发展中大国，我国必然要立足于超大规模的国内市场和内需潜力，以城市群为重要平台来打造产业链闭环发展，在城市群之间和城市群内部围绕着“强链” “紧链”“补链”“延链”来打造完整的产业链和供应链。

　　从国内发展来看，我国人口流动的区域极化和区域经济的空间分化态势明显。近年来，我国人口除了城乡之间双向流动外，城市之间流动规模持续扩大，总体上聚集在东部城市群。伴随着人口流向的变化，区域经济出现了空间分化，长三角、珠三角、粤港澳大湾区率先进入高质量发展轨道，大城市成为经济发展的发动机。

　　为了适应国内外经济形势变化，我们要尊重客观规律，调整和完善新型城镇化政策体系，充分发挥城市群和中心城市的引领作用。为此，应该正确处理好四个“协调发展” 问题：

　　一是城市群规划与建设的协调发展问题。从2006 年我国将城市群纳入新型城镇化的空间主体范围以来，一直比较注重城市群规划，实现了数量上的重大突破，由最初1个长三角城市群，发展到现在范围有大有小、城市有多有少、人口有密有疏的19个城市群。但是，“重规划轻建设”问题比较严重，城市群一体化进程缓慢，城市之间行政壁垒尚未打破，低水平同质化竞争严重，协同发展体制机制不健全。新时代城市群建设按下了快进键，加快推进统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展等，将为城市群高质量发展提供重要支撑。

　　二是中心城市与中小城市的协调发展问题。城市群中各类城市百花齐放的关键是根据它们的比较优势来加强产业专业化分工协作，从而产生1+1+1"3的效应。围绕城市群的主导产业，形成中心城市以现代服务业为主、周边中小城市以制造业为主的产业布局，促使各类城市积极融合到产业链中。为此，亟需构建都市圈产业规划对接与协调机制。

　　三是城乡之间协调发展问题。城市群是城乡差距最大、城乡矛盾最突出、农民工市民化成本最高的地区，应率先在城市群内选择特色小镇和小城镇作为示范区，从中提炼出城乡融合发展的体制机制创新做法，为城市群的末梢乡村振兴奠定基础。

　　四是区域之间城市群协调发展问题。全国19个城市群所处区域和经济发展水平不同，需要分类指导，因群施策，协同推进。第一梯队是较为成熟的长三角、珠三角和京津冀3个城市群，它们城镇化水平较高，经济较为发达。中心城市的主要任务是积极利用市场力量，按照“功能布局调整#产业布局调整#人口流向调整#设施投向调整”的演化路径，向辖区、周边中小城市疏解中心城区的过密人口，推动跨区域城镇化发展。第二梯队是发展中的8个城市群，即中部4个(成渝、长江中游、中原、关中平原)、东部2个(山东半岛、海峡西岸)、东北2个(辽中南、哈长)，它们经济基础好但不发达，城镇化水平有待提升。中心城市的主要任务是在市场调节和政府引导相结合的双重作用下，充分利用人口规模优势做大做强经济，推进人口就近城镇化。第三梯队是孕育中的8个城市群(北部湾、天山北坡、呼包鄂榆、滇中、黔中、兰西、晋中和宁夏沿黄)，它们地处欠发达 地 区，应通过行政手 段加快中心城市建设，将其打造成为区域经济的增长极 〔1〕。

　　(三)以防治“城市病”为重点，实现城市政府治理能力和治理体系现代化，推动城市可持续发展

　　衡量城市政府治理能力和治理体系现代化的标准是有效治理“城市病”，实现城市经济增长、生活宜居和社会和谐三个目标的共赢 〔2〕。

　　第一，加快建设城市现代产业体系。要促进产业转型升级，淘汰高能耗、高污染的落后企业和过剩产能，大力发展新产业、新业态、新模式，提高全员劳动生产效率，构建以生产性服务业为主的现代产业体系。另外，要调整城市内部产业布局，促进产城融合。这不仅能够较好地解决有城无产、有产无城问题，也能够在一定程度上缓解因职住分离带来的交通拥挤和污染严重问题。

　　第二，加快规划绿色生态空间。城市化是农村人口向城市转移、农业生产用地转变为城市建设用地的过程，城市人口增长与用地增加要匹配，不能无限制地占有土地，要坚守城市开发边界，防止城市蔓延。提高存量建设用地的使用效率，建立和完善工业用地、商业用地和住宅用地之间适度转换的举措与制度。

　　第三，加快倡导绿色生活方式，尤其是绿色出行方式。首先是要提高地面公交的运行效率和稳定性，减少公交换乘次数以确保公交的便捷性，从而提高公交出行幸福指数，打造公交上的城市。同时，也要提高轨道交通站点衔接率，缩短平均步行距离和候车时间，为市民绿色出行提供便捷的条件，推动城市健康、可持续性发展。