地方政府债券发行监管机制研究

　　摘要：2014年以来，地方政府债券发行规模稳步扩大，对支持地方经济稳增长发挥了重要作用。同时，从防风险和增效率的角度出发，对地方政府债券的监管逐步被提上重要日程。其中，发行监管处于监管链条的最前端，发挥着源头把控的作用。通过回顾地方政府债券的发展历程和现状，从监管原则、监管目标、监管主体、监管客体和监管手段等方面，对地方政府债券发行监管机制进行解构分析，指出法律位阶低且调整频繁、委托代理发债存在道德风险隐患、预算监督力度不够、信息公开质量难以满足需求、信用评级监管有待改进等问题，并提出针对性政策建议。

　　本文源自孙艺; 胡艳芳， 金融理论与实践 发表时间：2021-05-13《金融理论与实践》本刊系中国民银行郑州中心支行主管的以金融理论经研究和金融业务实践探索为主要任务的刊物。其宗旨是：探索发展金融理论，服务金融改革实践，拓展金融业务领域，反映金融运行信息。

　　关键词：地方政府债券;发行;监管

　　地方政府债券，是凭借地方政府信用，以地方政府及地方公共机构为主体，旨在实现经济社会发展目标而发行，用以筹集社会资金的有价证券。地方政府债券监管是以政府为主导，立法与司法机关、行业组织、第三方机构与社会公众等多主体广泛参与，针对地方政府债券发行、使用、偿还等进行的监督管理。其中，地方政府债券发行监管属于源头管理，处在防范风险和增进绩效的最前端。

　　一、地方政府债券发行的演进

　　地方政府债券的发展历程几经波折，经过了“允许—禁止—禁而不止—禁止—允许”的否定之否定过程。在此过程中，地方政府债券的功能不断完善，从基础性弥补财政收支不足，发展成宏观经济调控的政策工具。

　　(一)地方政府债券发行的历史观照

　　1.新中国成立初期地方政府债券

　　新中国成立初期，面对百废待兴、百业待举的局面，各级政府急需建设资金。受限于捉襟见肘的财政收入，举债融资成为地方谋求发展的需要。1958 年,《关于发行地方公债的决定》提出，1959年起停止发行全国性公债，允许各省级政府结合当地需要发行债券，解决收支矛盾;全国人大常委会批准发布了《中华人民共和国地方经济建设公债条例》。在彼时背景下，福建、黑龙江、辽宁、安徽等省份均发行了地方政府债券，“东北生产建设折实公债”“地方经济建设公债”即是这个时期的产物。

　　在一定程度上讲，新中国成立初期的地方政府债券发行是改革尝试的结果。一方面，1957 年，国务院颁布《关于改进财政管理体制的规定》，提出公债收入可以作为地方财政收入来源，给地方政府举债提供了政策依据;另一方面，1958 年“大跃进”和人民公社化运动激发了地方政府大力进行经济建设的热情。这种局面持续到 1963年，以地方经济建设公债告停而终止。各类债券全部还本付息后， 1968—1981年，中国进入了既无内债也无外债的时期。

　　2.地方政府债务发行“禁而不止”

　　20 世纪 80 年代至 90 年代初，改革开放的大潮迅速席卷中国大地，政治经济环境面临新的变化。彼时，许多地方政府发行了债券，甚至是无息举债、行政摊派。1993年，国务院对地方政府举债融资再发禁令。1994 年颁布的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)更是明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　然而地方政府债券发行禁而不止，以融资平台为主力的融资渠道应势而起。从内部环境看，1994 年分税制改革，强化了中央财力，中央占据了调控经济的制高点和主动权。与此同时，事权逐级逐层下移，与地方政府财力不相称。改革后划归地方的税种规模小、税源零散、弹性小、征收难度大。加之转移支付制度不规范，尤其省级政府对下级政府转移制度规模小、力度不够。面对民生发展的刚性支出，地方政府隐性举债不得已而为之。从外部冲击看， 1997 年亚洲金融危机给全球经济带来消极影响。为应对危机，地方政府按照中央的调控要求大力实施扩张性财政政策，加大基础设施建设投入、加快城镇化进程。为缓解项目资金压力，融资平台备受地方政府青睐。1998—2003 年在扩张性财政政策周期后，2004 年融资平台债务占到城市总负债的 48.6%;51.7% 的平台资产负债率超过警戒线，隐性债务风险逐步露出水面。

　　虽然融资平台的风险已经显现，但是 2008年国际金融危机爆发，中国宏观经济政策再次进入扩张期，并非实施融资平台改革的合适时间。为配合宏观经济政策实施，地方政府需承担 4 万亿元刺激计划中的 2.82 万亿元。2009 年 3 月，中国人民银行和原中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷机构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度”，地方政府融资平台进入发展 “井喷期”。中国人民银行统计数据显示，截至 2009 年年底全国各地融资平台 8211家，贷款余额 7.38万亿元，集中了当年全国新增贷款的 40%。

　　(二)地方政府债券规范化发展的渐进之路

　　地方政府债券的规范发展是沿着两条线索展开的：一方面是清理隐性债务，关闭举债“旁门”;另一方面是允许发行债券，重开举债“正道”。

　　2010年 1月，国务院提出“尽快制定规范地方政府融资平台的措施，防范潜在财政风险”，并在 6 月份下发了《关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》，对清理工作提出要求。自此之后，国家发改委、财政部和中国人民银行等部委密集出台文件，对地方政府融资平台进行清理整顿。在严监管的导向下，各银行业金融机构加强了对地方政府融资平台贷款风险管理，严控信贷总量及资金投向，采取多种措施缓释风险。

　　在清理整顿地方政府融资平台的同时，2009 年，财政部开始“代发代还”地方政府债券。每期债券发行额度，由地方政府与财政部在国务院批准的额度内协商决定。地方政府债券到期后，由中央财政统一代办偿还，地方财政要足额安排还本付息所需资金，及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。2009年至 2014年，由财政部代发地方政府债券的规模，分别为 2000亿元、2000亿元、2000 亿元、2500亿元、2848亿元和 2900亿元[1]。

　　2011 年，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。2013 年，新增江苏省和山东省成为自行发债试点地区。2014 年，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。2015 年，新《预算法》实施，明确规定地方政府必须以“自发自还”的方式举债。“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借。至此，地方政府举债的“正门”完全打开，融资平台公司等举债“后门”逐步关闭，地方政府债券规范化发展进入新时期。

　　目前，地方政府债券已经成为仅次于金融债的第二大债市品种。截至 2020年 11月末，地方政府债券余额达到 25.8 万亿元①。从发行结构看，一是债券品种逐渐丰富。根据举债资金用途和偿债资金来源，地方政府债券分为一般债券和专项债券。截至 2020 年 11 月末，全国地方政府债券中，一般债券 12.85万亿元，占比约 49.8%;专项债券 12.96万亿元，占比约 50.2%。目前，通过财政部试点的项目收益专项债券主要包括土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券等。各地围绕国家重大发展战略、农田水利、高校建设、医疗卫生、产业园区建设等不断推出债券新品种。二是债券期限逐渐优化。2009 年，地方政府债券“代发代还”试点阶段，只有 3年期债券。2015年《预算法》实施后，一般债券的期限为 1年、3年、5年、7年和 10年，并且单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的 30%;专项债券的期限为 1年、2年、3年、5年、7 年和 10年，并且 7年和 10年债券合计发行规模不得超过当年专项债券发行规模的 50%。2019 年 4 月，财政部发布《关于做好地方政府债券发行工作的意见》,不再限制专项债券期限结构比例。中长期一般债券发行也有明显提升，2019 年发行的 20 年与 30 年一般债券合计占比达 22%。

　　二、地方政府债券发行监管机制解构

　　作为监管机制，构成要素主要包括监管原则、监管目标、监管主体、监管客体、监管手段等，以此形成监管机制的总体框架。其中，监管原则是行为准则，监管目标是行为方向;监管主体通过运用监管手段作用于监管客体，形成完整的监管过程。具体到发行监管而言，有以下几方面。

　　(一)监管原则

　　对地方政府债券发行实施监管应以有效性为总原则。为此，应遵循“依法规范、从严审慎、合作协商、兼顾服务”的具体要求。

　　一是依法规范。地方政府债券发行监管要在法律法规授权范围内开展，这是现代法治国家和市场经济的必然要求。通过法律法规对监管主体、监管权力进行明确设定，清晰界定政府和市场的行为边界，框定监管主体的活动空间和价值取向，减少对正常市场秩序的干扰。

　　二是从严审慎。地方政府债券与财政和金融密切相关，关系经济社会安全稳定，对其进行监管只能加强而不能放松。同时，“严管”不等于“管死”。应以审慎的理念开展监管活动，全面客观看待地方政府举债融资行为，既保证必要的发债规模，又杜绝盲目无序发展酿成风险隐患。

　　三是合作协商。对地方政府债券发行进行监管，应体现多主体协作。不同监管主体发挥各自专业化优势，凝聚监管合力。尤其财政需求侧和金融供给端两方应在数据统计、风险监测、应急处置和监管成果多渠道运用等多方面形成共识，把好债券发行这一源头环节，使风险防范关口前移。

　　四是兼顾服务。政府部门、第三方机构和行业自律组织有培育地方政府债券市场的责任。通过完善托管结算系统、建设数据公开平台、改进债券交易方式、优化信用评级服务、规范地方政府资产评估等为地方政府债券发行营造良好的生态环境。

　　(二)监管目标

　　对地方政府债券发行实施监管，就要围绕如何保障好地方政府债券功能释放展开，监管目标可分为中介目标和最终目标两个层次。监管机构通过运用监管手段作用于监管对象，首先保证中介目标的实现，在此基础上实现最终目标。中介目标包括：地方政府债券总量适度、结构合理。

　　地方政府债券发行监管的最终目标，是要破除本领域存在的“市场失灵”问题。通过配置规模适度、结构合理的债券资金，发挥好地方政府债券宏观调控工具作用，实现经济收益和社会收益最大化，促进国民经济持续健康发展。具体包括以下几方面。

　　一是促进资源优化配置。地方政府债券改变了资金在政府部门与非政府部门之间的配置，改变了一定时期内资金的用途和方向。政府通过债券融通资金，加大公共领域的建设投入，弥补市场机制自发投资对公共物品的提供不足，力求经济效益和社会效益最优。地方政府债券监管通过对债券规模、品种和利率的规制，提升债券投资价值，培育地方政府债券市场，以较低成本融得社会资金，实现优化资源配置的目标。

　　二是助力经济稳定增长。地方政府债券具备服务宏观调控目标的工具性。当经济处于下行周期时，地方政府可以扩大举债规模，发挥政府投资的带动作用，刺激经济回暖;当经济处于高涨时期，为防止经济过热，地方政府可以控制举债规模，抑制社会总需求。地方政府债券发行监管应结合国家宏观调控政策导向，把握举债节奏。通过债券发行、流通及利率影响市场流动性，引导社会投资走向，实现助力经济增长的目标。

　　(三)监管主体与客体

　　地方政府债券发行监管主体是依据法律法规授权对地方政府债券发行进行监督管理的机构、组织或者个人的总称。广义的监管主体包括国家机构中涉及地方政府债券发行监督管理职能的部门，以及发挥监督约束作用的社会主体、包括行业自律组织在内的市场主体;狭义的地方政府债券发行监管主体指行政序列中的政府部门。

　　一是国家机构主体。根据世界各国地方政府债券发行监管实践看，涉及的国家机构较多，部门设置和权限划分标准不一，主要包括立法机关、司法机关，中央政府及其相关职能部门，主要涉及财政部、中央银行、金融监管部门、审计部门、行政监察部门等，以及中央政府相关职能部门在地方的派出机构。

　　二是社会监督主体。地方政府举债融资源自于公共受托责任，社会公众是地方政府公共产品和公共服务的直接受益者，也是还债资金的最终承担者，还债的主要来源是税收收入以及公共资产、公共资源性收入。地方政府债券发行环节接受社会监督是必然要求。

　　三是市场约束主体。作为资本市场中的金融产品，地方政府举债融资是市场行为，要接受公债协会、信用评级机构、证券交易场所等市场主体的监督约束。在信息公开、发行定价、债券托管结算、二级市场交易等方面按照市场规则进行。

　　监管客体是监管主体作用的对象，是监管的指向所在。地方政府债券发行监管的对象是地方政府发债行为。按照安全和效率的原则，在风险可控的前提下，从资金需求和供给两侧发力，保证地方政府合理融资需求得到满足，超常融资需求得到有效抑制。对地方政府举债进行余额控制和增量控制，以债务率、负债率、债务依存度等指标设置警戒线进行静态监控;对资金来源主渠道的金融机构进行限制，遴选出优质的地方政府债券承销商，管控好地方政府债券资产占比。

　　(四)监管手段

　　监管手段是监管主体作用于监管客体的中介，是在遵守监管原则的基础上，为达到监管目标采取的方法和措施。就对地方政府债券发行阶段的监管而言，目前主要采取的手段包括法律规制、限额管理、预算监督、信息公开和信用评级等，涵盖了法律、经济和行政等不同方式。

　　1.法律规制

　　健全完善的法律制度是衡量地方政府举债行为是否合理，防范地方政府债券风险以及检验监管质效，落实监管责任的标准和尺度。中国地方政府债券经历了从“禁而不止”到“有序规制”的不同时期，从禁到放、由隐到显，相关法律制度建设不断推进，形成了以《预算法》为总领，以《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》为框架的制度体系。

　　无论是正式法律制度的约束还是非正式制度的约束，法律规制的演进过程循着改革、发展和稳定的主线持续进行，围绕着财税体制改革展开。从计划经济时期的统收统支和财政包干，到分税制改革后的央地财政平衡，对地方政府债务的规制，实际上是对央地政府财政权进行建构、重塑的过程。

　　1992年，中共十四大明确经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制;1994年开始分税制改革;2013 年，党的十八届三中全会将建立现代财政制度作为财税体制改革的总目标;2014 年，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出了调整中央和地方政府间财政关系等改革任务;2017 年，党的十九大报告进一步提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”财税体制改革每一次深入推进，都成为地方政府债券发行法律制度建设的重要节点。

　　2.限额管理

　　作为对地方政府债券管理的框架性法规，《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43 号)明确规定，对地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225 号)专门就如何确定地方政府债务总限额，以及逐级下达分地区地方政府债务限额等做出规定。《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预〔2017〕35 号)对新增限额的测算、分配以及风险防范等做出规定。总体看，地方政府债券实行的是双审批制下的限额管理，即全国人大审批和地方人大审批两个层面。

　　全国人大审批，是指地方政府债务总限额由国务院确定后报经全国人大批准。年度预算执行过程中，如遇特殊情况需要调整限额的，由国务院提请全国人大常委会审批。全国人大批准总限额后，由财政部根据债务风险、财力状况等因素，并结合宏观经济政策和各地实际需求，提出各省分配限额经国务院批准后下达。

　　地方人大审批，是指省级政府根据财政部下达的发债额度编制预算调整方案报经省级人大常委会批准。由省级财政部门根据债务风险、财力状况等因素，结合宏观经济政策和各地实际需求，提出各市县分配限额，经省政府批准后下达。市县政府根据批准的举债限额提出举债计划，编制预算调整方案，报本级人大常委会批准，报省级政府备案并由其代为举借。

　　从中央与省级政府的关系上看，现行的地方政府举债规则下，省级政府实际被赋予了有限的自主发债权。省级政府举债不能突破国务院批准的限额，先行审批后再以预算调整案的形式提交本级人大常委会审议，这种总量控制的形式在一定程度上约束了省级政府的财政自主权。

　　从省级政府与市县级政府的关系上看，省级政府与市县级政府围绕债券发行建立的关系并非严格意义上的委托代理关系，而是基于行政管理等级基础上的内部借贷关系。省级政府以自身信用发行债券，按限额分配给市县级政府使用，形成借债主体与用债主体分离的局面。

　　3.预算监督

　　预算监督是立法机构对行政机构实施权力制衡的方式，是现代国家立法机关普遍享有的一项重要权力。在中国，各级人大及其常设机构作为立法机关，代表人民对政府预算行使监督权，这也是各级人大代表人民管理国家事务的重要途径和形式。其主要目的在于使政府预算编制、执行、调整、决算等符合法律规范，维护财政法律的严肃性和权威性，促进政府预算决策民主化、科学化。通过“管理政府的钱，实现管理政府的事”，确保政府行为符合公共利益。

　　根据全口径预算管理原则，一般债务收入通过发行一般债券筹措，纳入一般公共预算管理。省级政府在限额内举借的一般债券收入，以及市县级政府从省级政府转贷的一般债务收入列入预算调整方案，由本级人大常委会批准。专项债务收入通过发行专项债券筹措，纳入政府性基金预算管理。省级政府在限额内举借的专项债务收入，以及市县级政府从省级政府转贷的专项债务收入列入预算调整方案，由本级人大常委会批准。

　　由此可见，地方政府债券预算监督的实施主体实际是人大常委会，监督的主要方式是对预算调整方案进行表决，这也是法律赋予人大常委会的职责。《预算法》第二十一条规定，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案”。第二十二条规定， “省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见”。

　　4.信息公开

　　财政公开是指除法律规定的保密内容之外，政府及使用财政资金的所有单位都有义务向社会公开其财政资金的收支情况，包括数额、来源、使用方式和结果等，整个财政资金的收支过程都应当受到社会公众的监督、质询和约束。地方政府债券信息公开是财政公开的内容之一，是公民行使知情权、参与权和监督权的基本前提。

　　从公开主体看，县级以上财政部门均应按要求公开政府债券信息。即地方政府债券信息公开的义务不是局限在省级政府，只要发生债务事实，就应如实公开信息。但需要注意的是，按照《政府信息公开条例》关于“谁制作、谁负责、谁公开”的原则，省级财政部门作为“打包发债”主体，负责公开域内债券发行安排、新增一般债券、新增专项债券、再融资债券等信息;而相关债券存续期信息，以及随同预决算公开的债务信息由各级财政部门按对应职责履行。

　　从公开内容看，一般债券和专项债券均需在发行前公开地方经济社会发展情况、财政收入情况、拟发行债券的基本信息以及信用评级报告等信息。除此之外，专项债券还需公开拟发行债券对应的项目信息，包括项目资金来源、预期收益和融资平衡方案以及风险评估等。债券存续期内，要定期公开上年末债券资金余额、利率、期限，以及资金使用情况、项目建设进度和运营情况等。

　　从公开渠道看，财政部研发了“中国地方政府债券信息公开平台”，用于公开地方政府债券限额、余额以及债券发行、存续期管理、财政经济状态等信息。中央国债登记结算有限责任公司、中国国债协会网站专门设置了地方政府债券信息公开的专栏，主要内容包括：各地方政府债券招投标书、发行公告、发行结果公告等。各省级地方政府财政部门网站一般在政府信息公开栏目中，按规定时间点公开有关债券发行的信息;在年度预算草案等文件中公开债券限额、债券管理、财政经济数据等信息。

　　5.信用评级

　　地方政府信用评级是评级机构对地方政府按时、足额偿付债务的能力和意愿的综合评价[2]。信用评级有助于减少债权债务双方的信息不对称，不仅有利于投资者做出决策，而且有利于地方政府降低融资成本。从监管角度讲，信用评级机构的介入，能够促使地方政府加强信息披露，提高财政透明度。

　　制度建设方面。财政部颁布了《关于 2014年地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》，对相关工作做出了框架性规定。2015 年 3 月，财政部发布了《关于做好 2015年地方政府一般债券发行工作的通知》(财库〔2015〕68 号)，规定了地方政府债券信用评级的等级划分为三等九级，明确了符号表示。2020年 3月，中国国债协会发布《地方政府债券信用评级业务自律规范指引》，对地方政府债券信用评级机构及人员的行为规范、评级程序、业务规则、信息披露等做出自律性规定。

　　评级实践方面。国内信用评级机构如中诚信国际资信评估公司、上海远东资信评估有限公司、联合资信评估有限公司、上海新世纪资信评估投资服务有限公司以及大公国际资信评估有限公司等相继制定了各自的地方政府债券评级办法，并主要按照发行人付费模式承接评级业务。

　　三、地方政府债券发行监管中的主要问题

　　(一)法律位阶较低且调整频繁

　　根据《中华人民共和国立法法》的法律保留原则，第8条第8项规定：“下列事项只能指定法律：⋯⋯ (八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。”地方政府债券涉及国家与公民之间的分配关系，显然作为法律保留的范畴，而目前地方政府债券方面的立法还处于“空白”状态。

　　将《预算法》视为地方政府债券的基本法存在不足。《预算法》通过规定人民代表大会对地方政府债券的审议机制，实现财政民主的价值功能，主要目的在于控制地方政府债券规模，加强预算的刚性约束。地方政府债券“借、用、还”各个环节法律关系复杂，诸如信息公开、风险预警和责任追究等很多问题不属于《预算法》的立法框架。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等法规以及其他规范性文件的效力等级明显不够。

　　同时，地方政府债券法律制度体系以规范性文件为主体，缩短了制度的认识时滞、组织时滞和启动时滞，提高了制度效率。但频繁调整的规范性文件，影响了地方政府债券法治化进程。监管部门频频对地方政府债券相关规则进行调整，采取一系列政策手段影响监管的密度和力度。

　　(二)委托代理发债存在道德风险隐患

　　就中央政府与省级政府关系而言，虽然法律法规明确了中央政府对地方政府债券“不兜底”的原则，由省级政府自担举债风险，但省级政府不享有完整的独立举债权，其举债需在经国务院批准的限额内进行。中央政府无形中发挥了信用背书的作用，市场主体认为经过中央政府风险防控后的举债规模是安全的。《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88 号)中提到，对发生特大债务风险的地区，国务院可调度国库资金周转，并给予指导和协调。审批限额、许可发债在先，调度资金、组织化解风险在后，强化了地方政府对中央救助的侥幸心理。

　　就省级政府与市县级政府关系而言，市县级政府确需举债的需委托省级政府代为发行，由此产生了二者之间的委托代理关系。与一般法律意义上的委托代理不同，省级政府与市县级政府之间属于“借贷”关系。转贷资金虽由市县级政府使用，也纳入市县级政府预算，但这一定位基于内部上下级关系。对于外部债权人而言，举债主体为省级政府，省级政府信用代替了市县级政府信用。作为市县级地方政府，对辖内公共产品需求更为了解，是否确需借债、项目预期收益如何，以及项目运维期间现金流状况如何等，省级政府无法做到逐一精准核实。一旦发生违约风险，省级政府与市县级政府之间的借贷关系约束颇显无力。

　　(三)预算监督力度不够

　　根据《预算法》及《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务管理办法》等法律法规有关规定，增加举借地方政府债券列入预算调整方案。

　　首先，从地方政府举债行为的性质看，不应属于预算调整的范畴。预算调整的本意，是应对预算执行过程中的意外情况。地方政府发行债券应当具有充足的科学性和前瞻性，尤其专项债券与项目一一对应，更应在发行债券前做好项目规划和可行性论证等工作。地方政府发行债券不应作为突发性、应急性预算调整范围。

　　其次，从预算调整方案的审查主体看，局限性比较明显。根据法律规定，预算调整方案由各级人大常委会审议通过。与预算草案由人民代表大会审议相比，预算调整方案的审议主体范围偏窄，监督力度会受到影响和制约。此外，在地方政府债券预算编制过程中，社会公众参与度明显较低。

　　(四)信息公开质量难以满足需求

　　虽然《地方政府债务信息公开办法(试行)》(财预〔2018〕209号)规定了所需公开的内容，但并未明确具体标准和统一格式。地方政府在具体落实信息公开要求方面具有灵活的选择空间，导致各地方政府债券信息公开水平参差不齐，“选择性”披露，不能很好地满足监督管理需要。

　　首先，从信息公开“质”的角度说。一方面，信息易读性不强。对社会公众来说，政府信息不一定“通俗”，但要易懂。从目前公开的地方政府债券信息看，基本是按照法规制度的要求，或是通篇专业术语和名词，或是简单枯燥指标罗列，缺少专业解读，弱化了社会公众的信息汲取效果。另一方面，信息可读性不强。公开信息重点不突出，不同债券之间区分度不高。比如法律意见书格式不规范，结论表述自由发挥空间较大，形式化、同质化问题严重，不利于项目之间横向比较。

　　其次，从信息公开“量”的角度说。一方面，信息内容完整性不够。公开信息过于简练，甚至缺少制度规定的内容，导致信息参考价值不高。比如，同样在“中国地方政府债券信息公开平台”，不同省份之间信息公开内容和格式标准把握均不一致。随机抽取发现，南方某省 2020年第四十五期至第五十八期的专项债券发行公开了“一案两书”(项目收益与融资平衡方案、法律意见书、财务评估报告)等文件，而北方某省在 2020 年新增专项债券发行前信息公开中就未公布“一案两书”等文件。

　　(五)信用评级监管有待改进

　　评级机构独立性不强。目前，地方政府债券评级采用的是发行人付费模式。在利益驱动下，信用评级机构为在市场竞争中获取更大份额，积累更好的声誉影响力，很容易迎合地方政府追求债券高信用等级的需求，评级机构的专业性判断独立性不强，由此影响到评级结果区分度。从引入评级至今，各地方政府的信用级别均为 AAA 级，且未发生过调整。经济发达省份与经济欠发达省份的评级结果同样无差别，在一定程度上与现实情况不符。

　　评级机构选择面不宽。首先，没有建立双评级制度。地方政府债券评级工作从搜集数据到发布结果，一期债券选用一家评级机构完成，无法为市场提供更多参考。其次，初次评级和跟踪评级单一化选择。一些省市在初次评级和后期跟踪评级选择同一个评级机构，虽然在一定程度上能够节省更换评级机构的成本，但会引发对评级结果科学性的质疑。

　　评级机构监管尚须加强。一方面，行政监管多头分散。根据《信用评级业管理暂行办法》，中国人民银行是信用评级行业主管部门，国家发改委、财政部和证监会等信用评级业务管理部门按照不同的监管思路和标准，对评级机构提出要求，或会因监管领域重叠，增加了监管和协调成本，或监管缺位导致出现监管盲区。另一方面，自律监管力量薄弱。交易商协会内部组建了信用评级专业委员会，统计通报银行间债券市场信用评级机构的业务运行和合规情况。证券业协会对证监会认可的信用评级机构进行自律管理。但总体看，没有形成完善的自律机制，难以与行政监管形成有效配合。

　　四、政策建议

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中提出，要健全政府债务管理制度。2020年 12月召开的中央经济工作会议强调，积极的财政政策要提质增效、更可持续，抓实化解地方政府隐性债务风险工作。以上为做好地方政府债券发行监管工作指明了方向。总体看，一方面要规范地方政府发债行为，保证合理适度举债融资，减少地方政府隐性举债的动机;另一方面要持续加强监管，从制度建设和制度执行等方面发力，促进地方政府债券健康可持续发展。

　　(一)以统一立法模式出台公债法

　　鉴于目前财政权力集中在中央政府的现实国情，可结合其他国家立法经验制定公债法，统筹管理中央政府与地方政府举债，加强国债与地方债的协调，使得公债管理有法可依，实现“良法之治”。

　　从理论逻辑讲，统一立法具有比较优势。首先，统一立法能够节约立法成本。在公债法未出台前，要经过酝酿、起草、审议、通过、公布等不同环节，每个环节均需投入大量的人力物力，产生立法的直接成本。在公债法出台后，根据法律实施情况和经济社会发展对地方政府债券提出的新需求，在组织法律修订阶段仍然会占用立法资源。其次，统一立法能增进政策协调。国债券与地方政府债券分别承担着为不同层级政府融资的职能，在社会资金总量一定的情况下，存在着事实上的竞争关系。国债券与地方政府债券的规模、利率甚至发行时间、发行方式、流动性等因素，影响着投资者的理性选择。使用公债法进行统一规制，有利于减少制度冲突，优化资源配置。

　　从现实逻辑讲，统一立法具有实践基础。除去其他统一立法国家的实践经验可资借鉴外，在国内政府债券发展过程中，尤其是地方政府债券快速发展的近些年，大量的部门规章和规范性文件发挥了对法律的补充作用。这些规章和文件经过实践检验，行之有效的可以直接充实到公债法中，上升到法律层次;实践中发现的与市场规律不符、操作性约束性不强等内容，可以在公债法中予以改进提升。这种先实践、后立法的路径为公债法高起点、高质量出台提供了基础。

　　(二)丰富地方政府债券发行主体层级

　　1.赋予市级政府独立举债权

　　在中国现行的行政管理体制下，市级政府在整个行政层级体制中处于承上启下的位置，是城市建设的主要推进者。本着发债主体和用债主体、偿还主体一致的原则，应赋予市级政府独立举债权，以市级政府信用向市场融资。况且类似江苏苏州、无锡，广东佛山、东莞，浙江温州、绍兴等地级市经济发展水平已经相当高，经济实力甚至超过中西部一些省会城市，在资源优势和管理能力上完全可以驾驭地方政府债券。在具体实施上可以采取“分级分层、东西有别、逐步推开”的思路，按照先东部、后中西部的顺序，先将独立举债权扩围至副省级城市，再延伸至全部地级市。

　　2.探索实施跨地域联合举债

　　按照公共产品理论，以公共产品的覆盖面为标准，分为全国性公共产品和地区性公共产品。按照受益范围和成本负担一致的原则，全国性公共产品由中央政府提供，地区性公共产品由地方政府提供。就地区性公共产品而言，类似交通水利、生态环境等公共产品具有外部性省际溢出的特点。因此，跨地域联合举债不仅具有增进债券信用的作用，而且从公平公正分担成本上讲，也具有必要性和合理性。

　　比如雄安新区的规划建设，定位为疏解北京非首都功能。按照总体规划，央属高校、医院等向雄安新区疏解搬迁，部分京属行政事业单位、总部企业、金融机构、科研院所等也将向雄安新区转移。如此一来，雄安新区首先要将基础设施建设好、完善好。大规模的基础设施建设，需要大规模的政府投资和社会投资。雄安新区基础设施建设的受益者不仅局限在河北省域，而是辐射到京津冀整个区域。2018— 2020 年，河北省为雄安新区建设发行一般债券 300 亿元，专项债券 655 亿元。类似雄安新区建设用地方政府债券，可以探索采用京津冀三地政府联合举债的模式，共同举债、责任连带，收益共享、成本共担。

　　(三)强化预算监督约束作用

　　1.参与式债券预算编制

　　参与式预算是近年来日渐兴起的一种模式，将政府、社会组织和公民等不同主体纳入预算决策过程中，使公民获得资源分配的决定权，蕴含协商、共治、民主的理念，改变预算形成过程中行政主导的地位，实现治理主体多元化，是政府治理在预算领域的具体表现。

　　地方政府债券用于基础设施建设和公共服务提升，与公众利益紧密相关。地方政府在分配债券资金的过程中履行受托责任，代民理财。地方政府在谋划举债项目，编制债券预算前，理应扩大公众参与度，以参与式预算理念，保障公众的知情权和参与权，进而为公众监督打下基础。通过互联网平台发布基础设施建设规划，将项目库按近期、远期进行分类公示，采取网络投票、现场听证、专家咨询等方式征求民意，为债券资金分配提供决策参考。如此一来，既充分调动了公众参与政府治理的积极性，又增强了项目存续期公众监督债券绩效的主动性。

　　2.强化人大预算监督

　　应主要以预算草案的形式对地方政府债券进行规制，而不是大量采用预算调整方案。目前各级人大对预算草案只有全盘肯定或全盘否定的表决权，而没有对具体细节的修正权。应赋予人大对预算草案的修正权，有针对性地对异议部分提出修改意见。比如《广东省预算审批监督条例》规定，大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会专门委员会、人民代表大会代表十人以上联名，可以书面提出预算草案修正案;并就所提议事项进行详细说明，提出具体修改建议等。作为地方性法规，在修正预算草案方面做出了探索。作为上位法的《预算法》应适时总结地方实践经验，将合理有效的做法上升到法律层面。

　　(四)进一步提升债券信息透明度

　　加大市县级政府信息公开力度。市县级政府对用债项目的进展情况掌握最全面，应及时全面公开有关信息，保证信息公开的时效性，而不是只在预决算报告中对债券资金总额简单做一次性披露。2019 年，财政部制发了“新增专项债券项目信息披露模板”，以表格的形式将资金使用情况精炼展示，满足债权人信息需求。后续可以结合模板运用和系统建设情况，研发一般债券的信息披露模板，对公开要素、指标和释义做出具体框定，减少地方政府债券信息的选择性公开行为，保证信息的可读性和可比性，使社会公众看得懂、能比较。

　　拓宽信息传播渠道。除互联网站外，还可以利用政府新媒体手段，在官方微信、微博等平台同步公开信息，也可由财政部组织开发手机 APP程序，及时公布债券发行前、存续期及偿还情况，对负债率、债务率、逾期债务率等主要指标做出同步披露，降低信息搜集成本。此外，地方政府债券信息应作为公共产品由政府部门提供，可通过政府采购服务的方式与商业性数据服务机构合作，提高信息传播效率。

　　强化激励约束机制建设。可将信息公开情况与债券额度分配挂钩，开展年度检查，对未按要求公开信息的，扣减次年新增债券额度;对在底线要求之上，自主细化信息公开内容，比如对债务率、负债率、债券承销团组建办法、信用评级招标程序及费用收取情况、利益冲突应对措施等详细公开的，应适度核增债券额度。

　　(五)进一步完善信用评级管理

　　致力于补强机构独立性。对发行人付费模式进行外部约束，最大程度实现评级机构利益与地方政府利益的“解绑”。行业组织或可在此过程中发挥中立作用。一是由信用评级行业协会接受地方政府开展信用评级的招标申请，并统一组织招投标;二是地方政府按照招标结果将评级费用缴纳给信用评级行业协会;三是由信用评级行业协会按照行业自律规则对评级机构服务质量和公信力进行评估，对达到协议标准和监管要求的评级服务行为支付费用。

　　实施双评级和持续评级。当前阶段，应以国内评级机构为主体，推进实施对地方政府债券的双评级制度，对拟发行地方政府债券由两家评级机构给予评级结果。以此为市场提供多种参考，并促进机构间公平竞争。另外，在债券存续期内，应以固定年限为周期重新开展评级，持续跟踪债券运行状况，动态更新风险因素，保持评级结果的时效性。对发生重大外部冲击的，应临时启动评级程序，以加强债券的审慎管理。

　　提升行政监管与自律监管效能。一是在相关部委内部，组建专门的信用评级管理机构，做实协调主体，提升协调层级。二是成立信用评级协会，作为国家级行业自律组织对机构从业资质、从业规范、技术研发及违规行为惩戒等加强自律监管。三是由国务院制定出台信用评级管理条例，对行政监管和自律监管的职能进行确定。以信用评级管理条例为依据，制定具体的地方政府债券信用评级办法。