生态文明背景下可再生能源开发与利用法律及制度研究

　　[摘要] 秦巴山区可再生能源的种类较为齐全，储藏量丰富，开发利用形式多样。然而，秦巴山区可再生能源开发与利用也出现了效率较低、资金缺乏、技术落后等问题，其中相关法律及制度和政策不健全是重要原因之一。从法律的角度来研究秦巴山区可再生能源开发与利用的意义重大。本文梳理了秦巴山区可再生能源开发与利用法律及政策的现状，并分析存在的主要问题，进而提出了相应的政策建议。

　　[关键词] 生态文明;可再生能源;法律政策体系;可持续发展;秦巴山区

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　　上世纪70年代以来，因能源与环境矛盾的凸现，发达国家与发展中国家逐渐将能源发展的重点转移到清洁可再生能源领域，同时通过立法和出台相应的政策来保障其国内可再生能源的开发和利用，因此可再生能源的产业化和规模化不断扩大。21世纪以来，我国经济社会高速发展，随之而来的是能源消费的急剧增长及突出的能源供需矛盾。以煤为主的传统能源结构严重破坏了生态和自然环境，能源与环境的双重问题已经成为限制我国经济社会健康发展的最大“瓶颈”之一。秦巴山区“五省一市”也不例外，相关省市在出台的能源发展“十二五”规划、可再生能源“十三五”规划等规划文件指明了解决能源问题、改变自然生态环境的途径。秦巴山集中连片特殊困难地区(以下简称“片区”)跨甘肃、陕西、河南、湖北、四川、重庆六省市，集革命老区、大型水库库区和自然灾害易发多发区于一体，内部差异大、贫困因素复杂，是国家新一轮扶贫开发攻坚战主战场中涉及省份最多的片区。

　　社会经济发展相对滞后，生态环境相对脆弱，特别是偏远地区仍然将传统的生物质能(薪材、秸秆、动物粪便)作为主要生活用能，不仅能源利用率低，而且污染和破坏了自然生态环境。然而，秦巴山区却有着极其丰富的可再生能源资源，大力促进秦巴山区太阳能、风能、生物质能等可再生能源资源的开发利用，不仅使偏远地区农村居民的生活用能问题得到解决，也使当地的生态和环境得到有效保护。近些年，秦巴山区社会经济快速发展，可再生能源在开发利用的过程中的开发形式单一、综合利用率低、缺乏阶梯开发模式等诸多问题也逐渐显现，造成资源浪费的同时也给自然生态环境带来了一定的影响。进一步完善可再生能源资源开发利用的法律政策保障，可促进秦巴山区社会经济的健康可持续发展，确保其在2020年与全国一起进入全面小康社会。

　　一、研究现状

　　1.国外研究现状

　　早在上世纪60、70年代，可再生能源开发利用及保护方面的研究就已经成为全球性的热题。很多国家尤其是发达国家纷纷投入大量的人、财、物等资源来研究可再生能源的开发利用，都相继制定了相应发展计划，例如美国制定的绿色电力发展计划，德国的风力发电发展计划，日本的阳光发展计划等。国外发展生物能源的战略眼光对于现今我国发展可再生能源尤其是生物能资源借鉴意义很强，[2～5]例如：《美国能源法》规定的能源主管部门、能源研究专家、公众了解及研究美国相关能源法律的知识和经验对我国构建能源法具有极强的参考作用。[6]国外鼓励发展本国可再生能源的相应政策及措施主要集中在目标的引导、税收的优惠、政府的补贴及信贷、科学研究及产业化的促进等方面。

　　2.国内研究现状

　　上世纪80年代，我国学者开始关注可再生能源的应用技术，从“六五”计划开始，国家专门设立了可再生能源应用技术研发课题。然而，国内学者绝大部分是从自然科学的角度对可再生能源开发利用进行研究，较少从法律角度进行思考，即使有也仅仅局限于能源法。一些能源法学专著对于我国能源法及可再生能源法的论述比较细致，为后来学者进行更加深入的研究打下了基础。[7-10]王革华(2006)详细论述了发达国家可再生能源的开发利用，其中也涉及到了法律方面的研究。[11]程备久(2008)研究了我国可再生能源的开发利用及其在开发利用中产生的副产品的综合利用，他的著作成为了国内首部可再生能源教材。[12]随着2006年1月1日《中华人民共和国可再生能源法》的正式实施，国内专家和学者对可再生能源研究的成果逐渐增多，但多数都是从本学科的角度出发来思考，且局限于对可再生能源的简单介绍、国内外比较并提出相关建议，或者介绍某一领域内可再生能源开发利用的重要性。[3 ～15]能源法和可再生能源法制定及实施之后，已经有学者开始从法律的角度研究可再生能源的开发与利用，但其主要研究对象并未充分聚焦可再生能源法律制度，研究角度较为单一，没有从整体上进行宏观把握。[16][17]

　　3.秦巴山区可再生能源开发与利用法律及政策研究现状

　　相比于国外发达国家及国内其他区域而言，从总体上看，秦巴山区可再生能源开发利用的研究相对比较薄弱。目前，秦巴山区可再生能源开发利用的研究几乎都是从自然科学、经济学的角度进行研究，很少有从法律与政策角度展开。本文在中国知网以“秦巴山区”、“能源”为关键词进行检索，检索日期截止2019年9月6日，共得到检索结果11条，最早一条为阎秉权1988年在《能源》杂志上发表的“秦巴山区农村能源问题的探讨”一文。本文在已有研究的基础之上借鉴其合理元素，对秦巴山区可再生能源开发与利用的法律及政策进行研究。[18-21]

　　二、秦巴山區可再生能源开发与利用法律及政策现状

　　1.可再生能源开发与利用的战略规划

　　早在2007年，国务院就制定了《中国应对气候变化的国家方案》(以下简称《方案》)，《方案》确定了主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，要求逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局，并将开发利用可再生能源纳入低碳绿色经济的整体发展战略。2011年开始，中央和地方结合秦巴山区的具体情况也制定了一系列的具体实施方案，例如：湖北省和陕西省在2014年分别颁布实施《湖北省2014～2015年节能减排低碳发展行动方案》、《关于加快发展节能环保产业的实施意见》等。