以生态优先、绿色发展为导向推动旗县经济高质量发展

　　摘 要：郡县治则天下安，县域经济作为城镇经济与农村经济的结合体，是内蒙古经济发展的重要支撑，是解决社会主要矛盾、统筹城乡区域协调发展、实现乡村振兴战略的必然要求。内蒙古探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，基础在旗县，活力在旗县，难点也在旗县。基于推动旗县经济高质量发展的重要性与紧迫性，内蒙古自治区发展研究中心调研组对兴安盟、通辽市、赤峰市三地五个旗县市进行实地调研，认为内蒙古应从“激发发展活力、深挖发展潜力、培育产业凝聚力、提升综合竞争力、强化要素保障能力、保持加强绿色发展的战略定力”等六个方面入手，着力推动“十四五”期间内蒙古旗县经济高质量发展。

　　关键词：旗县经济 高质量发展 政策建议

　　《工程经济》EngineeringEconomy(月刊)于1991年创刊，具有国际国内双刊号的国家项目管理类刊物。项目管理作为一个新兴的学科和行业，受到越来越多的组织和管理人员的重视。

　　内蒙古旗县域面积大、人口多，旗县经济在全区经济社会发展中占有举足轻重的地位。共有80个旗县(不含市辖区)，其国土面积占全区的87.1%，人口总数占全区比重超过60%，地区生产总值占全区比重接近70%。2017年，城镇常住居民人均可支配收入是全区平均水平的86.04%，农村牧区常住居民人均可支配收入是全区平均水平的1.08倍，一般公共预算收入占全区的31.1%，其中一般公共预算收入超60亿元的旗县2个。部分旗县发展较快，如准格尔旗、托克托县、霍林郭勒市进入2017年的“全国综合实力百强县市”序列。在认识和适应经济发展新常态中，内蒙古旗县经济既面临统筹协调短板、高端生产要素不足、既有发展模式有待调整、体制机制改革滞后等问题，也存在区域创新、新型城镇化、脱贫攻坚、乡村振兴、全面深化改革等诸多战略机遇，亟待推进旗县经济高质量发展。

　　一、内蒙古旗县经济发展存在的问题

　　当前，内蒙古旗县经济发展正处于加速分化的时期，不平衡不充分问题突出，经济增长点主要集中在资源富集旗县，GDP排名前20个旗县的GDP 总量占旗县GDP加总值的55%，但这些地区的人口总量仅占到35.7%，土地面积仅占到25.6%。此外，由于过去旗县经济相对粗放且为速度型增长，进入增速换挡期后，经济增长质量不高、乡镇辐射功能不明显、可持续发展基础薄弱及农村牧区发展相对滞后等问题进一步凸显。主要存在以下三个方面问题：

　　(一)产业竞争力不强，转型压力较大

　　一是产业链条较短，产品附加值低。内蒙古旗县工业化进程较为滞后，农牧业产业化和新型工业化水平低，大多以农业、资源输出或初级加工和传统服务业为主，产业竞争力不强。如通辽市开鲁县红干椒种植产量大、品质好，但还停留在初级加工阶段，产品附加值不高。“兴安盟大米”已经发展成一个成熟品牌，但是生产企业“小、散、弱”的问题依然突出。赤峰市阿鲁科尔沁旗和巴林左旗都存在矿业开采停留在采矿卖矿，产业链没有延伸，经济、社会、生态效益均十分有限。二是特色经济发展不足，产业集群的培育和发展滞后。过去内蒙古旗县对中长期产业发展缺乏系统规划，产业定位同质化现象明显，实施中存在县域特色难以转换成为优势产业，优势产业难以升级为主导产业，产业园区很难形成产业集群和规模效应，辐射能力较弱等问题。三是环境约束日渐趋紧，可持续发展面临严峻考验。内蒙古旗县过去传统的粗放式发展模式在一定程度“透支”了区域自然环境，当下面临着既要加强生态环境保护、治理環境污染，又要在生态环境约束强化条件下推动经济转型发展的严峻挑战。如内蒙古西辽河流域面临林地退化、草原面积减少、湖泊湿地萎缩等挑战，水资源短缺矛盾日益突出，区域性水资源统筹利用机制亟待完善，流域内地区转型发展受到严重制约。

　　(二)要素支撑力较弱，发展后劲不足

　　一是资本、技术、管理、信息等各种生产要素较为匮乏。旗县对高端生产要素吸引力较弱，普遍面临资金不足、人才外流、要素市场发育滞后等问题，发展受到严重制约。调研组发现，多数旗县存在财政收支不平衡，债务负担较重的问题，加上资金运用等方面规制管理过细，资金的集中使用较难实现，传统发展潜力和新兴发展空间难以充分释放。此外，旗县人才外流严重，人力资本水平较低，并呈现老龄化趋势。根据内蒙古第三次全区农牧业普查主要数据公报，全区农牧业生产经营人员年龄集中在36至54岁之间，占比48.84%;受教育程度主要集中在初中，占比46.55%。二是发展基础薄弱，基础设施建设有待加强。内蒙古东部地区普遍存在发展基础薄弱，能源通道、骨干水利、航空运输等基础设施保障能力不足等问题。如由蒙东地区现行电网体制机制形成的一方面窝电，一方面用电成本过高等问题;如兴安盟旗县存在农村牧区基础设施建设不够完善，边境基础设施互联互通不足，扶贫点道路养护无法落实等问题;赤峰市阿鲁科尔沁旗存在高速公路通达能力不畅，通勤机场军民融合发展解决机制不完善等问题。三是配套政策不足，营商环境有待改善。三地均存在企业融资困难、配套政策落实不到位、规划用地空间有限等问题。如通辽市开鲁县存在对规模大、带动力强的原材料农产品外贸优惠政策不足，出口退税政策不够优化，出口退税环节繁杂等问题;巴林左旗存在企业经营规模小、融资难、融资贵等问题。

　　(三)脱贫攻坚长效机制有待加强，脱贫内生动力不足

　　一是农牧区集体经济发展滞后、效益不高。三地农牧区发展中普遍存在集体经济发展滞后，“规模小、效益差”，发展目标路径不清晰，带动能力不强等问题。如赤峰市阿鲁科尔沁旗和巴林左旗存在农村牧区集体经济破零容易，但是难以实现稳定可观的经济效益。二是产业扶贫缺乏，长效增收机制尚未完善。三地贫困村普遍存在村民发展意识不强、扶贫产业少、长效增收机制不健全的问题，产业扶贫与乡村振兴效衔不通畅。如在兴安盟科尔沁右翼前旗德佰斯镇东乌兰毛都嘎查村，具备打造特色小镇的自然条件及民俗文化基础，但是全村没有扶贫产业，主要依靠外出务工以及家庭作坊;赤峰市巴林左旗十三敖包镇乌登村试点推行“庭院经济”和农副产品深加工，但因劳动力流失严重，始终无法建立起长期有效的收入增长机制。三是农村基层党组织战斗力不强，带动能力偏弱。目前农村牧区普遍存在基层组织建设匮乏的问题，主要表现为党员的教育管理不够严，“两个作用”发挥不够好，部分村支部缺乏凝聚力、战斗力，缺乏干事创业的信心和勇气，缺乏带领群众共同致富的精神和能力等，“领头雁”的指引作用没有得到切实发挥。四是基础设施维护管理欠缺。贫困村普遍存在基础设施重建设轻维护的问题，基础设施维护管理机制有待建立。如在兴安盟科尔沁右翼前旗德佰斯镇东乌兰毛都嘎查村道路、桥梁等基础设施都已配套完成，但是维护工作没有到位，水泥路一到下雨天就变成了“水、泥、路”。