新时期市域空间管控体系研究
摘要：2013年以來，党中央国务院开始逐步推进“多规合一”的空间规划体系改革工作。2019年5月，《中共中央?国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。空间规划是政府加强空间管控、协调空间秩序的重要手段，积极探索构建市域层面空间管控体系，切实发挥空间规划治理能力，具有重要的理论价值和实践意义。本文在总结我国市域空间管控体系现状主要特征及存在问题的基础上，从发展定位、空间管控和建立健全协同机制三个层面，建立基于“多规合一”工作的市域空间管控体系框架。再以山东省青岛市工作实践为例，从主体功能区规划落实、远景发展战略传导、管控平台完善、基础评价开展、三区三线划定、差异化管控措施制定等方面进行实例阐述，探索在“多规合一”背景下的市域空间管控体系建设方法。
关键词：多规合一;空间管控;三区三线;青岛市
《广西城镇建设》前身为《广西土木建筑》，创刊于1974年。2002年，为了配合推进城镇化工作，扩大宣传面和内容含量，更好的为经济社会发展服务，经国家新闻出版总署和科技部批准，改为现名，为国内外公开发行的综合性科技期刊。
1背景
国土空间是建设美丽家园的载体，国土空间资源是实现中国梦的最重要的自然物质基础[1]。中国经济从高速增长进入中高速增长的新常态，经济现代化向治理现代化转变成为改革重心，十八届三中全会作出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决策[2]。2016年12月，中办、国办印发《省级空间规划试点方案》，力图通过省级空间规划试点工作创新中国特色的空间规划体系。建立健全空间规划体系，加强空间治理法规制度建设，逐步成为“十九大”后加快我国空间治理体系现代化的重大任务[3]。2018年2月，中共第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出组建自然资源部，将建构和完善新的空间规划体系摆在突出位置，逐步改变空间性规划多头管理的现实情况[4];将国土空间规划作为国土空间管理的重要手段，建立与机构改革相适应的规划体系和国土开发保护格局[5]，实现对国土空间资源的配置进行统筹协调。
2016年2月16日，青岛市委市政府印发《关于建立健全工作体制加快推进“多规合一”工作的通知》，建立起“多规合一”工作体制机制。目前，青岛市根据构建全域统一、区市衔接、部门协同、分级管控的空间规划体系工作目标已经在国土、规划等管理机构尚未合一的背景下，很大限度上坚持规划协调与国土空间管控并重，有针对性地解决了规划领域存在的“规划打架”问题。如何进一步构建适应国家空间规划体系改革需要、协调机构改革过程中不同需求的空间管控要求成为青岛市延续“多规合一”的重要工作任务。
2市域空间管控体系的特征及存在问题
2.1主要特征
当前我国主要的空间性规划重点内容之一是空间管控，目前根据不同主管部门的职能领域分工，空间性规划也呈现出多渠道并行的体系特征：主体功能区规划基于不同尺度的资源环境承载能力评价，明确主体功能定位，从宏观上引导优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的开发方向和强度，并配套开发与保护的政策，实现资源环境、人口经济协调有序的国土空间格局[6];城市总体规划划定已建区、适宜建设区、限制建设区、禁止建设区和紫线、绿线、蓝线、黄线等，明确空间分布和管控要求，生态环境、历史文化等保护要素所在的空间禁止建设[7];土地利用总体规划划定“三界四区”，具体包括允许建设区、限制建设区、管制建设区、禁止建设区和禁建边界、扩展边界、规模边界，注重国土空间节约集约开发和耕地保护[8];环境保护规划涉及空间管控主要为城市环境总体规划、环境功能区划等，从自然生态安全、区域环境支撑能力等维度开展环境功能综合评价，约束和引导区域开发布局，确保国土开发布局与生态安全格局相协调等等，注重生态环境保护。
除以上类型规划之外，水利规划、林业规划、海洋功能区划等均对其部门职能所辖空间进行用途管控。以上各类规划的管控要求对完善空间规劃体系、建设市域空间管控体系起到重要推动作用，但是从本质上来讲，同一空间管控应该是统一的，但由于现行部门分权管理的现状，在同一个空间上不同管理主体管控要求往往存在不同，配套设计也存在不同的管控原则和措施。
2.2存在问题
各部门从职能角度出发，其编制的空间性规划通常根据部门事权给出单一的管控信息和要求，难以通盘提出综合性的管控政策，导致部门对空间资源认定、空间分区划定、管控内容制定难以衔接，导致地方政府在执行规划过程中经常出现认识上的分歧。我国目前面临着社会经济发展转型和资源环境问题强约束的关键发展时期，如何统筹各类空间性规划、切实发挥空间规划的治理能力，从而更好地管控国土空间，也需要从市级层面来思考如何建设全域空间管控体系。
3构建市域空间管控体系框架
政府进行空间治理的重要抓手来源于空间规划的管控体系 [9]，既需要充分研究国土空间发展与演变规律，体现技术科学性的特点;又需要考虑适应政策体系，发挥政府资源配置的指向，体现管控系统性的特点，以确保规划的目标能够得到彻底的实现。本文基于山东省青岛市“多规合一”工作实践，尝试建立覆盖生态资源、农业资源、城乡建设等要素的市域空间管控体系：以主体功能区规划为基础，以谋划城市长远发展的远景战略为顶层设计;通过对各类空间要素资源配置进行基础评价，以三区三线进行管控，确定严格管控开发的城市重要区域，与未来国土空间规划体系相衔接;配置差异化的管控措施，建立健全管控机制并对新修编的空间性规划进行审查(见图1)。
3.1以主体功能区规划为基础，以谋划城市长远发展的远景战略为顶层设计
改革开放以来，即使我国步入大发展、大建设阶段也依然忽视空间规划[10]。从2010年国务院印发《全国主体功能区规划》，主体功能区制度也在党的十八届三中全会予以明确，并要求坚定不移地实施，主体功能区已经成为生态文明建设的重要任务之一，成为优化国土空间开发与保护格局的基础制度 [11]。国土空间的异质性决定了要构建差异化的管控体系，在大尺度上根据不同地区的主体定位，研判城市国土空间的人口分布、经济布局与资源环境等分异规律，确定国土空间差异化管控方向。
编制指导城市中长期发展的共识规划，明确城市的可持续发展原则、生态文明建设需求与长远目标，确定全局性功能发展的战略性布局，解决城市社会经济发展的重大问题，从战略层面指导市域国土空间管控。
3.2将基础双评价作为技术方法，划定“三区三线”来统筹管控市域国土空间
自《全国主体功能区规划》发布以来，2015年4月的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、2016年12月的《省级空间规划试点方案》、2018年4月习总书记主持召开深入推动长江经济带发展座谈会的重要讲话、2019年3月习总书记参加第十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议的重要讲话等，从国家层面发文持续强调资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价。以定量为主、定性为辅，从资源环境承载与国土空间开发两个维度构建基础评价(下称“基础双评价”)指标体系，精细化确认需要生态保护、利于农业生产、适宜城镇发展的地域空间单元，作为划定三区三线基础工作。资源环境承载能力主要是判断资源利用、环境质量、生态基线三类要素的承载能力，而国土空间开发适宜性评价则是判断城镇、农业、生态的适宜程度。通过基础双评价为国土空间开发与保护格局的优化调整提供基础和依据，为管控措施落地提供空间基础支撑。