区域协同治理的多元情境与模式选择

　　摘 要：区域协同治理既是寻求跨域问题解决机制的制度安排，也是在多方行动者之间构建协作网络的运作过程。本文从资源依赖的不对称性、跨域治理的紧迫性两个维度，构建了解释跨域治理的一个分析框架，将区域协同治理区分为权威驱动、引领跟进、权威协调、互动协商四种模式。通过水污染防治领域的典型案例分析，检验了不同情境下协同治理的模式选择。研究表明，协同治理的组织模式具有多样性，彼此之间不存在优劣之分，需要考虑地方政府之间的资源依赖性及跨域合作的紧迫性，根据具体情境选择恰适的合作模式。

　　关键词：协同治理;区域治理;水污染防治;资源依赖

　　《区域治理》(曾用名《美术与市场》)是一本国家级政治、法律类综合期刊，由山西省社会科学院主管，山西社会科学报刊社、国家工业信息安全发展研究中心主办。国内统一刊号：14-1394/D;国际标准刊号：ISSN2096-4595。

　　随着工业化和城市化发展，诸如污染防治、资源保护、流域治理等公共问题呈现出高度复杂性和流动性的特征[1]。受自身资源、能力、责任的有限性及多元目标的冲突性等因素的制约，单个地方政府往往无法有效解决具有很强外部性的跨域问题。在此背景下，如何协调多元行动主体，构建跨域协同治理的运作机制，已经成为区域治理的重要议题。

　　協同治理是社会事务治理的一种理想模式，是指跨越公共机构、政府部门的边界，在公共组织之间，公共组织与市场主体、社会组织之间建立合作机制，以实现其他方式无法达成的公共目标。推进区域协同治理，需要在多元主体之间构建合作平台，形成共识导向的集体决策，调动多方主体及其掌握的资源，共同应对跨域性公共问题[2]。本文在文献梳理的基础上，结合中国地方治理的基本制度安排，通过识别跨域治理的不同情境及府际合作的运作模式，为理解区域协同治理提供一个新的分析框架。

　　一、区域协同治理研究的两种视角

　　区域协同治理研究关注于在跨域治理中，多方行动主体之间如何建立协作机制，存在哪些驱动力量，探讨不同组织形式和运作机制的实际效果。梳理区域协同治理的相关研究文献，可以看到两种代表性的分析视角。

　　(一)驱动力视角的研究

　　驱动力视角的研究聚焦于协同治理中多元行动者开展集体行动的动力因素。区域协同治理涉及多方行动者，各自的资源状况、目标诉求具有差异性，达成集体行动有赖于一定的驱动力量，促使各方产生协同意愿，基于共识协调各自的利益诉求，形成集体决策，并采取集体行动。这些驱动力主要有领导力和激励机制。

　　区域协同治理需要动员多方主体参与进来，分别在集体行动中承担相应的责任，领导力在其中发挥着重要作用。柯克·爱默生认为，领导力是区域协同治理的首要驱动因素，领导者不仅提出协同治理的动议，还亲自动员并组织相关资源，确保集体行动具有必需的资源支持。“领导者可以凭借自己的声望，成为某一党派的一员，或成为有决策作用的官员，或在值得信赖的边界组织中任职”[3]。克莱尔·M·瑞安提出，恰当地管理协作进程、维护信誉、确保做出令人信服且广为接受的决定，是有效领导力的三个重要组成部分[4]。罗兹·拉斯克认为，领导者必须具备推进积极的参与、确保广泛的影响和控制、促进有效的群体性动力、扩展对话进程的规模等技能[5]。

　　激励机制是指激发行动者参与协同运作的内部或外部驱动因素。杨华峰提出，在区域协同治理中，调动多元主体的积极性，有赖于一定的内生或外生动力。其中，内生动力既包括行动主体对跨域问题危害性的认知，也包括对协同行动带来潜在利益和机会的认知[6]。外生动力表现为外部环境对行动主体施加的压力，包括自上而下的命令以及公众参与形成的正当性、合法性、问责性压力。外在压力的强弱决定着行动主体履行公共责任和义务的程度。正是在这个意义上，一些研究者提出，社会力量的发展构成了政府推动协同治理实践发展的外部动力[7]。

　　(二)协同过程视角的研究

　　在多元主体之间开展协同行动涉及一系列的行动阶段。一些研究者关注于协同治理的运作过程，致力于分解协同治理的主要环节，分析各阶段的具体进程和影响因素，揭示协同治理的发生机制。芭芭拉·格雷提出，协同过程由定义问题、设定方向、实施决策这三个阶段组成，认为协同过程是随着三个阶段的推进而线性发展的[8]。尤里安·艾德伦博斯将协同过程划分为前期准备、政策发展和决策三个阶段[9]。也有学者提出区域协同过程是周期性而非线性的，是由一系列要素构成的良性循环。克里斯·安塞尔等人在分析大量相关案例的基础上，将协同过程总结为由建立信任、对过程负责、达成共识、取得中期成果、面对面对话等阶段组成的循环过程[10]。

　　在总结已有研究文献的基础上，有研究者将协同治理的运作过程概括为五个关键阶段，分别是对话、信任、承诺、互惠、共识[11]。其中，对话是指直接的利益相关者参与集体论坛，信任是促成进一步协作行动的重要推动力，承诺是为协同行动提供最基本的规则和原则性约定，互惠是一种可以有效约束投机、解决集体行动问题的社会资本，共识既可以是行动者之间达成的共同愿景、共同使命，也可以是更为清晰的共同目标或行动方案。

　　在区域协同治理研究中，驱动力视角关注于协同行动的驱动因素，增进了对协同治理的内部和外部动力的理解;过程视角致力于分解协同治理的主要运作环节，深化了对协同治理发生过程的认知。然而，上述两种研究视角也有局限性，它们对协同治理的不同模式及适用情境缺少系统分析。现实地看，区域协同治理的运作模式具有多样性，有的协同由主要当事方协商进行运作，有的协同有赖于某一方主体发挥牵头作用，有的协同有赖于上级权威的介入。为什么区域协同治理存在多样化的模式安排?每种模式适用于怎样的具体情境?回答这些问题，有赖于建立新的分析框架，进一步深化对区域协同治理的多元情境与模式选择的理论认知。

　　二、区域协同治理分析的新框架

　　推进区域协同治理，既要准确把握并发挥关键驱动力量的作用，合理规划运作流程，把握好关键节点，也要根据具体情境，选择恰适的跨域协同模式，提升集体行动的绩效水平。本文根据资源依赖的不对称程度、跨域治理的紧迫性两个维度，提出区域协同治理的一个分析框架，致力于剖析不同情境下区域协同治理的有效运作模式。