“放管服”改革的顶层设计、现实问题与优化路径

　　摘 要：“放管服”改革的主要目的是从政府和社会层面解决激发社会活力、维护市场秩序和提升公共服务质量的问题，根本在于政府职能转变。“放管服”改革顶层设计过程，既体现了我国行政改革阶段性和连续性的特征，也内含了行政理念、行政方式和行政模式转变的深刻逻辑。通过总结T市“放管服”改革经验做法，发现T市存在观念转变不彻底、放权过程不到位、配套政策供给不足、技术应用流于形式等现实问题，由此提出严格政府放权过程，优化权责配置;扩大监管政策供给，加强审管联动;优化营商环境，推动政策落实;依托供给侧结构性改革，推动公共服务供给多元化的“放管服”改革优化路径。

　　关键词：简政放权;放管结合;优化服务;职能转变

　　2015年5月12日，李克強总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上提出，当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下。这是政府从中央层面首次正式提出“放管服”改革。放，即简政放权。这不仅是取消、下放权力的问题，更是为政府“瘦身”，明确政府权责，焕发活力。管，即放管结合。“放”本身不是目的，而是调整政府权责、激发各方活力的手段。伴随着政府的简政放权，有关行为主体获得了自由的空间，它们可以在其理性算计下自主地从事逐利行为，如果对其放任自流，有可能使经济活动陷入无序状态。

　　因此，在简政放权过程中，政府应当遵循权责保留原则，即加强市场监管。服，即优化服务。这本身是提高政府服务质量和效率的一种方法，同时，也是“放管服”改革的目标和追求。目前我国公共服务供给中仍然存在着诸如供需不匹配、供不应求、供给效率较低等问题，因此，需要重点优化公共服务。优化公共服务不仅可以通过加大财政投入、政策资源倾斜的方式增加公共服务供给，同时也需要充分发挥市场机制和社会力量的积极作用，创新供给方式，为社会提供更加多元化的服务资源。从本质上来看，简政放权、放管结合、优化服务是一个有机整体，其以简政放权为核心，以搞好社会管理和社会服务为目的，根本在于转变政府职能。

　　一、“放管服”改革的顶层设计

　　简政放权、放管结合和优化服务改革作为一项重大的行政体制改革内容，是从改革开放后的精简机构、政府放权、企业扩大自主权逐步发展而来的。改革开放之初，为了解决计划经济条件下政企不分、企业经营自主权和活力缺失等问题，政府开始推进政企分开，给予企业更多的自主权，以增强其发展活力。在调整政企关系的同时，政府职能也开始随之转变。1998年3月，九届人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》在继续强调转变政府职能、实现政企分开和继续调整政府组织结构、实行精兵简政基础上，提出要“按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限”。

　　2001年9月，行政审批改革工作领导小组成立，该领导小组成为国务院全面负责行政审批制度改革工作的中央领导机构，统筹、协调、持续推进行政审批制度改革。2001—2013年间，中央政府取消和调整行政审批事项达上千项，通过减权、限权来规范政府行政权力行使，激发市场活力和社会创造力。行政审批制度改革过程中清单管理制度、审批服务标准化等新方法逐步应用。

　　具体来看，各部门通过制定权力清单、责任清单、负面清单，明确行政权限以及政府管制和企业自主发挥作用的边界;借鉴企业管理中精细化管理的方法，结合现代信息技术和互联网技术，对行政审批事项设定统一标准，实现行政审批事项程序化、规范化和无纸化操作。这不仅规范了行政权力行使，放宽了对市场的限制，并给予其更多自主权，同时提高了行政效率。

　　“放管服”作为新时代我国政府改革的顶层设计和重要的改革思路，是在深化行政体制改革、进一步转变政府职能、国家治理体系和治理能力现代化初见成效的背景下形成的。自2015年5月明确提出“放管服”之后至2018年6月，李克强总理先后在相关会议上提出“深化简政放权、放管结合、优化服务改革是推动经济社会持续健康发展的战略举措。各级政府要树立大局意识，以政府减权限权换来市场活力和社会创造力的发挥”。

　　应当指出，“放管服”改革设计是我国行政改革的阶段性和连续性的统一，既体现了我国行政改革的历史传承，也彰显了新时代行政发展的时代创新。自改革开放始，我国行政改革经历了初期的精简机构和简政放权阶段、20世纪90年代社会主义市场经济建立后的加强宏观调控和市场监管阶段以及21世纪初以来强化公共服务的服务型政府建设阶段。“放管服”改革在行政改革40年经验的基础上，将以往针对特定时期行政改革的阶段性理念和举措加以创造性整合，使其体现出改革设计的整体性、改革要素的关联性和改革实践的协调性。

　　二、“放管服”改革的内在逻辑

　　从时代发展的角度来看，“放管服”改革具有阶段性与连续性相统一的特征;从具体内容来看，改革开放以来“放管服”改革通过不同的实践探索积极转变政府职能，归根结底，体现了行政理念、行政方式和行政模式转变的内在逻辑。

　　(一)传统行政理念向现代行政理念的转变

　　有学者指出，行政理念是行政的“灵魂”，深刻影响着行政目标、行政组织、行政人员以及行政机制的运行[1]。在传统行政管理之下，政府部门及行政人员通常奉行一种“权力至上”的行政理念，主要表现为强权力，弱服务;强审批，弱监管。一些政府部门“以批代管”或自行扩大审批使用范围，在主体准入阶段设置较高门槛，限制企业或个人获得市场主体资格，而对于已获准进入市场的主体，监管责任落实不到位，另外，政府工作人员的服务意识相对较弱。

　　现代行政强调政府“服务至上”和责任意识和服务意识。推行“放管服”改革以来，政府持续减少行政审批事项，简化行政审批程序。同时，政府将审批职能和监管职能相分离，实行审管分离，相对集中行使行政审批权， 探索高效、快捷的便民服务方式，降低市场准入门槛，方便市场主体准入。数据显示，2018年全国各类市场主体比2012年底增加了80%以上。[2]“放管服”改革体现了政府行政理念的转变和更新。

　　推荐阅读：《浙江社会科学》Zhejiang Social Sciences(月刊)曾用刊名：探索，1985年创刊，是社会科学综合性学术理论刊物，发表国内外社科工作者的优秀成果，也是反映浙江社科学术研究动态的窗口。