国际学前教育发展战略:普及、公平与高质量

　　摘要：近年来，世界主要国家与地区注重通过制定和实施学前教育发展战略保障并促进学前教育事业的积极健康发展。研究发现，当今国际学前教育发展战略主要呈现以下特点：促进学前教育的全面普及是国际学前教育发展战略的基本方向;推进学前教育公平是国际学前教育发展战略的价值追求;促进学前教育优质发展是国际学前教育发展战略的重要目标;以政府为主导是实施国际学前教育发展战略的根本原则;以公共财政为支撑是实施国际学前教育发展战略的坚实保障。这些经验对于我国制定中长期学前教育发展战略具有重要的启示与借鉴价值。

　　关键词：学前教育;普及;公平;政府主导;公共财政投入;

　　《重庆高教研究》是经国家新闻出版总署批准(新出审字[2012]1007号)，重庆市教育委员会主管，由重庆市高等教育学会和重庆文理学院联合主办的国内外公开发行的教育类学术刊物。国际标准连续出版物号为ISSN1673-8012，新编国内统一连续出版物号为CN50-1028/G4。

　　近年来，国际社会对学前教育的国家发展战略意义与价值的认识日益深化，并将大力发展学前教育事业作为促进社会与经济发展，应对教育事业发展中困境与问题的重要手段。然而学前教育事业的发展也面临着前所未有的挑战，如学前教育资源供给总量不足、学前教育不公平问题突出、学前教育质量有待提高等。为更好地应对这些问题与挑战，世界主要国家和地区在综合考虑本国或本地区经济、社会、文化、人口和教育等发展现状与需求的基础上，先后制定并出台了专门性的学前教育发展战略，或将学前教育事业发展纳入国家教育发展战略中，对学前教育事业的发展方向、目标以及实现发展目标的方针、途径、政策和策略等进行宏观统筹与规划，以保障并促进学前教育事业的积极健康发展。

　　通过对这些学前教育发展战略与重要政策，以及国际性组织(如联合国教科文组织、经济合作组织等)公布的世界教育和学前教育发展报告等进行研究与分析，可以看出，当今国际学前教育发展战略主要呈现“普及、公平和高质量”的特点与趋势，且世界主要国家和地区在实施学前教育发展战略时注重发挥政府的主导作用并以公共财政为重要支撑。这些经验对我国制定中长期学前教育发展战略具有重要的启示意义与借鉴价值。

　　一、促进学前教育的全面普及是国际学前教育发展战略的基本方向

　　学前教育是基础教育的基础、终身教育的开端，是国家教育体系中不可或缺的重要一环。普及学前教育对于个体的身心健康发展，对于基础教育阶段的顺利完成、质量提高和整体国民素质的提升，对于家庭生活的和谐幸福，对于社会的稳定和经济发展，乃至对于一国或地区综合实力与国际竞争力的提高，均具有极其重要的战略意义与价值。基于此，世界主要国家和地区纷纷将提高入园率、全面普及学前教育作为学前教育发展战略的基本方向，致力于扩大学前教育的覆盖面，为有需要的儿童供给学前教育服务。

　　1.明确规定以全面普及作为学前教育发展战略的基本方向

　　考察世界主要国家和地区学前教育发展战略及相关政策可见，无论是发达国家和地区，还是发展中国家，皆旗帜鲜明地提出以全面普及作为学前教育改革和发展的基本方向，这使得推进学前教育全面普及成为国际性趋势。以OECD组织为例，为3~4岁起的儿童提供普及教育一直是美国、日本、英国、法国、澳大利亚、新西兰等成员国发展学前教育的核心追求。譬如美国，在《2000年教育战略》开篇即规定：“应保证所有儿童都能接受高质量的适合个体发展需要的学前教育”，明确将全面普及学前教育作为教育改革目标之首;又如日本先后制订了三个《幼稚园教育振兴计划》，而“要有计划地发展幼稚园，以促进幼稚园教育的普及与充实”是其始终不变的战略诉求。中国台湾地区在《教育改革行动方案》中提出“普及幼稚教育”，同样将普及作为学前教育发展战略的出发点和归宿。一些经济欠发达的国家日益认识到普及学前教育的重要性，亦将促进普及提上日程。如印度在《国家儿童行动计划》中规定“普及学前教育，使所有儿童获得高质量教育”是儿童教育领域所必须达成的重要目标之一;九个人口大国除尼日利亚外，其余八国均将提高普及率作为学前儿童保育与教育事业发展的主要目标，墨西哥更是将2010年学前教育普及目标定为100%。综上，世界主要国家和地区根据学前教育事业发展的现实情况和发展需求将全面普及作为学前教育发展战略的基本方向，甚至提出了具体的普及目标，这为未来学前教育的改革和发展指明了前进道路。

　　2.以法律政策为保障，以公办机构为主体，以免费、减费或补助为主要路径实施普及战略

　　在确定全面普及为学前教育发展战略的基本方向以后，各国(地区)采取多种战略措施以保障普及目标的有效实现。首先，积极推进学前教育法律和政策建设，为普及提供根本保障。美国、英国、法国、巴西、墨西哥、瑞典、匈牙利、中国台湾地区和澳门特区等或制定了专门的学前教育法，或在相关法律中对学前教育普及作出较有针对性和较为细致的规定，并因应普及的需要，及时出台各种学前教育政策，不仅为普及提供了高位阶、强制性与权威性的基本规范，也有效解决了普及中遇到的现实问题。其次，深化办园体制改革，逐渐建立起以公立学前教育机构为主体的普及模式。例如OECD组织有一半以上国家的公立机构数比例达50%以上，有五分之一左右的国家高达80%以上，其中卢森堡、法国、匈牙利等国甚至逼近100%。墨西哥、俄罗斯、古巴、巴西、朝鲜等国同样以公立机构为主体供给学前教育，前三个国家的公立机构比例均高于90%。统计显示，北美、拉美/加勒比海、欧洲80%以上的国家其公立机构在园儿童比例超过50%，甚至更高，[1]这表明国际社会主要是依托公立机构来推进学前教育普及的。再次，以免费、减费或补助为主要路径实施普及战略。为促进学前教育的全面普及，瑞典、比利时、法国、英国、荷兰、新西兰、中国澳门特区等经济较发达的国家和地区以及墨西哥、巴西、古巴等发展中人口大国将学前教育纳入免费教育范畴;与此同时，丹麦、荷兰、挪威、葡萄牙、英国、美国、日本等国则对符合条件的儿童进入收费学前教育机构实施学费减免政策;美国、日本、加拿大、新西兰、中国港澳台地区等还对儿童或其家庭提供多种形式的财政资助，例如现金补助、税费返还和教育券等，支持适龄儿童选择较正规或质量较好的托幼教育。上述战略举措有力地保障了全体幼儿平等接受学前教育的权利，极大地促进了学前教育的普及。

　　二、推进学前教育公平是国际学前教育发展战略的价值追求

　　学前教育是基础教育的起始阶段，学前教育公平是教育起点的公平，公平而高质量的学前教育能够有效地打破贫困的代际循环，促进社会公平与稳定。因此，世界上越来越多的国家和地区高度重视作为起点公平的学前教育公平，特别关注因城乡与地域差异、经济条件落后、少数种族或民族，以及残疾等所造成的各类弱势幼儿群体的学前教育机会与公平问题。与此同时，全民教育运动在普及学前教育时，也明确将工作重点放在保障最困难儿童的学前教育机会和质量上。可以说，保障弱势群体儿童平等接受学前教育的权利、促进学前教育公平是当今世界学前教育发展战略的价值追求。

　　1.明确要求保障弱势儿童享有平等的学前教育权利

　　许多国家和地区重视在学前教育发展战略中对弱势群体儿童的平等受教育权利进行明确规定。首先，传统的欧美福利国家希望通过促进弱势群体幼儿平等接受学前教育而减少儿童贫困，打破代际循环，维护并促进社会的和谐和稳定。美国将“保障每个美国儿童都能够获得学前教育”作为全美教育目标之首[2]。法国明确规定弱势幼儿群体具有优先受教育权利，即“优先照顾那些处于不利文化、社会地位的儿童，他们的教育可自2岁起开始”。英国更是在其学前教育发展战略中提出要“帮助弱势群体家庭的2岁儿童接受每周15小时的免费学前教育”[3]。其次，一些发展中国家的学前教育发展战略中也对学前儿童受教育权平等原则作出了明确规定，反映出发展中国家在普及学前教育的过程中将弱势群体幼儿作为关注重点，将促进学前教育公平均衡发展作为普及学前教育的重要手段。如巴西《宪法》和《教育指导方针和基础法》均对学前教育的基本原则做出规定“入学与受教育机会人人平等”。印度的《第十一个五年教育发展规划》更是明确提出学前教育“全纳性增长”的发展理念，即“推进学前教育的均衡发展，缩小区域、群体和性别间的差距”。可见，保障儿童平等的受教育权和发展权已成为世界学前教育发展战略的核心目标与价值追求。

　　2.坚持优先原则，多途径扶助弱势儿童以促进学前教育公平与均衡发展

　　在推进学前教育公平价值追求的引导下，许多国家和地区坚持优先原则，对弱势儿童进行倾斜性的扶助，主要表现为以下四个方面。第一，将财政优先投向弱势儿童群体，不断加大投入力度，从而为发展弱势儿童学前教育奠定了可靠的物质基础。代表性的国家和地区有美国、英国、印度和中国台湾地区等。第二，兴办公立机构并优先向弱势儿童开放。鉴于公立机构在保障弱势儿童受教育机会方面具有突出的作用，韩国、印度和中国台湾地区等在弱势地区普设公立园，确保有需要的弱势儿童获得学前教育。不仅如此，约旦和中国台湾地区等还实行弱势儿童优先入读公立园制度，公立园弱势扶助性质更加凸显。第三，优先为弱势儿童提供免费、减费和有资助的学前教育。在推进免费学前教育的进程中，弱势儿童通常享有优先权，譬如韩国弱势儿童可优先获得免费一年教育;中国台湾地区规定符合条件的低收入和中低收入家庭子女等可优先免费进入公立园。与社会强势儿童相比，弱势儿童进入收费机构还可优先获得减、免学费待遇，享有额外或更高金额的学前教育财政资助。第四，依托国家或地区专项行动计划优先发展弱势儿童学前教育，譬如美国的佩里计划与开端计划、英国的确保开端计划、印度的儿童发展综合服务计划和中国台湾地区的扶持5岁弱势幼儿及早教育计划等均属于以弱势儿童为主要受益人群的扶助计划。倾斜性学前教育弱势扶助措施的实施，在很大程度上保障了弱势群体幼儿的平等受教育权利，有效地推动了学前教育的公平均衡发展。

　　三、促进学前教育优质发展是国际学前教育发展战略的重要目标

　　如果说普及学前教育和扶助弱势群体是为了给全体幼儿提供公平的学前教育机会，那么提高学前教育质量，促进学前教育的优质发展则能够保障学前儿童接受具有公平质量的学前教育，确保学前教育的重要战略价值得以最终实现。因此，世界主要国家和地区注重将学前教育的优质发展作为学前教育发展战略的重要目标，并通过加强教师队伍建设、督导评估等多种方式予以保障。

　　1.在学前教育发展战略与政策中重视对学前教育质量进行规定

　　促进学前教育优质发展这一重要目标在许多国家和地区的学前教育发展战略或政策中得到了充分体现。如德国在《日托扩展法》、《儿童及青少年福利法》等学前教育法律中规定“保证并提高学前教育质量是学前教育机构的法定义务”，以刚性的形式对学前教育机构的教育质量和教育主管部门的督导职责等进行了规定。美国素来关注学前教育质量，其《2001—2005战略规划》明确指出，“所有儿童通过接受高质量的和恰当发展的学前教育为进入学校学习做准备”，奥巴马政府也提出要为儿童提供所需的“高质量的早期教育经验”。印度在《国家儿童行动计划》中亦对普及中的学前教育质量作出要求，明确提出在普及学前教育的同时“使所有儿童获得高质量教育”。巴西的《国家教育计划》和《国家学前教育政策》中也专门针对学前教育质量作出明确规定，如“学前教育应在保证质量的前提下使所有孩子都受益。要进一步完善所提供的学前教育服务的质量”，“制定长期的普及学前教育服务质量标准，以此作为学前教育监督、控制和评价的参照，同时也作为提高学前教育质量的重要手段”等。上述规定可谓彰显了国际社会对学前教育质量的高度重视与不懈追求。

　　2.通过多种方式促进学前教育质量的提升

　　在对学前教育质量进行规定的同时，国际社会也采用了多种策略提高学前教育质量，确保实现学前教育优质发展的战略目标。

　　首先也是最为重要的一点即通过明确幼儿教师的身份，保障幼儿教师的基本工资待遇和在职培训，以建设一支稳定和高素质的教师队伍，进而提升教育质量。相当一部分国家对幼儿教师的身份作出了较为明确和高位的规定，主要有国家公务员(如法国)、国家或地方教育公务员(如日本)、公务雇员(如英美)三类。明确的身份为保障幼儿教师社会地位、教师依据合法身份获得法定权利和工资待遇提供了重要的依据。许多国家和地区政府努力保障并提高幼儿教师的工资待遇，这对保证幼儿教师安心工作、稳定教师队伍起到了至关重要的作用。有的国家由政府保障给予公立幼儿园教师较高水平的工资待遇，譬如日本、法国、古巴等国;美国、德国、巴西、印度等国注重规范幼儿教师的工资标准，努力提高其工资水平。英国、德国、巴西、古巴和中国台湾地区采取多种措施保障幼儿教师的福利、退休、保险等各项基本待遇，较好地维护了其合法权益。许多国家和地区政府还对幼儿教师在职培训作出规范，建立了幼儿教师培训与专业发展的相关制度。以日本为例，日本明确指出，教师既有在职培训的义务，又有接受在职培训的权利，并进一步对包括幼儿教师在内的不同教龄教师的进修事宜与教育部门、教育机构等在教师进修中的相关责任做出了细致的规定。这使得日本在职培训制度化、规范化，切实保障了幼儿教师专业素养和水平的提高，也使得有质量的学前教育普及成为现实。

　　其次，将规范并统一学前教育内容作为提高学前教育质量的重要手段并将其纳入学前教育发展战略与政策。如，英国在《2006年儿童保育法》中对“早期奠基阶段”的国家课程进行统一规定;法国在《教育法典》中对中央政府具有确定包括学前教育阶段在内的基础教育教学内容职责进行规定;中国香港特区制定《学前教育课程指引》，对学前教育的课程目标、内容选择、课程实施原则进行统一与规定等。

　　最后，注重加强对学前教育的评估和督导。如英国规定对学前教育质量进行督导是总督学的重要职责[4];韩国规定国家教育与人力资源开发部应对幼儿园的教育教学进行监督与指导，且幼儿园有接受督导的义务;中国台湾地区则对相关政府部门的学前教育督导与评价职责、学前教育机构依法接受评价的义务等作出了明确规定[5]。这些规定对明确相关部门对学前教育机构教育质量的监督与评价职责，保证并提高学前教育质量提供了重要的法律和政策保障。中国香港特区将政府对于学前教育机构的财政支持同学前教育机构质量评价紧密相连，规定只有达到指定质量标准的非牟利幼稚园或幼儿园暨幼儿中心才可继续获取政府学券支持，这一政策有助于激励学前教育机构不断努力提高自身的办园条件、教师素质和管理水平，从而有效提升了学前教育的整体质量。

　　四、以政府为主导是实施国际学前教育发展战略的根本原则

　　学前教育所具有的国家发展战略价值和其公益性本质要求作为公共服务供给主体的各国或各地区政府成为发展学前教育、扩大学前教育公共服务覆盖面的主导者。因此，以政府为主导也是国际社会实施“普及、公平和高质量”学前教育发展战略的源头和核心。

　　世界主要国家和地区深刻意识到为所有学前儿童提供普及、公平与高质量的学前教育是政府必须承担的重要职责，并在相关战略政策中明确政府是发展学前教育的首要责任主体。法国规定“学前教育是国家公共事业，其组织和执行由国家予以保障”。印度规定国家要“确保向所有3岁以下的儿童提供保育、保护和发展机会，确保向所有3~6岁儿童提供整合的保育与发展以及幼儿园学习的机会，通过儿童发展综合服务国家行动计划扩展并改进偏远和社会经济落后地区的学前保育”[6]，这表明印度政府担负普及学前教育、推进学前教育公平均衡发展的主导责任。此外，英国、巴西等国还明确规定政府“为所有幼儿提供良好的学前教育，以确保所有幼儿都有良好开端”[7]，“免费接收0~6岁儿童进入托儿所和学前学校”。通过刚化的形式对明确政府在学前教育事业发展中的主导职能是政府履职的首要前提。

　　同时，许多国家和地区政府为了推动学前教育的普及、公平和高质量发展，积极发挥其在学前教育事业发展中的主导责任，包括制定规划、财政投入、扶助弱势、加强教师队伍建设等。第一，世界主要国家与地区政府注重将学前教育发展纳入教育事业规划中予以专门的统筹与部署，包括日本、俄罗斯、美国、巴西等;还有许多国家和地区制定了专门的学前教育发展战略和专项规划，以更好地指导、统筹协调一国或地区学前教育事业的发展和普及，如澳大利亚、新西兰、印度、约旦等。第二，越来越多的国家和地区注重强化政府的财政投入职责，保障和不断加大学前教育投入，建立了各级政府学前教育投入分担制度，有力地促进了学前教育发展战略的实施，如美国、英国、法国、印度、中国台湾地区和中国澳门特区等。第三，诸多国家和地区普遍意识到，弱势儿童学前教育机会的获得和权利的维护不可能依赖社会、市场或学前教育自身实现，政府应当成为扶助各类弱势儿童学前教育的主导力量，并通过采取多种措施予以特别扶持以确保其获得平等的学前教育，如英国、印度、中国台湾地区等。第四，世界许多国家和地区政府在积极为幼儿供给学前教育机会的同时，也高度重视履行在幼儿教师队伍建设中的基本职责，以不断提升其社会地位和专业素养，进而实现高质量的学前教育普及，如美国、法国、中国台湾地区等。

　　值得注意的是，许多国家政府还通过建立健全学前教育管理体制，发挥其在学前教育事业发展中的主导责任。首先，部分国家建立了由高层领导人直接负责、领导的高级别机构来统领本国学前教育事业。如美国2000年设立专门的学前教育发展全国领导小组，以对全美学前教育改革与发展进行总体领导和全程监督。[8]奥巴马政府成立后又成立了由奥巴马总统本人直接领导的“总统早期教育委员会”，以推进学前教育的普及，加强政府及社会对学前教育的投资[9]。此外，还有韩国总理领导的“学前教育和保育委员会”和埃及的“儿童与母亲国家委员会”等。其次，学前教育事业的管理大多涉及多个部门的分工与合作，大多数国家均逐渐将教育部作为学前教育管理的核心管理机构，如比利时、意大利等。一些国家甚至将从出生至入小学前儿童的教育和保育皆纳入教育部主管，如瑞典。

　　由上可见，学前教育的重要性与战略地位已经成为国际社会的普遍共识，以政府主导也成为保障并实施学前教育“普及、公平与高质量”发展战略的根本原则和必然趋势。

　　五、以公共财政为支撑是实施国际学前教育发展战略的坚实保障

　　学前教育的公共财政投入是衡量一国学前教育事业发展状况特别是政府重视程度的重要内容。促进学前教育普及，提高学前教育质量，尤其是保障弱势儿童享有平等的学前教育权利，需要有大量的财政投入予以支撑。同时，大多数国家的学前教育成本—效益研究，如佩里学前教育计划、提前开端计划、启蒙教育实验等都得出较为一致的结论即公共财政支持学前教育是在各项投资中是最有益、投资回报率最高的财政性投资。因此，世界上许多国家，尤其是发达国家重视通过加大公共财政投入行使其在教育和学前教育事业发展中的职能，并将公共财政作为实施国际学前教育“普及、公平与高质量”发展战略的坚实保障与重要支撑。

　　首先，世界主要国家和地区学前教育财政投入水平较高，基本形成了以公共投入为主要支撑发展学前教育的经费格局。一个典型例子即OECD组织成员国。以用于学前教育机构的支出占GDP比例来考察学前教育经费投入水平，OECD成员国用于三岁以上儿童学前教育机构的支出占GDP比例最高达0.9%，最低为0.1%，平均水平为0.4%，绝大部分成员国都达到甚至超过了该比例。[10]由此可见，OECD国家学前教育政府投入呈现较高水平。正是在较高财政投入的保障下，世界主要国家和地区基本形成了以公共投入为主的经费格局。统计显示，OECD国家三岁以上儿童的学前教育支出大多来源于政府财政，占学前教育支出的比例平均高达80.2%。发展中国家这一趋势也日益显著，以九个人口大国为例，部分国家公共资源在学前教育经费所占比例不仅不低于OECD国家，还超过许多发达国家水平。如古巴早期儿童保育与教育计划的资金73.8%来自于公共资源;印度学前教育支出中95.3%来自于公共资源;巴西主张实行全民免费教育制度，学前教育经费基本由政府负担。由此可见，政府财政投入已经成为国际社会发展学前教育、实现战略目标的重要支撑。

　　其次，世界主要国家和地区学前教育财政投入力度不断加大，水平持续提升。在以财政投入为主的学前教育经费格局下，无论是在经济发展较好的OECD国家，还是巴西、印度和古巴等发展中国家，均呈现出财政投入力度不断加大、投入水平逐步提高的总体态势。以英国、新西兰和巴西为例，英国《拨款法》中规定的2007—2008年度“确保开端”预算金额已达17.6亿英镑，是2001年的9倍之多;新西兰学前教育财政投入总量则从2002年的4.09亿美元升至2007年的7.71亿美元，五年间增长了88.5%;巴西学前教育财政投入总额也由1999年的38.5亿雷亚尔迅猛增至2004年的68.4亿雷亚尔，增幅相当可观。在学前教育财政投入总量攀升的同时，学前教育经常性公共支出占国民生产总值(GNP)的比例亦不断提高，如北美与西欧国家总体水平在5年间(1999—2004年)提高了0.1个百分点;匈牙利、以色列分别在已有较高投入水平基础上，即在1999年的0.7%、0.6%基础上分别提高了一个百分点;波兰则从1999年的0.4%提高到2004年的0.5%。学前教育财政投入水平的持续提升为发展一国(区)学前教育事业奠定了坚实的物质基础，也使得学前教育发展战略从蓝图逐步走向现实。

　　学前教育财政投入水平较高，投入持续增加，基本形成了以公共投入为主发展学前教育的经费格局，这充分说明了以公共财政为支撑是实施国际学前教育发展战略的坚实保障，且是国际学前教育事业发展必然趋势与选择。

　　从我国学前教育发展的现状来看，目前国家已经明确了中长期学前教育的发展目标和发展方向，并且提出了学前教育发展的基本原则和发展思路，如“坚持政府主导，社会参与，公办民办并举”、“坚持改革创新，着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍”等，对推动学前教育的发展与普及具有积极作用。因此，我们更应抓住这一难得的历史契机，充分把握我国学前教育事业的现状、需求与发展趋势，制定我国的学前教育发展战略。借鉴国际经验，我国应将“普及、公平和高质量”作为学前教育发展战略的基本方向和目标，以促进学前教育事业的公平、优质发展。具体来讲，在提出我国学前教育的普及总目标后应该针对不同的地区、人群提出不同的普及目标，并据此制定具体的普及方针与策略;在促进学前教育的全面普及的同时，应重点关注弱势地区和弱势人群的学前教育情况，出台具体的扶弱政策，促进学前教育公平;应制定学前教育事业发展的质量标准与要求，并出台相应政策加强教师队伍建设、学前教育的督导评价等，以提高学前教育质量，推进学前教育向高质量发展;还应明确政府是实现学前教育发展战略的保障主体，并建立以公共财政为支撑的学前教育发展战略的经费保障机制。