行政管理论文发表法治思维与地方政府决策合法性审视

　　摘要:法治思维是规则思维、价值思维和程序思维的统一。基于法治思维对地方政府决策合法性的审视不能仅限于传统上的合法律性,而应在目的妥当性、手段适当性和过程正当性三个维度展开,充分体现法治思维各层面的内在要求。目的定位着决策背后的价值取向,需要在纵横两个方向获得证立。手段代表着决策中目的的实现方式,合法律性为其门槛要求,而手段的必要性以及手段是否裁剪得当是需要进一步审视的因素。决策的全过程应遵守程序性要求并充分体现对话、商谈的理念。除手段合法律性以外的其它每个方面的审视,其结果往往都不是简单的肯定或否定,而是有程度上的强弱之分,这使得最终的合法性判断带有实践理性。

　　关键词:法治思维;政府决策;合法性;实践理性

　　中图分类号:D920 .0 文献标志码:A 文章编号:1672-05 3 9 (201 9 )02-003 1-06

　　《国家行政学院学报》(双月刊)创刊于1999年，是国家行政学院主办的大型综合性政府管理理论刊物，是我国各级政府公务员和政府管理理论教学研究人员必读的权威刊物。荣获北京市高校学报一等奖。

　　法治思维作为依法治国背景下最重要的思维方为例,具体探讨法治思维在依法决策,特别是在地方式历来受到重视,这体现在中央文件对“法治思维” 政府依法决策中的应用(4)。笔者以为,对于诸如“草的不断强调上(1 )。有关法治思维的具体内涵,理论 原天路”收费这类具体行政决策的合法性审视,需要上仍然众说纷纭(2 )。现有的几种代表性的概括存在 进行“目的-手段- 过程”三个维度的考量,而法治如下问题:一是不够简洁,同一概括中也有重复的地 思维的规则面相、价值面相和程序面相在上述维度方;二是有些概括未能真正反映出法治思维的内涵 中均应有充分的体现。

　　如下两个地方:一是 201 6 年 5 月 1 日的《批复》中提到的“政府投入了大量建设资金,而且还在投资加强基础设施建设、改造和维护”“以社会效益为主,适当补偿成本费用”等,都可以看成是收取门票这一决策的直接目的;二是张北县相关负责人在接受媒体采访时谈到的“政府投入很多人力、物力,张北县是国家扶贫开发工作重点县,资金短缺”“草原天路的环境被破坏得很严重”“这对张北县旅游产业的发展更不利”等也涉及决策的目的[7 ]。但这些对目的的说明存在两个问题:一方面是部分内容十分简略,没有经验性数据和材料的支持,也从来没有出现在官方的正式文本中并向社会公开和接受评价,因此存在着事后“编造”的可能;另一方面是这些材料并未被有效地组织起来以对目的进行有力的论证。这些都反映出地方政府在决策过程中对目的本身的轻视以及对目的妥当性论证的忽视。 而在笔者看来,在地方政府对“草原天路”收费做出决策时,目的妥当性的确立是必不可少的。决策者应当概括出决策的核心目的追求并根据张北县及“草原天路”的具体情况来进行充分的论证,之后再将论证的结果以适当的方式向社会公开,接受评价。如此,决策的妥当性才有可能确立。在“草原天路”收费事件中,我们经由上述努力能够确立的目的应是“资源的有效保护和合理利用”。对于该目的的妥当性,在横向上可从草原生态的脆弱性,景区承载能力的有限性,旅游业的可持续发展等方面来组织论证;在纵向上则应在收费与游客数量控制和景区(或财政)收入增加之间建立联系,之后再朝着“保障自然资源的合理利用”这一宪法价值定位以及代内与代际公正等方向来予以充分的论证。

　　三、法治思维与地方政府决策手段的适当性

　　在目的确立以后,以何种手段怎样去实现目的通常就是决策的核心内容。 目的是妥当的,并不意味着可以不顾一切地去实现目的。运用法治思维去思考地方政府决策,应关注手段本身的适当性问题,具体包括手段是否合乎法律和手段是否契合目的这两方面。判断手段是否适当,除涉及经验层面的知识要作技术性的分析以外,更为重要的是要将法治思维贯彻为规则思维和价值思维的具体要求。

　　手段的合法律性是我们传统上审视地方政府决策合法性的重要甚至是唯一的方面,强调的是手段与实在法中具体规则的一致性,这是一种形式上的合法律性。基于法治思维去审视地方政府决策,虽然不将形式合法律性看成是合法性的全部内容,但仍视其为决策具备合法性的门槛性条件。“草原天路”收费在手段的合法律性上备受质疑。按照《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)第五十八条第(二)款规定,“除本法第五十九条规定可以收取车辆通行费的公路外,禁止任何公路收取车辆通行费”。“草原天路”作为县级公路立项和建设,并不属于公路法中可以收费的公路,因此对“草原天路”收费的决策,首先就面临着违反《公路法》中禁止性规

　　定的问题。张北县政府显然也意识到这一点,因此, 201 5 年第一次听证的结果是“暂不”收费。之后,张北县政府根据《河北省风景名胜区条例》中的规定,申请将“草原天路”设立为市级风景名胜区并获得批准。按照张北县政府的认知,“草原天路”由此成了“景区内道路”,“草原天路”的收费也因此不再是《公路法》禁止的车辆通行收费而是风景区门票收费。但张北县政府的认知是否能够成立呢? 笔者认为,即使不考虑《河北省风景名胜区条例》这一地方性法规与其上位法国务院《风景名胜区条例》这一行政法规在关于风景名胜区的划分和设立问题上的不一致性,张北县政府的做法仍然不能完全改变“草原天路”的性质。即在“草原天路”作为风景名胜区获批准以后,其作为县级公路的性质并不会因此而发生变化。张北县政府虽然不得就该公路收取“车辆通行费”,但以人员或车辆为计价标准进行风景名胜区门票收费,在形式上已经具有了初步的合法律性。

　　手段除了要合法,还要能与目的相契合。 所谓契合目的,是指手段能恰到好处地服务并实现目的。其评价标准包括两个方面:一是手段对于目的的实现是必要的,二者之间有实质性的关联。 抽象地看收费与资源的保护和利用这一目的之间并无必然的联系,这正如网民所表达的那样,如果只有通过收费才能实现资源的保护和利用,“青藏铁路那真正天路的沿线都应设成风景名胜区,直接在火车票里加卖一个门票”。但考察手段对于目的的必要性并不能脱离具体的情境,对于“草原天路”而言,始终无法回避的具体因素是“草原天路”所在地张北县作为一个贫困县在财政收入方面的捉襟见肘以及因此而导致的资源保护能力的极度不足。在“草原天路”收费事件之前,还发生过极有影响的凤凰古城收费事件(5 ), 如果将这两个性质极为相似的事件作一比较,我们还是很容易发现,同样是收费,“草原天路”的收费在

　　的不以为然和敷衍态度还体现在其整个的决策过程在硬性的程序性要求上存有许多重大瑕疵这一方面。首先,设立风景名胜区需要经过规划、申请、论证、批准等程序,但“草原天路”如何变成市级风景名胜区在官方的陈述中却语焉不详,其是否遵守了法律与政策要求的程序性要求是十分可疑的。国务院《风景名胜区条例》第二十一条规定,风景名胜区规划经批准后,应当向社会公布,任何组织和个人有权查阅。但有记者遍查相关信息公布平台却没有找到“草原天路”规划为景区的相关公示文件[1 2 ]。《河北省风景名胜区条例》规定,设立市级风景名胜区,由县(市)人民政府提出申请,设区的市人民政府住房城乡建设(园林)主管部门组织论证提出审查意见后,报设区的市人民政府批准公布,并向省人民政府住房城乡建设主管部门备案。但其组织论证过程具

　　体怎样也不曾有只字片语见之于媒体或公众。张家口市政府声称,“草原天路”于 201 6 年 3 月 25 日正式被市政府批复为市级风景名胜区,但直到早已经开始收费后的 5 月 1 2 日,才有《张家口市人民政府关于同意建立”草原天路”市级风景名胜区的批复》公布在政府网站上。 其次,即使不考虑张北县政府是否有权决定景区门票价格这一主体权限问题,决策中两次听证会的召开过程也是问题重重的。听证会代表是怎样构成、如何遴选的,消费者、经营者和有关方面的意见是如何征求的,必要性、可行性是如何论证的,等等,都不曾向社会公开。这在一个利益关系高度分化、公众参与意识不断增强的社会背景下,在一个待决策项目非常敏感,极易被公众舆论高度关注的具体情境之下,是很容易被诟病为暗箱操作的。而一旦过程的正当性无法保证,则一个目的妥当性程度不高、手段适当性存有硬伤的决策结果的合法性自然是岌岌可危了。

　　五、“ 草原天路” 收费决策的合法性判断及分析框架的提出

　　基于法治思维对地方政府决策合法性的审视并不能仅限于传统上的合法律性,因为在利益分化已经普遍化的当下,传统的形式主义合法律性已经不足以为地方政府决策特别是重大决策提供全部的合法性说明了。对决策的合法性审视应在目的的妥当性、手段的适当性和过程的正当性三个维度全面展开。目的定位着决策背后的价值取向,需要在纵横两个方向获得证立。 手段代表着实现目的的方式,

　　合法律性为其门槛要求,而手段的必要性以及手段是否裁剪得当,不过于宽泛或狭窄则是在手段合法这一最低要求被满足后需要进一步审视的因素。决策的全过程应体现对话的理念与要求,有效商谈的机制是否贯穿其中,程序方面的技术性规定是否得到遵守都是决策合法性审视不可或缺的方面。除手段合法性以外的其它每个方面的审视,其结果往往都不是简单的肯定或否定,而是有程度上的强弱之分,这使得最终的合法性判断带有很大的实践理性性质。一般来说,如果目的正当性强,则在手段的形式合法律性这一门槛要求达到后,对手段契合程度和遵守程序的严格程度就会放松要求;而如果目的性较弱,则手段合法律性之外的其它要求就应十分严格。具体到“草原天路”收费事件中,决策的目的能够证立,但正当性强度较弱,手段虽具备形式上的合法性,但其与目的的契合程度不够,而程序上的瑕疵也十分明显,因此在前述分析框架之下,很难通过合法性的审视。

　　注释:

　　(1)早在 2010 年,《国务院关于加强法治政府建设的意见》就已经要求“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。201 2 年党的十八大报告明确要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。2014年党的十八届四中全会《决定》中有两处明确提到“法治思维”:一是要求把法治思维建设作为“加强法治工作队伍建设”的重要内容,在用人选拔机制中体现,“把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”;二是要求“提高党员干部法治思维和依法办事能力”,并将其作为加强和改进党的领导的重要内容之一。

　　201 5 年中共中央和国务院印发的《法治政府建设实施纲要(201 5 -2020 年)》则对“政府工作人员法治思维和依法行政能力”的全面提高提出了要求。201 7 年党的十九大报告则将法治思维作为“执政本领”的重要内容之一加以强调。

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