我国劳动监察制度刍议

　　劳动监察的实质是国家利用行政权保护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行检查并对其违法行为进行处罚的执法活动，是对劳动者和用人单位关系的一种平衡。我国目前的劳动监察制度还存在着一定的不足，改进完善我国劳动监察制度对于劳动者权益的保护和劳动力市场的健康发展都具有重要意义。

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　　一、我国劳动监察制度存在的问题

　　1.劳动监察范围模糊

　　劳动监察的范围太过宽泛，在《劳动保障监察条例》第11条中规定了劳动监察事项包括：用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况、订立劳动合同的情况、对童工、女工和未成年工的特殊劳动保护情况、遵守工作时间和休息休假规定的情况、支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况、参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况等九项内容，在《劳动合同法》第74条中规定的劳动监察事项包括用人单位关于制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况、与劳动者订立和解除劳动合同的情况、劳务派遣单位和用工单位遵守劳务派遣有关规定的情况等七项内容。其中关于用人单位与劳动者订立劳动合同和解除情况应该属于劳资双方意思自治的范畴，将其列入劳动监察的事项中会导致劳动监察的范围模糊，并且判断劳资双方订立和解除劳动合同的合法性还需要繁琐的审理程序，加重劳动监察的负担，影响劳动监察的效果。

　　此外，劳动监察与劳动仲裁的范围存在竞合。《劳动争议调解仲裁法》第2条第2项规定：“因因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议适用本法”。这使上述关于监察用人单位与劳动者订立或解除劳动合同的相关规定更显尴尬。尽管《劳动保障监察条例》第21条第2款尝试着适当减小劳动监察的受案范围，但是还是没有从根本上界定什么是“应当通过劳动争议程序解决”。劳动监察和劳动仲裁的受案范围部分重合，虽然在一定程度上为劳动者提供了更多的权益救济途径，但实质上并不利于真正保护劳动者的合法权益。第一，同一个劳动争议的案件，选择劳动监察或者选择劳动仲裁，最后勞动者获得的补偿是不一样的，导致相同案件的结果可能不同。第二，由于劳动监察机构和劳动仲裁机关对劳动争议案件都有权进行处理，这就很有可能造成同一案件重复处理，浪费资源。第三，劳动监察与劳动仲裁受案范围的竞合可能会导致二者在处理劳动争议案件时相互推诿，这就不能及时维护劳动者的合法权益。

　　2.属地性管理弊端凸显

　　从《劳动保障监察条例》第3条可见，劳动监察的最高行政主管机构是人力资源社会保障部，但是劳动监察机构的人力、物力、财力都是由各级地方政府掌控，对劳动监察机构这种属地性管理模式在实践中存在一定缺陷。

　　首先，不同地区其劳动监察水平也不同，我国经济发展十分不平衡，那么在经济水平相对发达的地区其在劳动监察人力物力上的投入必然与经济水平相对落后的地区有较大差距，这会直接导致这些地区在劳动监察水平上存在一定差距。其次，不同地区其执法尺度不一，部分地方政府迫于经济财政压力，衡量利益之后，放松劳动监察与执法，使得与部分严格执法的地区执法宽严尺度不同，这对他们来说是不公平的，也严重损害了劳动法律法规的严肃性。最后，地方政府通常为了追求GDP的增长、吸引投资，为了片面的经济发展劳动监察机构也会明显倾向于用人单位一方，漠视劳动者权益的保护，消极执法、行政不作为，严重影响了政府和劳动监察机构的公信力。

　　正是由于劳动监察机构的人力、物力、财力都受制于地方政府，才会导致就算劳动监察机构想要严格执法也有心无力。这样一来用人单位与劳动者的地位就愈加不平衡，用人单位力量愈发强大，更多的牺牲的是劳动者合法权益。

　　3.监察人员素质不高

　　高素质、专业化的劳动监察队伍是保障劳动监察机构良好运行的基本前提。目前的监察人员素质与实际需要之间还存在一定的差距，主要表现在：第一，监察人员专业素质的缺乏直接影响了劳动监察监督的效果，因为劳动监察有很多属于专业领域的问题。比如，对用人单位提供的劳动条件、工资的监察等、这需要专业人员的审查以免用人单位规避法律的规定。因此，监察人员必须熟悉监察业务，具备相应的文化水平和专业知识。但是由于招录过程把控不严，部分监察人员并不具备工作所需的专业知识，挤占了编制，更重要的是影响监察工作的展开。目前的监察队伍离完全掌握劳动监察工作涉及的专业知识还有一定差距，同时，劳动监察人员还缺乏在岗培训，这也是导致劳动监察人员素质偏低的重要原因。第二，部分劳动监察机构属于差额财政拨款或自收自支的事业单位，这会导致监察机构运行经费紧张。即便是部分全额拨款的事业单位，财政列支的通常是人头经费，没有办案经费或员工培训经费等，严重限制了劳动监察工作的开展。

　　二、国外及其他地区劳动监察制度

　　1.美国

　　美国的劳动监察呈现一种分散执法的体制，美国联邦劳工部内部的执法机构分别是依据某一法令来设立的。如就业标准管理司所属工资工时处执行《公平劳动标准法》、职业安全健康管理局执行《职业安全与健康法》、就业标准司下设的工人赔偿办公室执行《码头与港口工人赔偿条例》等。工资工时处已经成为美国规模最大、权力最强的劳动执法部门之一。工资工时管理处实行垂直管理，机构包括华盛顿总部、5个大区办公室、48个地区办公室三个层次。大区办公室和地区办公室是联邦劳工部工资工时处的派出机构，雇员都是劳工部职员。在实际监察过程中，如果雇主无正当理由拒绝接受监察，地区办公室有权将案件提交劳工部的法务机构，由行政法官签署调查令。如果雇主仍不接受调查，即构成藐视法庭，将受到严厉处罚。对查实存在违法行为，但缺乏改正诚意的雇主，劳工部可以认定其产品为“危险产品”，在雇主切实改正违法行为之前，禁止部分或全部产品发运销售或销往他州。

　　美国实行的是分类监察，针对不同的实体法律对应不同的机构或部门对其进行监察。其次，劳动监察队伍素质较高，美国针对劳动监察员制度了完整的培训考核制度，有专门的监察员登记，每年还会对其工作进行考核并决定职位的晋升。最后，对于查证确实存在违法行为，但缺乏悔过之心的雇主，劳工部会将其产品认定为危险产品，在雇主确实改正其违法行为前，劳工部会禁止其部分或全部的产品进行销售。”体现了美国劳动监察的制度创新和力度，还体现了其做好劳动监察工作的决心。

　　2.日本

　　日本由劳动行政机关或设专门机构行使劳动监察权，上下级劳动监察机关的业务实行垂直领导，监察人员由政府官员组成，有的由劳工部长直接任命。各级劳动行政机关都受劳动大臣直接管辖，并设有劳动标准监察官和官员。各级劳动标准局局长和劳动监察署署长，都是从劳动标准监察官中选任的。此外日本劳动监察的对象主要集中在劳动标准法和劳动安全卫生法等。

　　日本实行的是上下级劳动监察机关业务垂直管理，可以有效消除劳动监察的属地性弊端，合理规划劳动监察力量，还可以防止地方政府对劳动监察的随意干扰。日本的劳动监察机构设置比较完备，劳动监察队伍专业性较强，监察范围仅限于劳动标准，这样可以保障监察效果、提高监察效率。

　　三、完善我国劳动监察制度的建议

　　1.建立科学的劳动监察体系

　　我国现行的劳动监察制度将司法管理也纳入到监察范围，导致劳动监察和劳动仲裁在实践中出现了重合的现象，不仅给劳动者带来了困扰，还妨碍了劳动监察的正常运行。但是如果将劳动监察的范围定位到执行劳动基准和其他强制性规范，就可以使劳动监察和劳动仲裁相互协调、相互补充。

　　比如从美国的《公平劳动标准法》和《职业安全卫生法》可以看出其劳动监察主要关注的是最低工资、加班工资、最高工时、禁止使用童工等问题。而在日本，作为中央当局的劳动省，负责审查的是劳动标准法以及其他劳动相关法律所规定的各项劳动标准的执行，地方的都道府县也设有劳动标准局和劳动标准检查署，其劳动监察范围主要为劳动标准和劳动安全卫生等。可见不管是英美法系还是大陆法系，在劳动监察上最重视的都是劳动基准。劳动监察保护是劳动者基于公法规定所享有的权利，而劳动诉讼和仲裁制度解决的是私法赋予劳动者权力保护的问题，应该将其区分开来。

　　不管是從我国目前劳动监察面临的困境来看，还是通过对发达国家实践经验的分析，建立科学的劳动监察体系，都是十分重要的。

　　2.建立垂直化管理的劳动监察机构

　　从我国劳动监察制度运行实践中可以看出，属地性管理模式弊端重重，可以借鉴日本的经验，采用省级以下垂直化管理的模式。

　　在垂直管理模式下，劳动监察机构的人力、物力、财力不再受制于地方政府，不用受地方政府的干扰，有利于劳动监察机构展开监察工作、履行法定职责。其次，垂直化的管理模式可以有效提高劳动监察效率。因为这种管理模式有利于保证“上传下达、政令畅通”，有利于资源配置，人员资金和设施等都可以在较大的范围内统筹安排。实施省级以下垂直化管理模式还有助于消除由于经济发展水平不平衡给劳动监察造成的不良影响，因为可以根据各个地区的实际情况，对其财政资源进行比较科学的分配。从根本上解决了属地性管理模式下，由于地方经济发展水平相对落后，造成劳动监察机构经费保障困难的问题。再次，省级以下垂直化管理模式可以保障下级劳动监察机构的执法尺度统一，提高劳动执法水平。最重要的是这种垂直化管理模式有利于保护劳动者的合法权益。

　　垂直化管理模式虽然对地方自治没有太大的好处，在一定程度上褫夺地方政府部分权能。但是从实际出发，我国一方面缺乏地方自治的传统，另一方面还存在着严重的地方保护主义的问题。因此，虽然垂直化管理还存在一定问题，但是为了解决目前的管理困境、消除地方保护主义，还是应该选择这种管理模式。而且近年来税务系统、海关、海事、药品监督、技术监督等部门都推行垂直化管理模式且取得了较好的效果，证明从技术方面看，劳动监督实施垂直化管理模式并无障碍。

　　3.建立专业化的劳动监察队伍

　　劳动监察的效果在一定程度上取决于监察人员的专业素养，劳动监察必须要建立一支专业化的劳动监察队伍。

　　第一，劳动监察员必须严格遵守准入标准。在招录过程中严格按照现有的法律法规，综合考虑学历、专业、工作经验和个人能力等因素择优录取，坚决打击违规招录。第二，适度增添劳动监察机构编制。从《工商业劳动监察公约》第10条规定中可见，适量增加编制对于突破监察任务复杂繁重而缺乏监察员的困境具有重要意义。第三，加强现有队伍的在岗培训。近年来，我国劳动立法快速发展，面对大量的法律法规，这就要求劳动监察员具备较高的工作能力来是快速理解、准确适用它们，所以就必须进行在岗培训来提高监察员的专业能力。第四，建立监察员奖惩机制。对于表现突出的劳动监察员予以适当方式的奖励，而对违法违规的劳动监察员坚决依法惩罚，以保障监察队伍的健康发展。除此之外，还应该合理确定劳动监察员的薪酬水平，目前我国经济发展相对落后的地区劳动监察员的收入水平也偏低。对此，《工商业劳动监察公约》第6条规定：“监察人员应由公职人员组成，其地位和服务条件应足以保证他们职业的稳定性。”因此，应该适当提升劳动监察员的薪酬待遇，这对于稳定劳动监察人员的队伍、保障劳动监察工作顺利展开都具有重要意义。

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