就业困难人员公益性岗位管理优化探究
公益性岗位是我国一项重要的就业政策，旨在实现对就业困难人员的托底安置。20 世纪 90 年代国有企业改革逐步推进，大量下岗失业人员涌向劳动力市场，如何帮助这一群体再就业成为当时就业工作的焦点问题。21 世纪后，我国各地劳动保障部门大力开发大量公益性岗位，重点安置城镇零就业家庭成员、大龄失业人员、企业待岗职工等就业困难人员就业，既为就业困难人员提供了新的就业岗位，也增加了社会公共服务供给。公益性岗位政策已实施十余年，对于援助就业和服务社会起到双重作用。然而，公益性岗位管理中仍存在不少问题，例如岗位设置偏离社会需求，从业人员权益保障不到位，激励考核机制不健全，劳动用工风险增大等。如果不能有效解决这些问题，将违背公益性岗位政策的制定初衷，难以发挥公益性岗位援助就业的积极作用，从而影响公益性岗位政策的延续。
《出国与就业》杂志于1993年创刊，由中国国际贸易促进委员会主管，中国四达国际经济技术合作公司主办的国家级优秀中文期刊。
虽然各地都开展公益性岗位开发工作，但具体政策实践有所差异。为此，论文以内蒙古正蓝旗公益性岗位管理问题为研究对象，通过案例分析、查阅资料、问卷调查等方式，分析其公益性岗位管理的现状，剖析存在的问题和原因，并提出完善公益性岗位管理的对策建议。公益性岗位政策的有效性毋庸置疑，关键是如何加强公益性岗位管理，充分发挥其在就业援助中的积极作用。笔者希望能够得出改进公益性岗位管理的有效措施，在公益性岗位开发管理部门、用人单位和从业人员的共同努力下，切实提高公益性岗位政策的有效性，通过公益性岗位帮助更多就业困难人员就业。
公益性岗位政策是一项重要的就业援助措施，对减轻就业压力和促进社会和谐起到积极的作用，有关公益性岗位管理的理论和实践越来越丰富。在绪论部分，首先指出研究的背景和意义，并对国内外研究现状进行综述，同时指出研究的主要内容、方法和论文的创新点及不足。
(一)研究背景和意义。
1.研究背景。
21 世纪初期，国企改革愈演愈烈，大量的下岗失业人员涌向社会，成为就业的重点帮扶群体。虽然内蒙古工业基础发展薄弱，但也产生了不少“4050”失业人员。这些人员劳动技能偏低、工作经验欠缺、年龄普遍偏大，很难通过市场渠道实现再就业。大量的失业人员自身就业问题得不到解决，家庭没有稳定的收入来源，由此滋生了很多社会问题，并在一定程度上影响了社会稳定。为解决大龄失业人员的就业难题，内蒙古各地根据国家就业工作整体要求，启动公益性岗位开发管理工作，通过开发大量的公益性岗位安置就业困难人员就业。在此形势下，内蒙古正蓝旗公益性岗位发展迅速，通过开发大量的公益性岗位成功安置了一大批就业困难人员就业，从而有效稳定了当地就业形势，提高了政府公共服务水平。
党的十九大报告提出“就业是最大的民生”。从 2003 年至今，我国就业政策体系不断丰富完善，积极就业政策已从援助就业升级到鼓励创业，但公益性岗位政策始终是一项重要的就业援助政策，并且在内蒙古正蓝旗广泛使用。伴随公益性岗位管理实践的不断完善和丰富，公益性岗位政策面临新的挑战，原有的政策无法适应现实需要，公益性岗位管理需要重新进一步改进完善。
近年来，内蒙古正蓝旗公益性岗位政策实施成效显着。通过开发一批公益性岗位安置重点群体就业，不仅解决了很多就业困难人群就业问题，而且使公益性岗位用人单位在使用公益性岗位从业人员的过程也积累了一定的经验。但由于主客观因素影响，目前内蒙古正蓝旗公益性岗位管理仍存在一定问题，如果想进一步释放公益性岗位安置就业的作用，当务之急是解决公益性岗位管理的问题。为此，笔者选取内蒙古正蓝旗公益性岗位管理问题为研究对象，通过问卷调查、案例分析和查阅资料等方式，全面了解内蒙古正蓝旗公益性岗位管理的真实情况，找准当地公益性岗位管理中存在的突出问题，并提出有效的对策建议。
公益性岗位在全国范围广泛使用，已成为一种行之有效的就业援助手段。一些大龄就业困难人员、下岗职工、城镇零就业家庭成员等通过公益性岗位实现再就业，有效促进就业局势的总体稳定。但是，在公益性岗位的管理过程中，更要重视存在的缺点和不足，而不是满足于已取得的成效，否则公益性岗位政策不会有更加长远的发展。内蒙古正蓝旗公益性岗位管理也暴露出很多苗头性的问题，例如公益性岗位招聘不到合适的人员，公益性岗位工作人员工作积极性不高、作用不明显，用人单位普遍反映公益性岗位人员管理难度加大等。
我国当前的就业方针已调整为“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”，在这种形势下公益性岗位的作用更加微妙，既要援助就业困难人员就业，也要遵循劳动力市场的内在规律。公益性岗位用人单位不同于一般的企业，主要为机关事业单位，这类单位管理经验不丰富，在遇到一些管理问题时往往不知所措，公益性岗位管理失位已成为阻碍该政策发展的“短板”。在此背景下，笔者研究公益性岗位管理问题，从而充分发挥公益性岗位政策的作用。
2.研究意义。
民生问题一直是党中央治国理政关注的焦点，就业问题更是重中之重。对个人而言，就业是个人实现自身价值的渠道，劳动者通过就业能够获取维持生活的薪酬。对社会而言，就业是保证社会正常运转的重要要素，通过就业实现劳动分工，每个个体各司其职。2003 年，温家宝总理提出“就业是民生之本”。2017年以来，在政府工作报告和党的十九大报告中，习近平同志和李克强总理反复强调“就业是最大的民生”。研究公益性岗位管理问题，具有现实和理论双重意义。
(1)现实意义。首先，公益性岗位是一项重要的就业援助政策，各级政府通过开发公益性岗位，兜底安置就业困难人员就业，尽量降低失业发生率，有利于实现充分就业的发展目标。各地从 2003 年开始实施公益性岗位政策，在实施的过程中取得比较理想的效果，从国有企业改革到金融危机，公益性岗位帮助大量的就业困难人员就业，对于稳定全国就业局势起到积极的作用。从这一个角度来看，研究公益性岗位问题有利于稳定就业形势。再者，政府通过使用公益性岗位从业人员，也能够增加公共服务的供给，向群众和企业提供更加优质的服务。完善公益性岗位的管理，也能够进一步优化公共服务，提高基层执政服务能力。
(2)理论意义。目前，关于公益性岗位管理的研究仍然偏少，已有的研究仅仅关注公益性管理的某个方面，缺乏对公益性管理整体性的研究。以内蒙古正蓝旗公益性岗位为研究对象，通过查阅资料、问卷调查等方式获取公益性岗位管理的真实情况，并提出完善公益性岗位管理的对策建议。基于此，能够进一步丰富公益性岗位管理理论，解决公益性管理方面存在的突出问题，也能够为完善公益性岗位政策提供借鉴和参考。
公益性岗位一经推出，便迅速收到成效，关注度也逐渐提升，相关专家和学者也纷纷开始进行研究，而我国的公益性岗位正处于发展初期，并没有过多的文献资料进行参考。基于这种现状，对公益性岗位管理问题研究具有十分重要的意义。通过对公益性管理问题的理论研究，探索基于我国国情的公益性岗位发展之路，对于管理工作的实践方面具有重要的指导意义。本论文立足于内蒙古正蓝旗公益性岗位的管理问题进行现状调查和剖析，梳理当前公益性岗位管理方面存在的弊端，探讨其原因，并提出解决方案。
(二)国内外研究现状。
由于公益性岗位是一项相对较新的就业援助政策，国内外学术界对公益性岗位政策的研究比较少，已有的研究也是选择公益性岗位人员激励、转岗、就业现状等角度分析，很少研究公益性岗位管理的完善对策。
1.国外的研究现状。
公益性岗位是就业援助的一种重要形式，虽然国外没有提出“公益性岗位”的概念，但国外对就业援助的研究比较多。为此，本部分从就业援助的角度分析国外研究现状，并归纳关于政府购买服务的有关研究。
第一章. 关于就业援助的研究。
就业援助的对象是就业困难人员，同样国外没有“就业困难人员”的概念，但与之较为类似的概念有就业弱势群体、脆弱群体等。弱势群体一般区分为生理弱势群体、生活弱势群体和就业弱势群体1，可见就业弱势群体是弱势群体的一类人群。由于国外就业扶持体系与我国差别较大，没有将公益性岗位作为一种就业援助措施，基本上没有相关的研究。但是，可以参照国外学者对弱势群体的研究。19 世纪末，社会学家开始对社会问题产生的原因进行分析，认为社会制度不完善是产生社会问题的最主要原因。一些人员由于先天性或后天性的原因，容易陷入就业的困境，形成弱势群体。弱势群体逐渐引起社会的关注，研究弱势群体救助最主要的理论是平等理论。例如大须贺明(日本)在《生存权论》中认为，首先要实现形式上的平等，为弱势群体创造平等的外部条件。阿斯布佐思·艾德(挪威)在《世界人权宣言》提出，国家对弱势群体具有四个层次的义务，分别为尊重个人的自由、保护个人的自由、保护财产权利、保障社会群体的权利。二战后，西方国家主要通过就业培训的方式提高个体就业技能，提高劳动者收入2。
国外对就业援助的研究更加多元化，在强调政府责任的同时突出社会的作用。爱纳汉得(1999)对失业救济制度和社会援助制度进行详细的比较，建议从税收和福利的角度实施就业援助。B.QUADE(2008)通过分析美国收入政策的发展历程，表达的观点为：受援助的对象要积极参与劳动并付出相应的努力，对于自愿放弃工作的人员应该停止对其进行援助。Sherk(2010)重点研究失业保险制度对失业人员就业的影响，他建议不应当过度延长失业保险待遇领取的期限，否则将降低失业者就业的意愿。
此外，国外学者关于就业援助的研究还有明显的群体性特征，学者们针对女性、残疾人、大学生等群体提出各自的就业援助措施。Caro(2004)指出要加强大学生就业职业生涯规划，这能贯穿大学生就业的整个过程，必须对这项工作给予高度的重视。Thomas(2014)重点对年轻失业群体的社会保障问题进行研究，他指出必须完善年轻失业群体的社会保障制度，让其就业无后顾之忧。Riddell(2011)提出教育对失业人员实现再就业具有重要的作用，他用数据分析表明，受教育程度与失业人员的再就业率高度正相关。日本学者山田笃裕(2004)分析日本老年人就业参与率高的原因，并提出完善老年人就业政策的具体措施。
第二章. 关于政府购买服务的研究。
由于国外没有实施“公益性岗位”相关的就业援助政策，但可以适当扩大研究的范围，从政府购买服务的角度对国外有关研究进行综述。国外学者在 20 世纪 60 年代已开始关于政府购买服务的研究。西方国家倡导自由主义经济发展思想，减少政府对市场经济的行政干预，充分发挥市场的调节作用，但政府必须提供难以通过市场实现的公共物品供给。亚当·斯密指出，政府通过税收的方式募集资金，然后向社会公众提供公共物品，但这明显不如私人提供公共物品的效率高4。文森特·奥斯特罗姆等学者指出公共服务的供应主体应该多元化，而非仅仅有政府提供公共服务5。登哈特夫妇提出政府的主要职责是向社会提供更多的服务，而不是干预或者管理6。同时，国外学者们认为要引入竞争机制，政府部门和各种社会组织要在提供公共服务方面共同合作，打破之前政府单一垄断的局面。国学者萨瓦斯认为，通过政府购买服务的方式能够大大提高政府服务的效率，也能降低公共服务的供给成本7。