社区第三方治理测评技术的完善手段
在社会治理能力现代化推进过程中，社区满意度测评逐渐成为了被人们重视的治理技术。社区满意度主要从社区意识，社区沟通，社区参考以及社区归属等方面展现出来。测评操作模式也包含了组织、内容、方式、操作、数据分析等流程。近年来第三方测评也得到了相应的发展，但是和治理能力现代化要求仍然有一定的差距，这就必须采取一些手段促进其发展。
〔关键词〕社区满意度,第三方测评,治理技术
中国共产党在十八届三中全会提出要坚持“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”，大力推动“城乡社区治理”等措施，目的在于建构从国家治理、社会治理到社区治理一体贯通、一脉相承的治理体系。这些重大举措也为如何更有效加强社区治理指明了方向。当前，一些基层政府以及社会各组织、团体在探索治理过程中，正尝试以“第三方评估促进政府管理方式改革创新”。
政府在加强第三方评估建设构成中，要“推动建立决策、执行、监督既相对分开又相互制约的现代行政运行机制，推进职能转变，打造现代政府。”面对着日趋繁杂的社区公共事务，如何提高社会服务能力，最大化满足居民各项要求，如何协调解决基层突出矛盾，又如何适应群众对高品质服务的需求?本文尝试利用第三方测评作为基层社会治理的技术手段，以居民的满意度来衡量社区工作和社工工作，希望以此构建社区居民参与社区事務管理与协商的有效平台。
一、社区满意度第三方测评是一种治理的技术
20世纪60～90年代，国外学者对社区满意度进行了多维度与多层次的探索与研究。“满意度”这一概念，最初由Cardozo(1965)从案主这个角度提出的。〔3〕这个概念主要用来描述一种针对社会、行为健康等方面项目是否成功的实用且有效的指标。〔4〕其后，从“满意度”概念延伸出“社区满意度”一词，表示社区居民对于所接受的服务一种心理感受、认知与评价。随着现代社会治理不断深入发展，“社区满意度”的内涵也得到进一步拓展，不仅包括个体、群体对所在社区中所有的日常生活体验、运行机制、关系网络等主管感受与评价;还包括人们对其作出的一些实证性分析与验证、各种指标考察与说明。随着现代社会治理能力的日益技术化、精细化，人们对社区满意度的感受如何、认知如何、评价如何，越来越倾向于采取一些测评进行量化评价，这也逐渐导致第三方测评机制的产生。针对社区的差异性以及居民需求的多样性，作出一些感知与指标的测评，就需要一套社区服务与发展指标体系，通过多维度、多层次的方式方法构建一个比较客观、公正的社区评价体系研究社区满意度测评，就需要积极引入和加强第三方测评，即由独立于政府及其部门之外的第三方对生态治理体系和治理能力进行评估。这个“第三方”具有相对的独立性、超脱性和专业性，一般能够为各方所接受和认同。
当前，社会治理的视域中，社区满意度第三方测评，越来越呈现为一种治理的技术。因为这种测评主要是以技术牵制、规范、引导和完善基层治理;同时也是把科学技术应用于社会治理中，可以促进基层社会管理变革和治理能力的大提升。这种测评机制是充分利用计算机技术和信息化手段，导出和整理出相关数据、模型等，力图比较客观地对基层社会治理的效果作出比较中肯、公正分析，改变过去的一些自我评价、自上而下和关系性的评价机制，这种测评机制就是社会治理技术化的生动写照，既能缩短服务距离、节约服务成本，又能提升服务成效，也更好地推动社会治理发展。
从2010年起，浙江省一些基层政府部门和福利机构也开始采用第三方测评机制，以验证基层社会治理效果，并在探索过程中不断摸索和完善。其中以杭州的做法比较具有典型意义。从2011年开始，杭州市开始推行社区(社工)满意度第三方测评工作。这种测评对于居民社区主体地位的确立、社区自治功能的提高、社区治理模式的转变、和谐社区目标实现具有十分重要的现实意义。
二、社区满意度第三方测评的基本概念与及操作模式
社区满意度第三方测评主要涉及两大核心主题：一个概念和一种操作模式，即“满意度”及其测评操作方式。
(一)“满意度”基本概念及演变
“满意度”可以理解为对某一次服务体验过程的满足、认可或是喜欢的程度，包含主体的认知、价值感受和情感体验等。也正如有的学者总结的那样：“通常可以理解为对某次服务体验过程的满足、认可或是喜欢的程度。”〔5〕从这个角度来讲，满意度是兼具认知和情感因素的。通常来看，这种认知方面是基于对服务结构、过程以及成效的评估或打分产生的;而情感方面则是基于对服务结构、过程以及成效的回应或情感反应而来的。〔6〕满意度是受多种原因影响和决定的，不仅受到社区环境、服务内容、质量、形式和过程影响，也受到居民接受服务体验感受等方面影响。把社区居民的满意度作为一种服务成效评估越来越受到人们的关注。
满意度这个概念具有很大的延展性和扩展性，从1989年，瑞典率先建构的顾客满意度测评模型(SCSB)，再到1994年美国建构的ACSI(美国顾客满意度测评模型)、1999年欧洲建构的ECSI(欧洲顾客满意度测评模型)以及后来中国建构的CCSI(中国顾客满意度测评模型，2002)。随着顾客满意度测评模型的不断拓展和丰富，满意度这一概念也日益获得了丰富的内涵和意义。
针对社区满意度来说，可以说存在以下几大变量：社区意识、社区沟通、社区参与、服务感知度和社区归属感等等。这些变量对社区满意度会产生一些关键性的影响。
1.社区意识。社区意识主要指生活在社区的各个主体的一些认知、责任、参与、自觉与归属意识，对涉及居民的各项公共事务表现的参与性和责任性。一般来说居民具备较强的社区意识有利于推动社区公共事务与公共性的发展，有利于增强人们之间的邻里情感维系，有利于提升加强社区凝聚力和居民的认同感。
2.社区沟通。社区沟通主要指社区成员就社区各项事务发表不同看法、相互坦诚交流，消除分歧达成共识或一致的行为。社区沟通具有多样性、差异性，既可以是情感沟通、也可以是理性与感性沟通;既可以是书面话语、网络话语沟通、也可以是当面沟通和间接沟通。
3.社区参与。社区参与最能体现社区满意度的一个指标。社区居民如何感知、体验和影响社区的各种组织和集体活动，包括社区事务的决策、执行、管理与监督等主要是通过参与实现的。社区参与所涉及各种具体事务、事项等都是依靠参与进行与展现的。
4.社区服务智慧度。一般指在社区服务中，借助于科学技术增强社区治理能力与治理水平。例如，提升社区的信息网络建设水平、社区医疗、人员等综合信息库建设、社区各项公共事务的电子化建设等。通过提升社区的智慧度，增强社区居民的服务感知度。
5.社区归属感。归属感一般指人们对事务的一种发自内心的认同、接受和意愿。一般来讲社区归属感主要指社区群体对社区的存在、运行和发展的支持、好感和依恋，体现出社区居民的群体性特征。社区归属感强表明居民对所属社区各项事务能够做到发自内心的、物质上或精神上的关心、理解与支持。社区归属感是群体凝聚力的主要表现。
(二)满意度第三方测评的操作模式
从西方国家实行“第三方测评”的经验看，之所以突出“第三方”，主要表述操纵测评机制的主体既不属于第一方——被评对象，也不属于第二方——顾客(服务对象)，它具有一定的客观性、中立性和权威性。由于与“第一方”和“第二方”不存在任何隶属关系和利益纠葛，这就较好地保障“第三方”的超然性、中立性与独立性。在实际运行中其产生的测评结果能够容易为“第一方”和“第二方”所共同接受。随着国家提出治理能力现代化，对治理的技术要求也越来越受到社会的广为关注，第三方测评，也广泛用到社会治理之中，社区满意度第三方测评就是基层社会治理技术的很好尝试。这种治理技术测评操作主要由以下几个方面构成：
1.测评组织。一般是委托社会第三方相关组织与部门进行实施操作。第三方测评组织要秉承客观、公正、公开和透明等原则，在测评过程中，始终坚持客观性、科学性，不受外界干扰，最终将测评结果向街道、社区广大居民进行通报。
2.测评内容。社区服务满意度第三方测评涉及的主要内容是社区及社区工作者的服务水平、服务能力和工作成效等方面。
3.测评方式。主要按照“群众满意社工”和“群众满意社区”两大方面进行测评。对“群众满意社工”测评实行百分制方式。主要由三个方面构成：一是对社区负责人正职的测评权重：社区工作者和居民代表占40%;所服务片区的居民占20%;街道全体区管、科级干部评议占40%。二是社区负责人副职的测评权重：社区工作者和居民代表占30%;所服务片区的居民占40%;街道分管领导、分管的科室长评议占30%。三是一般社工的测评权重：社区工作者和居民代表占50%;所服务片区的居民占50%。
对“群众满意社区”测评方式分配如下：一是街道全体区管干部和科室权重占30%;二是一般社区居民代表权重占30%;三是广大社区普通居民权重占40%。
4.测评操作。主要由第三方测评机构组织实施，街道和社区予以配合。针对“群众满意社工”测评选票的发放回收主要采取两种方式：定向发放和随机发放。定向发放指社区工作者、居民代表每人一份。随机发放指社工服务片区的居民，随机发放的总票数按照所服务片区居民户数的20%确定，超过60张的片区按60张发放。针对“群众满意社区”测评选票的发放回收也采取两种方式：定向发放和随机发放。定向发放范围：街道全体区管干部、社区居民代表每人一份，各科室一份;随机发放范围：普通居民，抽取的居民样本与“群众满意社工”測评一致。
5.测评结果的计算。由第三方测评机构负责计算汇总，从高分到低分进行次序排位，并将结果告知街道和社区。一是计算不同层面满意率按照各个层面的投票情况计算。具体计算方法为：
满意率=满意票数-不满意(不了解)票数+较满意票数×70%
实际回收票数×100%
(根据《社区居民满意度调查问卷》，其中不满意票数中，对政策不满意不予扣分;不了解票数中，社区工作者与居民没有联系的给予扣分。)
二是加权计算出测评结果：以各个层面的满意率乘以该层面的权重，加权之和即为该社区或社工的测评结果。
6.测评数据分析。针对所发放测评问卷所提供的相关数据通过计算机进行整合、计算，并对今后发展趋势作出若干预测，并针对社区今后服务工作提出相应建议。
7.测评结果。一般作为相关考核奖惩以及今后的规划发展主要依据。满意社区的测评结果也纳入社区年度综合考评的重要内容。
三、社区满意度第三方测评实践样本分析
在本文中主要选取对萧山部分城市社区满意度采取的第三方测评作为样本开展分析。这次测评主要根据《杭州市萧山区社区专职工作者管理办法》(萧委办〔2014〕38号)文件精神，对萧山的城厢、北干、蜀山、新塘四个街道的城市社区开展第三方测评。主要针对社区、社区专职工作者(下简称“社工”)满意度的考核评议。测评由杭州师范大学第三方测评中心组织实施，街道和社区予以配合。
(一)测评总体情况
本次测评共发放问卷12270份，其中入户问卷10935份，回收率100%;定向问卷1335份，回收率100%。共测评了375名社工(其中非借调的社工362人，借调社工13人，本报告对社工的测评报告部分主要就非借调的362名社工进行分析)。详见下表：
1.社工测评综合满意率情况。社工综合测评满意率的测评结果相当高。其中满意率在90%以上的有306人，占84.53%;满意率在80-90%的48人，占13.26%;满意率在70-80%的有8人，占2.21%。4个街道中，按照满意率从高到低排序依次为：蜀山街道、北干街道、城厢街道、新塘街道。其中城厢街道与北干街道满意率很接近，两者只相差0.23个百分点。详见下表：
2.社区综合满意率情况。对社区综合测评总体情况也比较让人满意。除去正在建设的金稼苑社区之外，其他参与测评的45个社区综合满意率一般都高居90%以上，平均满意率更是高达96.61%。详见下表：
(二)定向问卷结果分析
定向问卷是针对每个社区的居民代表发放的问卷。以下是定向问卷的一些调查结果。
1.居民代表对社区工作的评价。一是居民代表对社区的综合满意度打分都比较高，平均社区满意度达到90.0%。二是居民代表对社区组织的居民文体活动满意度也比较高，达到80.6%。三是居民代表对社区民主自治工作的满意度较高，达86.7%。四是居民代表对社区组织网络发展的满意度是87.8%。五是居民代表对社区服务满意度是86.2%。六是居民代表对社区与辖区单位的共建工作满意度为85.2%。七是居民代表对社区组织的邻里工作的满意度为83.0%。八是居民代表对社区与社区其他组织之间沟通协调工作的满意度为79.4%。
2.居民代表对社工的评价。在对社工的综合评价上，在10902张测评票中，10165张(93.24%)测评票选择“满意”，选择“比较满意”的有713张(占6.54%)，选择“不满意”“不了解”的票数分别是5张(0.05%)、19张(0.17%)。具体到各个街道，蜀山街道选择“满意”的比重是最高的(98.96%)，其次是新塘街道(95.16%)，再次是城厢街道(93.76%)，最后是北干街道(91.08%)。
(三)入户调查问卷结果分析
入户调查问卷是随机抽取一定数量的社区居民(包括特殊居民和普通居民)入户发放的问卷。以下是入户问卷的一些调查结果。
1.对社区工作的评价。一是居民对社区的整体满意度为76.9%。二是居民对社区组织的居民文体活动满意度是73.1%。三是居民对社区民主自治工作的满意度是75.5%。四是居民对社区组织网络建设工作的满意度是75.7%。五是居民对社区提供的基本服务的满意度是74.3%。六是居民对社区组织的邻里工作的满意度为75.1%。七是在沟通协调方面满意度是71.3%。
2.居民对社工的评价。一是居民对社工的综合满意度为74.6%。二是近一年中，83.5%的社工与居民联系过。三是居民对社工的服务态度的满意度为74.3%。四是居民对社工在解决居民问题或办理各类公共服务时的办事效率的满意度为71.1%。
(四)所有居民对社区总体工作满意度评价
所有居民对社区总体工作满意度评价主要反映在以下七个方面：一是所有居民对社区的整体满意度为78.4%。二是对文体活动满意度是73.9%。三是所有居民对社区民主自治工作的满意度是76.8%。四是所有居民对社区组织网络建设工作的满意度是77.0%。五是所有居民对社区提供的基本服务的满意度是75.6%。六是所有居民对社区组织的邻里工作的满意度为76.0%。七是所有居民对社区与社区其他组织之间沟通协调工作的满意度为72.2%。
杭州市从2010年开始进行社区满意度的第三方测评试点，2012年在杭州全面实行。萧山区城市社区满意度测评是三年一次，第一次测评是在2014年，测评范围覆盖四个街道45个城市社区。近年来，杭州社区建设过程中大力引进这种治理技术，初步形成了社区工作第三方测评的基本运作机制，社区工作也日益朝着满足居民的各种服务需求，不断培育居民的自治能力的方向在发展。
四、对测评样本需要说明的几个问题
从测评来看，杭州萧山社区综合满意度还是比较高的，总体而言社区工作是让居民满意的。但与社区居民的现实需求还是有一定的差距，主要集中在以下这些方面：
(一)样本选择的偏差性问题
目前，萧山社区满意度测评主要采用问卷调查方法，问卷本身的涉及的合理性、規范性与简洁性以及跟搜集数据的时间等存在很大关联性。在这种情况下存在一定的偏差是难以避免的，关键问题在于偏差性的大小问题，即如何控制偏差性，使之尽量减少偏差性。例如问卷自身在科学性、合理性、规范性与简洁性等方面存在的问题明显，其偏差性也就明显。问卷发放的周期太长，以及接受问卷调查的社区居民比例结构不合理，都会使偏差性增强。在测评过程中，如果想详细了解和认识人们行为的动机、人们的思想和感情、人们对现实生活的各种主观感受、人们的各种心理状态等内容，那么一些体验性观察、个案追踪研究、深度访谈等方法就比问卷更适合。再者，对于社区满意度的测评基本是一刀切，缺乏分类测评，不管什么类型的社区测评的指标都是一样的，带来了测评结果的不公平性等一系列问题。这些都是今后研究关注的重点。
(二)测评的专业性问题
目前在整个杭州各种行业所进行的第三方测评机制的专业性都不是太强。社区满意度的第三方测评的专业性也有待进一步提升。杭州市曾在2011年，专门出台了社区满意度测评的指标体系。但是这个指标体系过于复杂繁琐，让人摸不着头脑，很难在社区测评中有效运用。萧山社区满意度测评的专业性问题也值得关注，主要表现在以下五个方面：一是对社区工作的测评内容存在一些争议，无法取得一致性的认知;二是测评缺乏相应的完善的理论做指导，没有科学规范的理论框架，专业度不高;三是测评问卷要么过于复杂要么过于简单，最后的落脚点只能是问卷，缺乏专业性的深度;四是在调查中发现，杭州各地实行的测评的时间、机构、测评的范围、测评的抽样、指标体系等都不统一，从而使得测评的结果很难具有可比性;五是对于社区满意度的测评基本是一刀切，缺乏分类测评，不管什么类型的社区测评的指标是一样的，带来了测评结果的不公平性等一系列问题，从而导致测评过程中一些社区过于追求测评的结果而忽视了测评的本质意义。
(三)测评的主体性问题
测评的主体性问题是影响测评结果的一个重要变量。测评主体的素质、心智、情感、判断、价值取向等都会影响测评目标。在调查中发现，社区服务满意度测评中，自愿参与测评的多为退休和老年居民;青壮年居民主动参与测评的比较低;外来务工的居民参与率也高;再者一些居民对测评抱有冷漠态度，不太愿意参与其中;不少居民对测评有效性抱有怀疑态度，认为是一种政府行为，是政府作秀的一种方式，再者对实际效果与意义也不敢认同。
(四)样本的效度与信度问题
在测评中，样本的效度与信度是至关重要的一对变量，两者状况直接决定测评的成功与否。效度一般是对主体心理测量质量的指标;信度一般指测验结果的可靠性和稳定性。第三方测评机制，在利用某些技术对所搜集的资料和数据进行量化处理，目的是期望达到很好的效度与信度。这些资料和数据通过计算机统计分析、汇总计算每个测评指标的顾客满意度评价值，同时再邀请有关专家和认识，对确定的测评指标体系和评价标准进充分论证，尽量取长补短、去伪存真，对测评指标体系进行缜密完善与修正，以保证居民满意度测评结果的科学性、真实性。如果测得的结果在一致性或稳定性持续保持一种状态，说明测评结果比较可靠，信度比较高。假如对同一社区居民先后进行两次测试，第一次得90分，第二次得65分，其结果的可靠性就值得怀疑了。总的看来，居民对于服务的满意度是反应社会基层治理效果的一项重要指标;但是，满意度并不一定是“治理效果好”的同义词，较高的满意度可能反映的是社会赞许性反应，而不是真正的满足。这一点我们要必须明白。
五、基层社会治理技术的评析与展望
“基层治理本质上是国家权力向基层延伸并为社会订立规则的过程，是在现代社会变迁的条件下形成的一种新的社会秩序。”〔7〕充分利用第三方测评机制，实质上是社会组织参与政府社会治理的一个重要手段。这种测评机制作为一种比较客观、公正而有效的外部制衡机制，在很大程度上对传统意义上的政府自我评估可能存在的缺陷给予一定的弥补与修缮，尤其在现代化治理过程中，对促进服务型政府建设方面发挥了一定的促进作用。由于第三方测评具备了一定的相关理论基础和专业化工具，有利于为重大事项、重大决策提供准确依据，帮助政府做出科学判断;从评估效果看，因其性质独立，故能做出更加客观公正的判断，这有助于避免政府部门既当裁判员，又当运动员，使“遮盖子”变“掀盖子”，同时又能适当地对政府的公信力、沟通力和决策能力、政策执行能力、协调能力等诸多方面进行有效评估。
第三方测评在近年获得了一定的发展，但这与我们党提出的治理能力现代化要求还存在很大的差距。正如一些学者提出的那样：“当前中国内地的实务工作正处于迅速发展阶段，但是，由于起步较晚，专业化水平还有待提升。”〔8〕因此需要积极促进其发展。李克强总理也郑重指出：“今后第三方评估要吸纳更加广泛的社会力量积极参与，使问题论证更加客观、科学、实事求是。同时，评估也要进一步扩大范围。对各项重点工作，不管是事前决策、事中执行还是事后评价，都可以引入第三方评估，使各项工作真正形成合力。”〔9〕具体来说，应从以下几方面入手：
一是各级政府要主动承担起责任。在推进治理能力现代化的条件下，各级政府要进一步推动各种社会组织健康有序发展，尽快培育出更多更好的第三方专业评估测评机构;为第三方评估机构有序发展提供有效政策支持;为第三方测评机构提供准入、管理、监督等科学、规范的制度支持;为第三方测评机构提供相关的资金保障支持，可以考虑将社区满意度评估纳入政府购买服务目录等方面。
二是第三方测评要加快自我能力建设。随着国家和社会治理能力进一步深入发展，第三方测评的自我能力建设需要进一步得到重视。第三方测评需要进一步提升独立承担民事责任的能力;需要进一步提升专业评估人才能力;需要进一步提升内部管理规范能力;需要进一步提升社会信誉能力。要确保在测评过程中要客观公正开展测评工作，不得利用测评谋取不正当利益，要教育引导测评人员严格遵守评估工作纪律，不得弄虚作假、徇私舞弊，自觉接受测评对象和社会的监督。
三是加强第三方测评的事前、事中和事后评估。第三方测评指标一般是多维度与多层次的，要全面对测评对象作出一个比较系统、客观、公正与真实的评估。对于社区满意度的测评也是如此，不仅能够反应社区对居民多层次需求的认知、感受的呈现，也能够反映社区管理者和社区工作提供的服务状况。
目前，社区满意度的测评往往是一种服务后的评估，对事前和事中评估、预测不够，缺乏全面性与周密性。未来的社区满意度测评更需要将这类事后评估引向事前、事中(过程)和事后(结果)测评，有效地把事前、事中(过程)和事后(结果)评估三方面结合在一起;在事前政策评估中，加强对政策方案的可行性分析;在事中加强对测评政策实施过程以及社区居民的即时体验;在事后的测评中，加强对政府在社区工作政策执行状况的监督和检查。“事后政策评估侧重于政策执行后的绩效目标实现情况、政策执行对象的满意程度测量和政策执行绩效差距的原因分析。”〔10〕“预期结果评估往往据此评定等级，公开发布或内部通报绩效排名，并以排名为依据对政策执行对象进行奖惩制度。”
四是加强第三方测评的指标建设。一是要加强测评的信度指标建设，即采取同样的方法，对同样的对象反复进行测量，看能否得出同样的结果。二是要加强测评的效度指标建设。即测量方法准确测出所需测量的事物的程度。三是要加强居民需求指标建设。居民对社区提供的满足居民基本生活需要(包括环境、设施和服务)的评价。四是要加强居民情感指标建设。增强对社区满足居民人际互动(情感支持方面)的评价;增强居民对社区满足居民实现自我价值方面的评价。
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