摘要: 保障性住房的建设在我国刚刚起步, 并且处于需要进行大规模建设的时期, 在这个阶段进行建设模式的探讨和尝试, 对于今后保障性住房的建设, 有着积极的意义。随着住宅市场的发展与完善, 保障性住房的建设日渐成为国家住房政策的重点。本文界定了保障性住房的概念, 分析了保障性住房的特点, 并结合保障性住房政策的实施意图, 借鉴国外保障性住房建设的发展过程, 对我国今后保障性住房的建设模式进行了探讨。
关键词: 保障性住房,代建制,思考,分析
一、保障性住房的定义
所谓的保障性住房, 通常是指由政府统一规划、统筹, 提供给特定人群使用, 限定了建造标准和销售价格或租金标准, 起社会保障作用的住房。包括各类安置房、经济适用房、廉租房以及一些保障性商品房、租赁房。当前,保障性住房中最主要的形式是经济适用房和廉租房。与保障性住房类似的概念还有公共住宅, 两者的范围有重合也有区别。所谓公共住宅, 侧重的是住宅的“公”属性, 强调住宅产权归公, 由政府出资建设和管理, 也叫“公有住宅”; 而保障性住房的概念则更侧重于住房最终的目的———为特定人群提供住房保障。保障性住房的建设, 从1998年住房制度改革到现在,一直是政府住宅政策的重要组成部分。使用上, 保障性住房有“三个限定”: 限定供给对象,限定设计标准, 限定租金和售价。保障性住房针对特定的供给对象, 正是通过这三个限定, 保障性住房才能真正起到保障的作用。保障性住房的产权也与一般商品房不同。一般来说,房屋的产权包括完全、充分的占有、使用、收益和处分权。然而, 保障性住房所需的土地由政府提供, 建造过程中也有诸多费用减免, 因此购买者或者承租人无法获得保障性住房完整的占有权; 此外, 保障性住房不能自由申请, 申请时必须满足一定条件, 购买人不具有完全的处分权。并且, 无论是居住者还是拥有者都不能使用保障性住房牟利, 从这个意义上, 保障性住房没有完整的收益权。保障性住房的特点决定了政府会通过某种形式参与到它的建设过程当中。政府、开发商、承建商等干系人共同建成保障性住房的过程以及过程中各方之间的关系,就是我们所说的建设模式。合理的建设模式能够一定程度上预防保障性住房的建设中出现问题, 但建设模式也只是一方面, 保障性住房要充分发挥作用, 分配方式等其他因素也起着重要的作用, 此处不进行过多讨论, 本文主要分析保障性住房的建设模式。
二、 国外保障性住房的建设模式
在国外, 保障性住房的建设也是各国政府公共政策的重要组成部分。美国建设保障性住房主要有两种模式。一种是政府直接建造保障性住房, 称为“公共住房计划”(PublicHousing Program)。联邦政府设立了住房与城市发展部( HUD) , 负责管理保障性住房建造, 并提供拨款用于建造保障性住房。地方政府各设住房局, 具体落实拨款的使用和监督保障性住房的建造, 并负责住房分配; 另一种是政府提供低息贷款、补贴、免税等优惠政策, 鼓励私人开发建设符合标准的住房, 出租或出售给低收入者, 对开发面积中保障性住宅的比例及建成后的使用都有要求。这种模式下, 开发商拥有房屋的产权, 因此称为“私人所有权项目”(Privately Owned Project )。前一种模式下, 政府承担了开发商的角色, 并借助一系列法规来规范政府的行为;而后一种模式里政府则类似于开发商的合作者。日本在中央设有建设省住宅局, 负责住宅保障问题的决策、协调等工作, 进行保障性住房建设的决策和监督管理; 此外还成立有日本住宅金融公库、日本住宅都市整合公团、地方住宅供给公社, 负责向中低收入家庭提供贷款和建设面向中低收入群体的出租及出售用住宅, 而对“居住困难的低收入者”, 则会提供由地方政府负责建造管理, 中央政府提供建造费补贴和房租差额的公营住宅。日本建立有完善的法律体系, 规范住房保障制度的法律法规多达40余部, 工程建设的具体过程也制定有完善的法律, 加之日本的土地私有, 所以无论是住宅公团还是地方政府, 从取得建设用地到具体工程建设, 都与民间开发商同样操作。在这种模式下, 政府设立专门机构充当开发商的角色, 与其他参与者的联系由市场进行控制, 并通过法律来保障。但由于这些专门机构不盈利, 因此在市场竞争中不占优势, 对所建房屋品质有所影响。这些保障性住房从最初的策划、房屋和基础设施的建设规划、征用土地、拆迁、安排承包商, 到建成后住房的出租、出售和管理, 均由房屋发展局负责。房屋发展局实际上集成了政府、开发商、物业管理者等诸多职能。通过上面的介绍可以看到, 发达国家保障性住房的建设, 依据的是“市场调配, 政府控制”的原则。各国政府都设有专门机构负责管理, 对建设过程参与很深。在有开发商参与的建设过程中, 政府和开发商的关系是一种以政府为主体的合作关系, 如同划船时的舵手和桨手, 而不像普通商品房建设中是管理者和被管理者, 运动员与裁判的关系; 在政府专门机构代替开发商的角色时, 则由完善的法规来限制和保障政府的作为。其余环节由市场完成调 配。在上述三国保障性住房的建设模式中,
三、适合我国的保障性住房建设模式
随着住房商品化、社会化的实施, 政府决定对不收入的家庭, 实行不同的住房供应政策, 这就需要大量的保障性住房, 因此这种大规模建设一直持续到现在, 并将持续相当一段时间。现阶段我国的保障性住房主要是指经济适用房和廉租房, 经济适用房建设早期的流程是: 政府提出建设意向、优惠及限制条件, 开发商向政府申报立项, 经政府批准, 进行项目的开发建设并负责最终住房的出售。由于这种模式操作不规范、缺乏公开性, 开发商擅自违规的现象时有发生。
3.1 建立相应的政府专门机构
目前我国保障性住房建设的管理缺乏统一而有效的专门机构。各地对经济适用房、廉租房各设有专门管理机构, 但许多地方这两个机构之间是相互独立的, 其作用也主要停留在项目的登记备案、审批、协调上, 没有实际参与项目。同时, 由于资金不到位, 各地普遍使用政策优惠, 划拨土地等方式代替资金的直接投入, 这就需要几个平行政府部门同时管理, 这一点客观上造成了项目申请过程的复杂
3.2 政府回购制度
在有些地区的经济适用房和廉租房建设中, 已经开始实行政府回购制度, 即由开发商通过项目法人招标进行项目建设, 建设完成后全部由政府出资购买, 并进行之后的销售、管理和运作。这种回购实质上是在回收新建保障性住房的产权, 在目前有众多经济适用房项目正在建设的情况下, 作为控制这些项目建成后运作的一种方式非常适合。回购的模式对于解决当前经济适用房建成后运作混乱, 尤其是增强政府对于保障性住房的控制有着积极意义。不过从工程承发包的角度来看, 这种方式实际上是一种开发商垫资建设的模式, 在政府建设资金较为紧张的情况下具有积极的意义, 但从承发包角度来看, 完全可以将开发商剥离出去, 减少建设中的环节, 提高效率。在下文将有具体论述。另一种所谓回购指的是已经出售给个人的经济适用房, 再次出售时必须原价卖给政府。这种回购实际上是对经济适用房流通的一种限制。作为维持保障性住房数量以及加强政府对保障性住房控制的措施, 这种限制是必要的, 对改变目前经济适用房销售混乱的现状也有积极意义。
结束语
目前我国保障性住房的建设模式中, 政府的参与不是太多而是太少, 尤其在前期投资和保障性住房建成后的管理和运作上。政府应设立专门机构负责保障性住房的建设; 对保障性住房的支持不应仅仅体现在政策优惠上, 还应划拨必要的资金支持保障性住房的建设; 而保障性住房的管理运作仅仅依靠市场调节或文件禁令也是不够的, 在市场经济仍不完善的今天, 在没有建立完善的法律保障体系之前, 政府还应该更多地参与其中。