论文摘要：目前,我国港口资源整合主要由政府通过行政或法律手段进行推动和调控。但是,政府取代市场配置功能容易导致低效率,港口资源整合总体应遵循“政府引导、统一规划、市场导向、因地制宜、协调发展”原则。港口资源的整合一定要符合地区经济、产业和运输等发展特点,实现协调发展的目的。
引言
近年来,全国从北到南,沿海港口纷纷进行港口整合,沿海各省市从区域和国际经济发展新高度争相为富民强省布局谋划。国内很多专家学者对港口资源整合作了比较深入的研究和探讨,并提出很多有益的建议。本文将在此基础上,结合实际就我国港口资源整合进行分析探讨,并提出有针对性的政策建议。
1 我国沿海港口资源整合现状
1.1 厦门港和漳州港
1.1.1 整合概况
(1)第一次整合。2005年12月31日,厦门市的5个港区与厦门湾内漳州市行政区划的3个港区组成厦门港,成立厦门港口管理局。这次整合跨行政区,由厦门市政府代管,职能包括港政、航政和水路运政。
(2)第二次整合。2010年8月31日,漳州行政区内未并入厦门港的港区全部并入厦门港,撤销漳州市港口管理局和东山县港务管理局,由整合后的厦门港口管理局统一管辖厦门、漳州两市行政区划内所有港区。
1.1.2 整合特点
(1)淡化行政区划。撤销原漳州市港口管理局,成立厦门港口管理局漳州分局,同时撤销厦门市港务局,最终组建厦门港口管理局,作为对全厦门湾港口、航道和水路运输实施行政管理的交通行政管理部门,实现生产调度、港政、航政、引航、规划建设和统计管理“六统一”,厦门优惠政策也同时惠及漳州行政区内港区。
(2)统一开发。按照市场运作规律,厦门、漳州和漳州开发区两市一区的大型港口企业互相参股,组建形成新的港口投资开发主体,参与收储开发厦门、漳州行政辖区港口岸线及配套的陆域和水域,参与厦门港大型港口项目建设经营。整体成片规模开发整合后的厦门港,带动调整港口产业结构,推进厦门港向规模化、集约化方向发展。
1.1.3 整合中的不足
(1)同港同策问题。虽然同属于一个关区但是海关收费难以统一。
(2)行政资源整合问题。要将人、财、物全部整合在一起,难度比较大,如退休人员的移交问题、土地规划使用问题,尚需要时间予以协调。
(3)政策法规整合问题。目前港口方面的法律多,但是行业主管部门权威性不够,《港口法》中关于港口审计方面的职权非常模糊,在协调关系上,行政管理的力度和手段不够,港航人员队伍参差不齐。
(4)整合层面问题。目前,厦门漳州港口企业较分散,港口企业仅进行行政区域规划的整合,未从企业层面进行整合。
1.2 宁波港和舟山港
1.2.1整合概况
2005年12月,浙江省政府将宁波和舟山两港合一,设立宁波―舟山港管理委员会,主要负责宁波、舟山港口的规划管理和深水岸线的有序开发,协调两港一体化重大项目建设和两港生产经营秩序及有关规章制度的制定、执行,负责两港统计数据的汇总、上报和统一发布,以及协调两港对外宣传和招商引资工作。在两港整合起步阶段,宁波、舟山两市港口行政管理部门仍按属地管理原则依法行使具体港口管理职能;外贸船舶和货物进出港时,仍分别向宁波、舟山两市的口岸、港口等管理部门及相关港口企业申请,其工作流程不变。
1.2.2 整合特点
(1)降低港口内耗。2003年,浙江省政府专门成立省港口规划建设委员会,并提出“四个统一”,即统一品牌、统一规划、统一开发和统一管理。设立这个目标以来,在宁波―舟山港口整合工作领导小组领导下,宁波―舟山港口整合进展顺利,有效降低了港口内耗。
(2)保持适度竞争。由于既保留了港口经营上的个体独立性,又保留了适度竞争,因而改革进程平稳推进,整合未造成巨大震动。
1.2.3 整合中的不足
(1)港口行政管理职能不统一,多会产生利益冲突,对区域港口合力的发挥仍会产生不利影响。
(2)宁波港和舟山港整合后,虽然对外统一名称,但实际运作中仍各自为政,独立经营,实质上并未实现宁波港和舟山港整合发展。
(3)宁波港域和舟山港域分属不同的港口、海关、边检等行政管理部门管辖,各管理部门在具体管理要求、管理程序等方面存在着一定的差异,易产生一些矛盾和不便。
1.3 北海港、防城港和钦州港
1.3.1 整合概况
2006年3月,在广西壮族自治区政府的大力推进下,北部湾经济区规划建设管理委员会宣告成立。2007年2月,广西北部湾国际港务集团成立,旨在统一整合防城、钦州和北海等3港以及沿海铁路资源,充分发挥港口一体化和港铁一体化的整体规模经营优势,加快广西区沿海港口资源整合。
1.3.2 整合特点
(1)统一规划。成立北部湾(广西)经济区规划建设管理委员会,统筹规划区域开发建设,协调区域内各方关系和重大事项,研究制定区域开放开发具体政策措施,统筹规划建设经济区重大基础设施、重大产业布局及岸线资源等重要资源的开发利用,对港区后方产业落户和岸线开发实施前置审批政策。
(2)统一运营。在企业运作层面,成立北部湾港务集团,将沿海三大港口的建设、运营等权力收归于统一。
1.3.3 整合中的不足
(1)独家企业能力过大。由于行政管理体制与企业的体制机制不匹配,导致广西北部湾港口集团过于强势,形成一家独大的局面,从而出现广西港口行政管理能力弱化现象。
(2)行政资源整合未到位。目前,北部湾3个港口仅进行经营资产整合,港口管理体制尚未理顺。
(3)广西北部湾经济区管委会办公室没有审批权。目前,审批实际是“湾办”牵头,由地方发改委、环保厅、交通厅、国土厅等8个部门成立一个岸线强制性审核领导小组进行审批。
(4)引航问题。港务集团的资源整合目前处于起步阶段,引航、监理仍分属3个港口管理局,3个港口的资源尚未完全共享。
2 我国港口资源整合政策建议
2.1 淡化政府作用,加强市场功能
目前,我国港口资源整合主要由政府通过行政或法律手段进行推动和调控。但是,政府取代市场配置功能容易导致低效率,港口资源整合总体应遵循“政府引导、统一规划、市场导向、因地制宜、协调发展”原则。港口资源的整合一定要符合地区经济、产业和运输等发展特点,实现协调发展的目的。各级政府切不能违背市场经济和港口发展规律,主观单纯强行通过行政手段实现港口资源整合。总之,港口资源整合应该淡化政府作用,加大市场化力度,要以产权为纽带,在因地制宜原则指导下,以市场需求为导向,以分层次的行政管理为主导,优化资源配置与区域港口之间的功能匹配,实现港口资源的有效整合。
2.2 完善法规建设,加强法制观念
目前,国家相关配套的法律法规多而杂,没有形成完整的体系。如港航管理(港政、航政、水路运政)涉及到国家层面的法律法规有83部,国务院出台的行政法规条例、细则逾300部,交通运输部出台的规章逾500部,省政府出台的地方法规和规范性文件约600万字。这么多的法律法规使港航业管理陷入混乱之中,使得在港口体系的总体规划和布局、港口资源的开发和利用、港口企业的经营管理等方面缺乏统一的法律保障,给港口业宏观管理带来一定的困难。因此,港口要加强法制观念,港口经营管理中遇到的问题尽可能通过法律法规来调整中央与地方、城市与港口、港口与港口及港口规划与建设、经营之间的关系,明确各自的权利和义务,做到有法可依、执法必严、违法必究。
2.3 深化政府层级管理体制改革,防止权力利益化
港口体制改革的核心是将管理权下放地方且政企分开,原中央和地方政府的双重领导完全下放到地方政府管理。在改革中也出现了一些问题,一方面,省级政府的职责并不明确,所以导致省主导港口资源整合的作用加大,削弱了地方政府的积极性;另一方面,在政企分开、权力下放地方后,一些地方港口建设热情高涨、资源开发利用无序。因此,为实现港口可持续发展,港口行政管理权力应凸显层次化,根据不同的层次赋予不同的权力。例如,省级层面乃至交通运输部主要进行岸线审批、港口规划;市级层面主要进行港口经营;地方层面主要进行招商引资,寻找投资主体。要明确各级政府在港口发展中的引导作用,树立各级管理部门的权威性,避免权力过于分散和多头管理的现象出现。
2.4 防止名义上的整合,强调港口的专业化分工
国内有些港口的资源整合仅停留在名义上。如果不对产权进行调整,那就不是实际意义上的资源整合。一些港口只是为了统一港口吞吐量等数据而进行形式上的整合,不能解决实际问题。目前,有一些港口名义上实现重组,实际上是联而不合、各自为政。港口资源整合应该有利于区域经济发展,有利于港口效益提高。港口资源进行整合后,如何进行规划定位、协调发展,是地方政府间必须共同面对的问题。在港口资源整合过程中,地方政府间最该强调的是专业化分工,而不是盲目求大求全。
2.5 顺应世界经济潮流,明确港口整合方向
我国港口整合的方向,就是打造和建设中国自己的国际航运中心,实现我国港口产业的更新换代,向第三代或第四代港口转型。应该借鉴国外经验,积极探索地主港模式和区港一体化整合模式,实现港口管理局对港口规划、开发、建设、管理的完全统一,使区域内港口的紧缺性资源在港口管理局规划下实现优化配置。另外,建议将港口管理局管辖范围从码头延伸至后方物流园区,港口管理局对码头和后方物流园区实现统一规划、统一建设,实现区港协调发展。
参考文献:
[1] 庄佩君.宁波、舟山两港组合发展战略研究[D].上海:上海海事大学,2004.
[2] 杨延华,周立荣.抱团发展,做大做强――关于广西北部湾沿海三港整合发展的思考[J].珠江水运.2007(5):16-17.