摘要：韧性城市作为近年来兴起的热点问题，越来越受到学术界的关注，尤其在城市由外延式扩张阶段转向高质量发展阶段，研究韧性城市建设有着重要的现实意义。以南京为例，阐释韧性城市建设对于城市高质量发展的重要意义，并分析南京在韧性城市建设方面存在的问题与短板。在此基础上，从经济韧性、生态韧性、设施韧性、社会韧性、治理韧性等几个方面提出南京建设韧性城市的对策建议。
关键词：韧性城市;高质量;南京
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.004
一、引言
随着城市化速度加快，越来越多的人生活在城市。随之而来的问题也越来越多，地震、洪水、火灾、车祸、恐怖袭击等各种天灾人祸影响了城市居民的生活质量。各国都在思考如何应对突发的危机和风险，打造更为安全的城市，韧性城市的概念应运而生。2020年以来新冠肺炎疫情肆虐全球，使得建设韧性城市的任務变得更为紧迫和现实。2020年11月3日，新华社播发了党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)，其中首次提出建设“韧性城市”。《建议》提出，“推进以人为核心的新型城镇化。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。”韧性城市建设将成为我国“十四五”阶段城市建设的重要任务。鉴于此，本文将以南京为例，在分析韧性城市内涵和对于南京高质量发展重要意义的基础上，探析南京在韧性城市建设方面存在的问题与短板，提出南京建设韧性城市的对策建议。
韧性(Resilience)一词源自拉丁文resilio，原意是反弹或回到原始状态。生态学家Holling(1973)首次将其应用于科学研究领域，将其定义为“系统在受到扰动后恢复平衡或稳定状态的能力”。[1]之后，韧性一词被应用到多种学科，逐渐拓展为在危机中学习、适应以及自我组织的能力。2002年，倡导地区可持续发展国际理事会(ICLEI)首次提出“韧性城市”概念，认为韧性城市是对于危害能够及时抵御、吸收、快速适应并做出有效反应的城市。[2]本文认为，韧性城市含义不应局限于从灾害中快速恢复过来的能力，而应从更为广义的角度来理解，应为能够有效应对外部重大风险危机的挑战，在风险危机后迅速恢复到原有运行轨道，维持稳定的社会治理和经济发展能力的城市。韧性城市的建设应当包括经济韧性、生态韧性、设施韧性、社会韧性、治理韧性等方面能力的提升。
二、韧性城市建设对于南京高质量发展的重要意义
(一)韧性城市建设有助于提升经济发展质量
2020年习近平同志在南京主持召开全面推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话提到，要坚定不移贯彻新发展理念，推动长江经济带高质量发展。南京作为长江经济带的重要城市，2020年全市地区生产总值14 817.95亿元，经济总量位居全国城市第十位，这也是南京自改革开放以来首次跻身全国GDP十强。2021年前三季度南京GDP继续保持全国前十。江苏省“十四五”规划《纲要》提出，更大力度支持南京提升中心城市能级，全面扩大国际合作与交往，建成引领江苏参与全球化的国际大都市。无论是中央还是省里，对南京引领经济高质量发展都寄予厚望。经济高质量发展不同于以往的仅仅追求GDP增速的经济高增长，而是创新驱动型的增长方式，是增长和发展的统一，体现了新发展理念。加强南京韧性城市建设，特别是经济韧性的建设，有助于推动南京在面对外部风险挑战时，降低各种风险危机造成的经济损失，快速恢复到原有的经济运行水平，提升经济抗风险能力，推动经济高质量发展。
(二)韧性城市建设有助于提升生态文明发展水平
绿水青山就是金山银山。《南京市“十四五”生态环境保护规划》提出，“十四五”时期，南京生态环境保护工作的主要目标是：确保到2025年，经济高质量发展和生态环境高水平保护协同推进，碳排放强度持续下降，生态环境质量力争走在全国同类城市前列，生态环境治理体系和治理能力显著增强，为建成美丽古都奠定扎实基础。[3]生态韧性作为韧性城市建设的重要组成部分，强调城市应对气候变化等风险、灾害问题的可持续发展的能力，强调城市良好的生态环境可以成为抵御风险、灾害的天然屏障;当一旦城市生态系统受到破坏，那么可能会导致城市面临的风险、灾害增加。[4]推进城市生态韧性建设，可以加速生态环境修复进程，提高资源和能源利用效率，不仅可以提高城市适应气候变化特别是应对极端天气和气候事件的能力，也有助于提升城市整体的生态文明发展水平。
(三)韧性城市建设有助于提升社会治理能力
党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。2019年，中央政法委启动了市域社会治理现代化试点工作。2020年5月，南京成为全国首批试点城市，南京制定下发了《南京市创建全国市域社会治理现代化试点合格城市三年行动方案(2020—2022年)》，明确了未来三年南京市域社会治理现代化的重点任务和方法步骤。韧性城市的建设，狭义上讲就是为了提高城市在风险和灾害面前的防范和应对能力，而《决定》中关于社会治理制度的完善，就包含了“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。[5]因此，韧性城市建设也是完善共建共治共享的社会治理制度，推进南京治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。
三、南京在韧性城市建设方面存在的问题与短板
(一)创新能力仍有待提升
作为中国首批创新型城市，南京市科技教育资源极其丰富。南京共有高校53所，其中有12所高校入选了“双一流”名单。截至2020年底，南京在校本专科生75.71万人，在学研究生16.10万人，在宁两院院士84名，高新技术企业6 507家，省级以上重点实验室92家，其中国家级29家。然而，南京的创新能力和新型经济发展水平仍有待进一步提升。综合性国家科学中心是国家科技领域竞争的重要平台，目前，北京、上海、合肥、深圳相继获批综合性国家科学中心。南京的临近城市合肥和上海均已入选，而南京不在其中，表明南京在创新能力方面还有继续提升的空间。从高新技术企业总量来看，截至2020年底南京市高新技术企业6 507家，远低于北京(28 750家)、深圳(18 650家)、上海(17 012家)，也低于省内的苏州(9 772家)①。代表新型经济的领军型企业南京仍然偏少，《中国独角兽企业研究报告2021》显示，2020年中国独角兽企业共251家，南京有11家，低于北京82家，上海44家，杭州25家，深圳20家，广州12家(见图1)。