非营利组织与政府的合作关系、背景及影响：文献综述
摘要：当代非营利组织与政府之间的合作关系越来越受到社会和学者们的关注。市场失灵、政府失灵和志愿失灵，为政府与非营利组织在提供公共服务方面的合作创造了契机。合作的表现形式主要分为弥补关系和互补关系。在弥补政府职能空缺方面，非营利组织能发挥提供服务、创新和社会纽带的作用;而政府能帮助非营利组织克服慈善不足、慈善特殊主义、慈善家长式作风和慈善业余主义等问题。当政府和非营利组织各自都有难以提供服务的领域，需要双方互相发挥比较优势提供服务时，这种关系就是互补的，但合作也可能会对非营利组织产生各种影响。本文通过对相关文献的梳理，提出后续有价值的研究主题。
关键词：非营利组织 慈善政策 志愿失灵 政府补助
林伟杰; 李宇立 财会通讯 2021-12-28
一、引言
随着慈善事业在中国的快速发展，越来越多的学者开始关注非营利组织，研究政府与非营利组织的关系是文献中的一个重要分支。我国政府与非营利组织的合作仍然面临许多挑战。[1]针对非营利组织是否拥有自主权，学者们存在普遍的质疑与争论。虽然话题颇具争议，但大多数学者都认为：中国的非营利组织正在变化，这种变化跟政府与非营利组织的关系密切相关。事实上，经过多轮行政改革，中国政府逐渐从全能型政府转变为服务型政府。与此同时，各种社会和家庭问题，给政府造成了巨大的服务缺口，由此产生了对专业和有能力的非营利合作伙伴的需求，这给政府和非营利组织创造了合作的契机，并推动政府对非营利组织的态度从被动应对转向主动接受[1]。但非营利组织自身也存在明显的局限性，这限制了它们应对公共问题的能力。换句话说，除了“市场失灵”和“政府失灵”，还存在 “志愿失灵”的问题。但志愿失灵理论同时也指出，政府可以有效弥补非营利组织的四个缺陷：慈善不足、慈善特殊主义、慈善家长式作风和慈善业余主义。那么，当代非营利组织与政府之间究竟是怎样的合作关系，其背景与表现形式以及合作对非营利组织产生的影响又如何?本文将基于中外文献进行梳理。需要说明的是，西方非营利组与我国非营利组织的构成略微有些差异，为了方便叙述，下文不做刻意区分。
二、合作的背景
对于在社会或经济发展过程中出现的各种问题，人们首先想到的是依靠自身力量或是互相帮助，而较少依赖政府，这种观念构成了美国非营利组织发展的社会文化基础。表面上看，政府对非营利组织的支持似乎是对非营利组织独立性的违背。然而，政府对第三部门的支持深深植根于美国历史当中。[2] 当把欧洲流行的福利国家理论应用于美国时，政府作为资金提供者和监管者与其作为服务提供者的界限就变得模糊了。因此Salamon 提出了“第三方治理”的概念，而非营利组织参与第三方治理体系是最为合适的。事实上，非营利组织通常被认为是公共部门的一部分，因为他们本质上也服务于公共目标[2]。由此，大致形成了政府资助非营利组织，并由其提供公共服务的合作模式。而且在某些情况下，政府拨给私人非营利组织照顾贫民的补助比这一方面的公共支出的增长还要快，政府对非营利组织的支持程度如此之高，以至于其替代私人捐赠成为组织的主要收入来源[2]。政府支持非营利组织的合作模式强调了政府部门和非营利组织的责任共享。事实上，无论是非营利组织代替政府的职责，还是政府代替非营利组织，都没有二者之间的合作有意义[2]。
三、合作的理论基础与前提条件
针对非营利部门的公共政策取决于政策制定者如何看待非营利组织和政府之间的关系。[3] 对这种关系的不准确或过于狭隘的看法会导致公共政策的扭曲。例如在20世纪80年代的美国，存在一种认为非营利组织只是政府提供公共服务的替代品的观点，而它忽视了非营利组织能够弥补政府提供的公共服务不足的问题。事实上，非营利组织与政府合作具有很多优势，例如非营利组织可以帮助政府表达他们的偏好、可以充当“公共服务的资金杠杆”、可以克服双方存在的固有局限性。
(一)合作的理论基础
自从人类社会开始形成以来，个人之间就组成了志愿团体，提供包括教育、宗教和其他领域在内的服务。非营利部门的出现有其历史原因，社区往往先于国家出现。然而，这一历史因素并不能解释近几十年来非营利组织的快速增长，也无法解释政府对非营利组织提供大量支持的现象。学者们发展了不同的理论来解释合作产生的原因。
(1)市场失灵。市场失灵理论是在新古典经济学框架内使非营利组织的作用变得概念化的最早成果之一，该理论始于市场失灵的经典假设——市场天生无力提供某些商品或服务。市场只为愿意并有能力为其付费的客户生产商品或服务。[4]公共物品与是否愿意付费无关，这就产生了“搭便车问题”，因为为免费提供的商品或服务付费是不理性的，因此，仅靠市场机制无法生产出公民所需的此类物品，从而导致公共物品供应不足。与此同时，以营利为目的的企业之间不受约束的竞争将无法有效地提供特定商品或服务。由于信息不对称，消费者感到无法根据他们即将获得的服务质量做出恰当的决策时，就会产生市场失灵的一种特殊表现形式——契约失灵。信息不对称通常发生在所提供的服务或商品的性质需要专业知识来做出判断的领域(例如，医疗卫生)，或者消费者不能评估服务的情况(例如，精神失常的消费者)，或者消费者不直接消费的服务(例如，子女为父母购买的养老院护理)的情况。在这些情况下，消费者可能会认为非营利组织更值得信任，因为它们存在非分配约束。正是市场体系在满足不同群体的各种需求方面的固有局限性造成了提供商品或服务的真空，从而为政府和非营利组织留下了机会。[5]
(2)政府失灵。在应对市场失灵方面，需要政府出面干预，并对公共物品的供应承担责任，这是古典经济理论的标准处方。然而，政府只生产大多数公民想要的公共产品，一个主要原因是政府的政策需要大多数人的支持。因此，满足小群体需求的计划可能不会列入政府的行动议程。为了赢得选举，西方的政治家们会根据“中间选民”的偏好调整公共福利条款，确保获得大多数人的支持。同样的，在人口多样性导致公共物品需求高度异质的社会中，政府不能轻易地满足所有的公共商品需求。这使得对此类物品的需求和供给之间的缺口很大。 Eikenberry和Klüver[6]提出，即使是古典经济学也必须承认非营利组织的必要性，因为非营利组织的存在就是为了满足这种需求，而这类组织的资金来自对增加特定公共物品的产量感兴趣的公民的自愿捐款。因此，非营利组织是为了响应个人对公共物品的需求而出现的，这类物品不由政府提供，也不由市场提供[2]。
此外，政府很难对所有公共问题做出迅速的反应，即动员政府应对公共物品短缺的成本往往比动员非营利部门的成本高得多。有国外研究表明，大型政府机构非常低效、过于繁琐和反应迟钝，虽然能够提供公共服务，但它们缺乏许多关键的人道服务所需的灵活性，而这些服务必须由相对较为灵活的组织提供。这凸显了非营利组织的独特特征：只有在非营利部门中，人们才会为公共利益调动个人主动性。这使它们有别于市场，市场调动个人的积极性，但只是为了个人的利益;也有别于政府部门，政府部门追求公共利益，但通过集体行动来实现。
(3)志愿失灵。政府失灵理论的核心论点是，依靠政府来处理公共物品不足问题的“交易成本”会比利用非营利组织的行动高。然而，志愿失灵理论证明了政府行动的不可替代性，并使得政府与非营利组织的合作有了更充分的理由。Salamon[2]提出，非营利组织的固有局限性主要包括四个方面：(1)慈善不足，非营利组织无法产生足够的资源来应对当代社会的公共服务问题，再加上由于非营利组织存在非分配约束，无法产生股本，其结果往往是非营利组织无法扩大其业务规模;(2)慈善特殊主义，非营利组织和捐赠者倾向于关注特定的受困群体或地理区域，无法同时兼顾大多数人，这造成了在提供所需援助方面的巨大差距;(3)慈善家长式作风，某些非营利组织的创始人属于社会精英，在组织内拥有很大的话语权，他们常常插手组织的具体运作，因此成员们难以培养真正的自我价值感[1];(4)慈善业余主义，主要由志愿者构成的非营利组织缺乏专业性，因此很难用真正专业的方法来解决复杂的公共问题。
综合上述理论，非营利部门的弱点与政府的优势非常吻合，反之亦然。因此，对于政府和第三部门来说，政府和非营利组织之间的合作不是毫无根据的失常现象，而是逻辑上和理论上都很明智的折中方案。
(二)合作的前提条件
政府通常遵从大多数人的偏好，但少数群体可以有效地促进公共问题的解决[2]。例如，慈善项目的新提案起初只会得到少数选民的支持，往往不会立即被政府采纳，但他们可以通过宣传来推广这一理念，并通过自愿捐款来证明其有效性。非营利组织可以在这种推广中发挥“智囊团”的作用，[7]这种宣传努力可能会从政府处获得实验资金。一旦这一理念得到推广，并获得大多数人的支持，政府就可能会制定相应的政策。在这一过程中，有几个关键因素会影响政府与非营利组织的合作结果。
(1)支持性因素。在很大程度上，非营利组织的存在和繁荣发展取决于各种文化、价值观和意识形态。正如所说的，自由派将非营利组织视为政府的盟友有三个主要原因：进步政策的潜在支持者、促进“自下而上”的政策实施方法的有效渠道、部门灵活性以及对社会变革和正义的倡导。[8]另一方面，Frumkin认为，保守派被非营利组织所吸引的原因完全不同：非营利组织在提高道德或精神价值方面发挥了重要作用，以及它在政策创新方面具有潜力。因此，不论是基于自由还是保守理念，非营利组织都能与政府产生良好的合作关系。
(2)异质性。就文化、宗教、生活方式、种族、年龄和经济阶层而言，社会的异质性越强，政府对非营利组织的需求就越迫切，产生合作的可能性也更大。由于老年人口的快速增长、移民、风格迥异的生活方式等多种因素，人口结构越来越多样化，因此对于不同公共服务的需求也越来越多样化。在一个异质性较高的社会中，不同的群体有不同的需求，政府无法满足所有这些不同群体的需求。不断变化的社会和人口总量也对新型服务和扩大现有服务类型提出了新的要求。由于政府在提供这些新兴需求或需求增长方面受到政治和经济方面的限制，因此越来越多的非营利组织与政府展开合作，来填补这些需求缺口[2]。
(3)有能力的领导者。非营利组织和政府的合作要想成功，第一个必要但不充分的条件是组织拥有完整的战略规划和有能力的领导者。[9] 如果合作旨在增强其对社会的影响，那么非营利组织应该具备明确和正式的使命陈述、战略计划、治理体系以及与合作者理性谈判的领导能力。此外，非营利组织必须拥有良好的内部管理才能参与成功的合作。一个同时具备卓越的领导者和合理的组织结构的非营利组织，有更多的合作成功机会。
(4)资源。在其他条件相同的情况下，一个获得资源保障的非营利组织在与政府合作的过程中有更多的机会实现其预期的社会影响。资源指的是非营利组织开展行动所需的资金，以及专业的工作人员、适当的设备和人力资本。Frumkin提出，最理想的情况是保持组织资金来源的多样化，但如果难以达成，不时切换资金的主要来源可能有助于避免造成对某一资源提供者根深蒂固的依赖。资源对于解释非营利组织与政府合作的成败至关重要，这涉及到合作双方的权力分配。此前的研究表明，资金来源越多样化，非营利组织对特定资助者的依赖程度就越低[2]。拥有稳定且多样化的资源获取渠道，可以避免合作方过于强势而对非营利组织自主性的侵蚀。
(5)规模。当规模较小、实力较弱的非营利组织决定与政府合作时，他们不得不适应政府的时间、项目进程和要求。这方面的例子包括根据政府预算实施计划，并以复杂的文书形式向政府汇报。Alexander等人提出，需要政府支持来维系组织运营的非营利组织会调整他们的方案，以保证获得稳定的资金来源，但代价是执行那些并不是组织优先考虑的项目。规模较小的非营利组织与政府部门订立契约，往往会失去如何实施项目的自主权，因为必须遵循政府部门的某些要求，而这一合作伙伴并不一定非常了解这个慈善项目。
(6)以往的合作关系。以往的合作关系为双方带来了信任，非营利组织和政府之间的以往合作关系有助于保证成功合作的连续性[9]。研究表明，如果非营利组织认为政府合作伙伴将社会事业置于高度优先地位，它们更有可能与政府部门合作。非营利组织与政府之间存在巨大的权力差异，因为政府能够驱使非营利组织根据政府的优先事项实施某些计划，缺乏平等的对话可能导致政策创新的机会减少。如果非营利组织和政府先前有过积极的合作经历，政府机构可能会对分享权力持更加开放的态度，对非营利组织的行动、工作流程和原则施加的影响较小。[10]
(7)环境。在政治稳定和经济增长期间，非营利组织可以定期开展行动，并根据受助者群体的特征有条不紊地提供定制服务，而在政局动荡的情况下，政府可能就无暇顾及与非营利组织的合作。政治环境变化和不稳定性损害了非营利组织与政府合作的成果，危及项目的连续性。当环境稳定时，政府和非营利组织的合作可以更加容易的实现他们预期的慈善项目，非营利组织也因此能够参与决策过程。不稳定的环境通常导致政策创新减少，政府目标优先于非营利组织目标，从而导致不同程度的合作失败[9]。
四、政府和非营利组织之间关系的表现形式及合作方式
(一)政府与非营利组织关系的表现形式
许多学者对政府与非营利组织关系的范围、支持程度、二者的争议与摩擦等方面进行了探讨。Young[3]还对美国、英国、以色列和日本这四个国家的政府与非营利组织关系进行了考察和比较，得出了美国的政府与非营利组织的关系模式最为多样和复杂的结论。具体而言，政府与非营利组织的关系可以分为弥补关系、互补关系和对抗关系。这种分类类似于Najam[11]对政府和非政府组织之间关系的假设。归纳起来，政府与非营利组织间的弥补关系和互补关系是合作关系的表现形式。
(1)非营利组织发挥的政府职能的弥补性作用。虽然政府能够提供公共服务，但只能面向大部分群体，而无法满足少数受困群体的特别需求[1]。非营利组织通常是满足政府目前无法满足的需求的服务提供者，这类服务在很多时候与政府提供的服务非常相似，但扩大了所服务的人口类型和范围;也可能与政府提供的服务大相径庭，专注于社会创新、积累专业知识和促进公民参与。[12]具体来说，非营利组织发挥的弥补性作用主要表现在以下三个方面：
第一，提供服务。毫无疑问，非营利组织现在已经成为不同类型服务的重要提供者，无论是为无家可归者提供庇护所，还是提供不同类型的卫生医疗服务[9]。这些工作的艰巨性和规模无法估量。在某些情况下，他们可能是急需服务的唯一提供者，或作为政府的合作伙伴提供一些特定的授权服务，例如职业培训[8]。
第二，创新。非营利组织的主要作用之一在于实验。它具有灵活性，无须追求利润最大化，以及迎合大多数人的共识给了非营利组织从事研究和创新的机会。目前各级政府履行的几乎每一项职能都曾是一种新的社会理念，是一些正式或非正式的非营利组织的实验。
第三，社会纽带。非营利组织就像是一个开放场所，让个人组成团体，并将他们联系起来，从而在社会中发挥重要作用。[13]它有助于减少孤立和疏远，这对于那些由于各种个人、环境和社会因素而感觉无法融入社会的群体来说尤其重要，例如不同的新移民群体、感染艾滋病的儿童的父母等[9]。一些学者称之为“社会资本构建功能”[8]。
(2)非营利组织发挥的政府职能的互补性作用。在这种关系模式中，合作不涉及分享权力，仅是纯粹的契约关系。由于政府和非营利组织各自都有难以提供服务的领域，需要互相补充才能满足大众和小部分受助群体的各自需求[2]。当政府认为无法提供足够的公共服务时，或是政府认为直接提供公共服务不如与非营利组织订立契约，让他们提供服务来得高效时，非营利组织与政府的作用就是互补的。
(3)政府与非营利组织的对抗关系。当非营利组织扩张时，政府会损失收入，这种影响在地方政府一级尤为明显，因为财产税是地方政府的主要收入来源。因此，非营利组织与地方政府之间的冲突并不少见。[14]2008年美国明尼苏达州最高法院做出裁决，拒绝向当地的儿童护理中心授予免税地位，因为法院质疑儿童护理中心没有向贫困家庭提供任何免费或低价的服务，因此不值得免除财产税。2002年的萨班斯-奥克斯利法案则使得政府加强了对非营利组织的监督，要求非营利组织遵守严格的会计和报告标准，并使用更客观的衡量指标。
需要注意的是，非营利组织与政府的对抗关系在我国并不适用。在我国，各种非营利组织在人道服务的各个领域与政府有着多层次的合作，并在促进社会和经济发展方面发挥积极作用。[15] 我国政府和非营利组织之间形成了一种合理的生产性合作关系[1]。此外，在分析以上这三种关系模式时，Young[3]认为，这三种观点绝不是相互排斥的。非营利组织可以同时资助和提供政府不资助和提供的服务，提供由政府资助或以其他方式协助的服务，向政府倡导政策和做法的变革，并可能受到政府施压和监督的影响。
(二)政府与非营利组织的合作方式
政府与非营利组织的合作不仅覆盖范围广，而且形式不一，以多种途径达到合作的目的[2]。在国际援助领域，政府对非营利组织的支持形式更加多元，包括发展项目基金、剩余食品配给、海运运费补偿等。但总的来说，政府对非营利组织的合作方式体现在以下三个方面：
(1)政府购买服务。尽管政府购买服务在公共服务领域似乎是一个很有前景的工具，但在中国的政府采购项目中，它仍然是一个很边缘的问题，同时购买服务的主要资金来源是财政专项资金和福利彩票，而不是公共财政预算体系[1]。竞争可以在控制成本的同时提高服务绩效。[16]而且契约将使政府与非营利组织的关系变得更加正式、透明和客观，这种关系使用强有力的激励、严格的监控和正式的绩效指标来最大限度地提高绩效。但大多数购买服务并不基于竞争性采购流程，因为在中国，许多非营利组织发展还不成熟，缺乏合格的竞争对手[1]。在某些情况下，购买服务的价格甚至高于政府直接提供服务的价格。由于在购买社会服务方面的竞争有限，政府并没有节省多少费用。承担提供服务的组织大多是地方政府的公共部门或群众组织，只有少部分提供者是草根非营利组织。更重要的是，非营利组织通常更偏好拨款而不是契约，因为拨款为组织提供了更多的回旋余地，而契约则涉及更高级别的问责机制。
越来越多的政府采购服务使非营利组织成为焦点。然而，Jing提出，依靠非营利组织提供服务并不一定会带来更好的结果。有时，由于腐败、缺乏透明度以及所谓的志愿失灵，情况会变得更糟。作为服务需求者和政策制定者，政府还需承担非营利组织的制度建设工作。供给方的制度不健全也导致了直接和间接的行政干预。例如，地方政府需要努力使非营利组织适应会计、审计、法律、人事管理以及文书工作方面的新要求。
(2)税收优惠政策。非营利组织的税收优惠包括组织的免税地位和捐赠者获得的税收优惠。组织的税收优惠包括所得税、增值税、关税等，捐赠者的税收优惠主要是所得税减免。2007年以来，中国出台了许多与税收优惠相关的法律法规，这是中国非营利组织税收优惠政策发展的一个分水岭[1]。事实上，由于税收优惠政策分散、各行政部门之间缺乏协调以及申请程序复杂，税收优惠政策并没有得到有效执行。[17] 享受税收优惠的资格必须得到财政、税务和民政部门的批准。由于缺乏明确便捷的程序，很少有捐赠人真正申请并享受捐赠所得税抵扣[1]。
(3)政府补助。由于环境的不确定性和慈善捐赠市场竞争激烈，非营利组织需要利用身边的一切关系以获得足够的资源维系组织的生存和发展，[18]获得政府补助有助于组织解决赖以生存的资源问题，并促使非营利组织将精力集中于提供公共服务和开展慈善活动。但政府补助总是伴随着对非营利组织运作的繁琐规定和要求。对于非营利组织而言，接受政府补助可能会面临失去自主权、过于依赖政府补助获取收入、染上官僚主义气息和丧失身份的危险。虽然一些政府官员认为向非营利组织提供补助有助于改善其为社区提供的服务质量，但接受政府资助的非营利组织失去了对组织使命的关注，并开始优先考虑这种资助关系的连续性。
在谈到政府和非营利伙伴的资助关系时，Salamon[2] 还提示说，它们的关系越密切，非营利组织越可能会受到与政府部门相同的限制。当非营利组织成为政府行动的工具时，它们就失去了公共部门和私营部门之间的中间地带，而这又决定了非营利组织和志愿行动的性质[8]。
潜在的使命漂移和筹款努力降低将减少捐赠者的捐赠动机，[19]由此产生了政府补助的挤出效应。
五、合作关系对非营利组织的影响
(一)政府补助的挤入和挤出效应
经典的挤出理论假设捐赠者是高度利他的，并且关心公共物品的总供给。[20]基于这一假设，作为纳税人的捐赠者会认为政府资金可以替代自愿捐款，因为税收将他们的捐款转移给了受助者。当一个非营利组织得到政府更多的支持时，捐赠者会有意识地减少对这个组织的捐赠。此外，捐赠者和慈善监督组织往往认为，筹款费用过高是低质量慈善机构的标志。Andreoni和Payne指出，如果慈善机构管理者发现募捐是一种“必要的罪恶” (necessary evil)，或者担心这可能会损害慈善监督机构对他们的评价，那么政府补助将使他们从募捐转向提供慈善服务。即政府补助挤出捐赠收入的第二个原因是，非营利组织在收到政府补助后的战略反应是减少其筹款努力，从而导致组织的捐赠收入下降。但政府补助也能产生捐赠收入的挤入效应。政府补助可以通过三种机制刺激私人捐赠：价值认可、社会需求信号和匹配要求。首先，当捐赠者不完全了解非营利组织及其项目时，政府的资助就是对质量和可靠性的认可。[21] 接受政府资助的非营利组织必须通过竞争性择优选拔流程，并接受持续审查和监督。因此，缺乏信息的捐赠者可以将收到政府拨款视为可信度和能力的一个指标。第二，政府拨款可被视为社会需求的信号，引起潜在捐赠者的注意[22]。第三，政府拨款有时会附带相应的要求，要求非营利组织从私人来源筹集相配套的资金。这促使非营利组织加大筹款力度，以吸引更多的私人捐款。
(二)克服非营利组织的固有局限性
尽管非营利组织有很多优势，但它们自身也存在明显的局限性，这限制了它们应对公共问题的能力。局限性主要包括以下方面：慈善不足;慈善特殊主义;慈善家长式作风;慈善业余主义。值得注意的是，非营利组织的这些固有局限性恰好是政府的优势。通过引入市场竞争，例如公开招标，最终降低了提供公共服务的成本并提高了服务质量。政府与非营利组织达成契约关系的其他优势包括通过引入营利组织的管理策略来提高效率、通过授权给深入基层开展慈善活动的非营利组织来增加灵活性、从全能型政府转向服务型政府，以及增强非营利组织的问责。
(三)造成非营利组织的定位模糊
国外已有研究表明，与政府的合作可能引发非营利组织定位模糊的问题主要表现在以下四方面：(1)这种伙伴关系可能导致非营利组织过度依赖政府支持，导致潜在的自主权丧失;(2)非营利组织为了获得政府资金，可能会发生使命漂移;[23](3) 政府对非营利组织的干预和会计要求可能导致其官僚化或过度专业化;[24](4)为了不危及公共资金流，非营利组织的宣传活动受到阻碍。
无论政府与非营利组织的合作中可能出现什么具体问题，都存在一种潜在的担忧，即参与政府项目将削弱非营利组织最初吸引政府与其合作的独特作用和贡献。问责要求的提高以及拨款申请和招标形式的竞争，导致了行政工作量和所需文书工作数量的激增，从而分散了非营利组织的使命和照顾受困群体的能力。[25]汇报程序和问责制使非营利组织具有官僚气息，竞争还令其变得更像企业。这两种行为都有削弱非营利组织“自愿参与”精神的风险。Alexander等人的研究表明，强迫非营利组织引入类似商业的竞争手段会导致这些组织的市场化，还会损害非营利组织表达其价值观和服务当地社区的能力。非营利组织的市场化也会削弱它们对捐赠者的吸引力。
总之，由于合作导致的非营利组织官僚化，与其说是因为需要适应政府部门的价值观，不如说是因为需要遵守申请政府资金所涉及的行政程序。同时，问责制复杂且繁琐，不应作为衡量合作成果的指标。[26]而且地方政府和非营利组织内部之间缺乏协调，使得问责更加困难。在没有有效协调机制的情况下，提供公共服务的责任和资源被无序地分布在政府部门的各个层面和区域。即使在同一个行政辖区内，多个部门都负责提供具体的公共服务，但每个部门都有自己的政策、方案和资源，[27] 从而阻碍非营利组织开展社区活动和开发创新项目。
(四)对非营利组织绩效评估的影响
由于非营利组织与政府之间存在契约关系，绩效评估被应用于非营利领域。尽管非营利组织的慈善成果很难量化，但政府通常没有其他选择。[28]指标设计的不完善会导致对组织绩效的误解和曲解，更严重的是，它可能会导致使命漂移。某些需要解释指标过低的原因的要求，可能会在实施过程中失去其意义。例如，工作人员去养老院的次数多并不等于质量高;同样，给孤寡老人的送餐次数减少并不一定意味着社区基金会表现不佳。有时，如果没有进行彻底的调查，可能无法理解这些潜在的原因。
(五)对非营利组织文化的冲击
非营利组织，尤其是中小型非营利组织，通常在一种有些“家庭式”的氛围中运作。人们互相照顾，成员自愿抽出时间帮助他人工作，志愿主义盛行。志愿者通常不会严格按照正式或专业的契约条例参与非营利组织，相反，这种参与植根于个人情感，属于非正式联系的一种类型。这清晰地表明了志愿性与非营利组织官僚化相矛盾的趋势。尽管政府面临着实现效率的压力，但效率可能并不符合追求提供高质量公共服务的非营利组织的使命。[29]当竞争出现时，非营利组织的员工会感到强烈的价值冲突(Box，1999)。特别是当一些商业做法被引入非营利组织并由其实施时，非营利组织不可避免地会感觉到自己更像营利组织，因此会经历剧烈的组织文化冲击[1]。
六、总结与讨论
非营利组织在推动新兴市场的经济和社会发展方面发挥着至关重要的作用，其与政府的合作关系更是学者研究的重点问题。正如联合国开发计划署指出的，公益事业需要非营利组织、企业和政府之间的合作。本文对政府与非营利组织的合作关系进行梳理，发现学者们从政府支持非营利组织的历史根源出发，针对双方合作的理论基础、现实问题、前提条件、二者的相互关系、合作的表现形式、合作对非营利组织造成的影响等方面做了大量研究，其中关于合作对双方造成的影响，学者们各有说法。一方面，合作能克服双方的固有局限性，并发挥各自的比较优势，促进资源交换和服务质量的提升;另一方面，与政府合作会导致非营利组织沾染官僚气息，引入绩效评估等商业做法也使其组织文化遭受冲击，造成组织定位模糊不清，逐渐失去作为第三部门的特质。此外，由于捐赠者将政府拨款和自愿捐款当成替代品，以及收到拨款后组织的筹款努力程度降低，政府补助可能会挤出私人捐赠;但由于信号传递、价值认可和匹配需求，政府补助也可能会挤入私人捐赠。
根据传统，中国的社会服务由政府机构、群众组织及其附属公共机构提供。政府机构做出决定并提供资金和监督，而下属公共机构提供服务。然而，即使有群众组织的帮助，中国政府也不能覆盖所有受困群体，因此借助非营利组织在提供公共服务方面发挥的作用，可以节省大量的时间和资金成本。非营利组织也需要依靠政府来监管，并提供合法性。政府失灵理论和志愿失灵理论清楚地表明，效率可以通过政府与非营利组织的契约关系来实现。非营利组织可以充分调动志愿者的积极性，他们更了解受困群体的需求，也能够更好地区分组织事务和提供服务之间的差异。通过对政府与非营利组织合作关系的相关研究进行总结，我国非营利组织可以在吸收西方非营利组织发展的经验和问题的基础上，结合中国特色社会主义的背景，与政府积极开展合作，应对中国的现实问题，这也是中国未来慈善事业的发展方向之一。由于我国非营利组织发展起步较晚，东西方的制度背景不同，很多西方学者的研究成果在我国尚未而且也无法得到完全验证。基于中国背景，未来的研究可以从两个角度切入：政府与非营利组织的合作会对非营利组织产生什么后果，经济上表现为哪些方面;政府与非营利组织的合作是否会对政府也产生影响，具体表现为哪些方面。这些问题可以在后续的研究中加以讨论，在中国特色社会主义与西方资本主义不同的制度背景下，得出的结论可能完全不同。我国目前在这一方面的研究还远远不足，需要基于中国背景，结合具体国情，对非营利组织与政府之间的合作关系进行深入探讨。