PPP 生态补偿金运作模式研究
【摘 要】党的十九大报告将乡村振兴战略提升为党和国家发展的七大战略之一，乡村振兴成为我国经济发展的重心。长期以来，我国中西部地区乡村普遍存在经济落后与生态脆弱交织的特征，为了巩固脱贫攻坚成果，实现生态建设与经济发展协调统一，就要在生态恢复的基础上实现可持续发展。文章基于生态补偿和生态助农的视角，对 PPP 模式与中西部经济落后乡村生态补偿现状进行了分析，针对乡村生态特征及补偿资金存在的问题，提出完善 PPP 生态补偿金运作模式的路径，以期为生态补偿机制的优化提供借鉴，助力乡村振兴战略目标的实现。
【关键词】PPP 模式; 乡村振兴; 生态补偿机制
袁广达; 宋玥; 吴佳敏 会计之友 2021-12-29
一、引言
(一)问题提出
我国作为一个传统的农业大国，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，自 2004 年以来中央一号文件连续 17 年聚焦“三农”主题。乡村振兴战略是新时代 “三农”工作的重要抓手，必须巩固脱贫成果，推动乡村振兴。乡村振兴的第一步——摘掉“贫困帽”已经完成。经过全党全国各族人民共同努力，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，绝对贫困已经消除，如何巩固脱贫攻坚的成果，成为接下来工作的重心。我国欠发达地区的生态退化大大影响了农村经济的发展，而经济发展过程中的粗放式开发加剧了环境恶化，形成生态型经济落后。我国人口基数大，幅员辽阔，给助农和生态补偿工作带来很大挑战，例如中西部地区某些偏远的乡村，面临着土地贫瘠等生态问题，直接影响其生产力水平和经济发展水平，导致经济落后，而地方财政税收不足影响了政府公共服务能力，财政补贴不足导致乡村环境损失难以得到补偿。
为此，探求生态补偿与乡村振兴有机结合的新方式并防止已经脱贫的乡村重返贫困，逐渐受到我国政府的高度重视，并处于乡村振兴的重要战略地位。基于这样的背景，在经济落后乡村开发 PPP 模式的生态补偿项目，作为一种吸纳社会资本的开发模式，可以在进行环境补偿的同时开发乡村经济，实现巩固脱贫的效果，使得原有生态补偿的“供血式”转变为“造血式”，不仅能缓解政府的财政压力，更能实现乡村自给自足的良性循环。调查结果显示，随着改革开放后我国私营经济的迅猛发展，2018 年全社会的固定资产投资额达到 64.57 亿元，其中民间资本投资达到 39.41 亿元，占全国的 61.02%。2014 年到 2020 年，PPP 模式已在我国多个领域得到了广泛应用，其中各省市关于生态建设与环境保护的项目申报达 950 项，包括污水处理、垃圾处理站、流域整治等项目，占项目总数的 9%，投资额达到 10 600 亿元。随着脱贫攻坚战的胜利，上市公司投资于生态环保事业和巩固脱贫效果的资金规模也逐见成效。以上情况说明，我国拥有充足的民间资本可以运用于 PPP 项目的投资且社会资本也具有较高的参与意愿和很大的投资潜力，但如何将社会资本引入到经济落后乡村开展生态保护以间接补偿生态资金不足，有待进行政策设计与规划。
(二)文献综述
生态助农是基于经济落后地区与重点生态功能区的地理空间重叠、项目实施区域重叠和发展目标一致而形成的一种可持续的助农模式，既有利于生态功能区的建设，又能够为农村地区的持续发展提供支撑[ 1 ] 。基于实际情况，生态助农有不同的模式。王振颐[ 2] 提出，在生态资源丰富但经济落后的地区可以发展生态农业;罗蓉和王志凌[ 3] 认为建立生态工业园区能够与产业化助农形成协同作用;何继红等[ 4] 探讨了在经济落后地区发展生态旅游的方案;也有学者基于农村低收入者与生态保护者的耦合，探讨了助农与生态补偿对接的途径[ 5] 。 PPP 模式起源于英国，是一种被广泛应用的合作模式，我国财政部认为 PPP“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”(财金〔2014〕76 号)。目前国内已有很多采用 PPP 模式进行建设的领域及相关研究，如医院、公路、林业等。PPP 模式也可应用到生态补偿领域，是解决生态补偿资金来源的方法之一，既能够满足生态环境保护所需的资金，又能为社会资本提供良好选择[ 6 ] 。张明凯等[ 7 ] 采用系统动力仿真模型，描述了 PPP 模式融资的过程。为了解决由于生态补偿项目的公益性导致的 PPP 模式难以推行问题，潘华和刘畅洁[ 8 ] 提出了价值挖掘、风险分担等五个金融创新机制。李素英等[ 9] 提出了将 PPP 模式应用于铁路生态补偿项目的实现途径，并计算了该模式下生态补偿标准的上下限。此外，有学者对生态补偿 PPP 项目的风险进行了研究，张丛林等[ 10 ] 分析了赤水河生态补偿 PPP 项目的 26 个主要风险因素、可能的不利影响及风险引致方，潘华和周小凤[ 11 ] 分析了水污染生态补偿 PPP 项目的投资收益风险。
上述研究的不足之处主要表现在：(1)虽然学者对生态助农的必要性进行了理论分析，也对其模式进行了研究，但是研究中缺乏对参与主体的关注。如果在政府之外，其他社会资本也能参与到巩固脱贫效果中，不但能减少政府的资金压力，也有利于增强项目的效果。(2)生态补偿如果采用 PPP 融资模式，必须建立起公平科学高效的资金运作模式，然而现有研究虽然分析了生态补偿 PPP 项目的意义 和风险，但缺乏对其运作模式的研究。
二、相关概念与理论分析
(一)生态补偿与生态助农
生态补偿是指在保护生态系统服务功能的同时，利用经济手段调节受益者和保护者之间关系的一种制度安排，实现方式有对被破坏的环境进行经济补偿，有进行技术上的扶持，必要时还由政府给予政策上的倾斜，在类型上主要划分为生态功能区的生态补偿、流域生态补偿、地区生态补偿和生态要素补偿[ 12] 。本文研究的针对经济落后地区的乡村实施生态补偿属于地区生态补偿，补偿客体正是农村低收入居民，补偿客体和低收入居民的耦合使得生态补偿同时兼备了乡村振兴的功效，因此，这种生态补偿也是“生态助农”。生态助农理论建立在习近平“绿水青山就是金山银山”的生态文明思想之上，是在坚持我国生态文明建设的前提下实施的乡村振兴路径。生态助农理论是在生态补偿基础上实现的拓展，首先在生态补偿政策引导下建设大型的生态工程，恢复生态系统的功能与价值，其次开发和利用生态系统的服务价值实现经济发展、促进低收入村民的增收。由于我国许多地区具有经济落后与生态脆弱高度耦合的特征，在过去的若干年，国家在经济落后地区探索了生态补偿制度下的助农路径，寻求在保护生态的同时追求地区经济发展的模式。生态助农的实施路径主要是通过建设重点生态功能区、实施转移支付进行直接的资金补偿、向低收入群体提供生态公益岗位、通过生态移民将生态脆弱地区人口迁至其他地区和促进生态产业化发展改变原有的生产模式(见图 1)。
(二)生态补偿的 PPP 模式
PPP 模式(Public-Private Partnership)是一种由政府部门和私人企业基于特定项目形成的合作关系，即“公私伙伴关系”，在欧洲国家盛行之后掀起了一场推动社会资本进入公共物品行业和提供服务的热潮。这种特殊的合作伙伴式经营方式从公共需求出发，以商业利益为纽带，弥补了政府基础设施建设资金匮乏的缺口。我国的 PPP 模式实践主要源于国际经验的借鉴，广义上是指在公共服务和产品领域，由政府主导和监督、社会资本参与建设的长期合作关系。生态补偿的 PPP 模式就是以 PPP 理论为基础展开项目融资在生态补偿上的应用，即在建立现有的生态补偿基础上，通过加速市场化进程、引入 PPP 模式，解决现有生态助农中资金融通的问题，促进生态助农目标的达成及农村地区的可持续发展，充分利用社会资本的优势实施生态产业化，从而实现区域经济的带动作用。可见，在经济落后地区乡村使用 PPP 模式，不仅可以缓解当地政府财政支出的压力，而且可以起到提高生态补偿项目资金利用效率、提升项目运行成果的作用。通过 PPP 模式的生态补偿，可以激发居民保护环境和进行生态建设的积极性，有利于形成良性循环，推进乡村振兴。
生态补偿 PPP 项目的重要特征为：
(1)伙伴关系。在生态补偿项目中，政府希望通过项目建设实现生态环境的恢复和治理，为社会公众提供一个满意的生态环境，而社会资本方则希望通过项目建设获得可观的投资收益，以建立两者目标平衡和统一基础上的伙伴关系。
(2)利益共享。与传统项目相比，涉及生态补偿的 PPP 项目需要完成生态环境的治理，这与一般意义上的企业为了达到发展经济的目的而破坏生态环境是相悖的，所以 PPP 项目既要追求经济利益最大化，也要确保达到政府制定的环境目标，需要政府有一定的制约和监督手段，防止社会资本过度追求项目收益而损害公共利益。
(3)风险共担。PPP 项目面对的风险通常有政策风险、法律风险、融资风险、商业风险等，政府需要与社会资本方共同承担。政策风险与法律风险反映了政府的宏观调控措施，融资风险和商业风险应当由社会资本方分担解决，其他风险应当按照合理的方式划分以确保生态补偿 PPP 项目的顺利进行。
PPP 模式运用于生态补偿领域，就是将社会资本引入大型公共服务建设中，以达到支撑项目可持续现金流的一种政企合作模式，为此要根据生态补偿项目的特征对传统 PPP 模式加以改良。PPP 模式的构建源于社会资本期望从项目中获得合理回报，而生态补偿项目具有公共服务的特征，需要建立一定的合作机制保障社会资本方的利益。政府及其下属的专门金融机构是项目的直接投资者，负责项目的初始准备、采购、监管等工作，政府对项目的整体运营具有统筹规划的领导作用，通过招标的方式选择具备雄厚资金实力和良好信誉的私人股权投资机构发起 PPP 项目，签订 PPP 合同，共同建设 PPP 项目公司(SPV)[ 13 ] 。由项目公司作为执行主体负责 PPP 项目的投融资、开发、建设、运营及后期维护(见图 2)。这种政府主导、社会资本参与的生态补偿模式在达成合理环境目标的前提下，提高了公共服务的效率，而且具有多元化的融资渠道，保障了生态项目建设的资金需求。
(三)经济落后及生态脆弱乡村 PPP 模式功能
1.缓解当地政府财政压力
我国乡村经济的发展增加了对基础设施投资的需求，按照公共服务理论，这类在经济落后乡村开展生态工作等公共服务的资金主要来源于财政支出和中央拨付的资金。近年来我国财政收入增速放缓，为了应对老龄化社会的需求，财政支出首先应用于保障民生，需要其他资本的参与逐渐改变公共服务建设和维持对财政依赖的现状。采用 PPP 模式将社会资本引入到经济落后地区的基础建设与环保事业，形成一项有效的融资渠道，利用市场化手段实现多元化的投资机制，有利于缓解政府的财政压力，降低政府的债务风险。
2.提高项目运营效率和资金使用效率
社会资本的介入可以加强市场化进程，引入市场化监督，对产品服务和补偿标准的制定都有规范作用，另外社会资本方也可以带来更加专业的人才，充分发挥市场竞争机制，利用企业管理的思维从控制成本、提升运营水平等方面实现利益最大化，逐步提高资金使用效率，杜绝资金浪费。PPP 模式下的社会资本运作与政府实现优势和资源互补，拓宽了投资渠道，有利于改善生态补偿成本偏高、项目运行效率不高的问题，提高公共物品的服务水准和效率。
3.优化资源配置
传统的生态补偿项目由政府主导，政府既承担主要的建设和投资任务，也要进行后续的经营活动，不仅由政府承担全部的风险而且难以达到效率最大化，给政府带来了不小的负担。PPP 模式下科学划分政府与市场的关系，划清政府和企业的责任与界限，通过契约和合同明确权利与义务，更好地进行风险的分担，激发社会资本的创新能力和资本活力，充分利用社会资本的优势明确项目的经营主体，将政府从原有的项目实施方转变为监督方，赋予政府更多的管理和监督工作，有利于实现更合理的资源配置，同时保障生态补偿项目的可持续发展，提升国家整体的治理能力。
综上，可以看出，由于生态补偿客体和低收入居民在身份上的耦合及经济落后地区与生态功能区在地区上的耦合，经济落后地区的生态补偿项目成为兼具补偿和振兴乡村双重功能的项目。采用 PPP 模式融资，吸引社会资本，能够增强经济落后地区生态补偿的资金投资力量，促进其经济可持续发展，并从产业上实现乡村振兴。
三、PPP 模式与中西部落后乡村生态补偿现状分析
(一)中西部落后乡村的生态特征分析
我国中西部地区的乡村大部分地处偏远，生态资源荒凉，兼具生态退化和经济落后的双重特征，而生活在这些地区的人们因受教育程度有限，对人类赖以生存的自然认知程度不高，存在资源过度开发或因资源匮乏无法发展农业的种种困扰。通过分析这些地区的自然生态环境证实了这些地区的乡村具有生态脆弱和经济落后交织的特征。在这样的土地上生活着大量低收入人口，因资源分布不均导致难以发展传统农业，加上水土流失严重、土地石漠化、水资源匮乏、耕地面积小等原因导致了生态型低收入。这些地区不适合发展农业，地区生产总值低，不仅直接导致地方政府财政收入减少，而且导致农村人口可支配收入低，给民生带来威胁。由此可见，经济落后地区乡村发展困难的首要原因是自然环境劣势，恶劣的地形条件、不便的交通及频发的自然灾害等限制了这些地区的发展潜力。中西部地区落后乡村的分布又与生态退化有着紧密联系，在落后乡村初始发展的探索阶段，因为脆弱的先天环境导致可供选择的发展途径少，而开发又会破坏性地掠夺大自然的资源，造成了不可逆转的生态破坏恶性循环，使得本就脆弱的环境更加岌岌可危。在乡村的工业方面，产业结构受限，过分依赖矿产资源的开发，发展能耗过高的工业，不仅浪费资源而且经济附加值低，过分的排污量得不到及时治理和管制也容易造成严重的污染，在这样的农业和工业背景下经济难以得到良性提升[ 14] 。所以，应探求一条保护生态和振兴乡村并重的道路，解决乡村生态和经济落后问题，而乡村实施生态补偿根本在于调节和重构人与自然的关系，在修复生态的基础上激发乡村低收入者的自我发展能力，在可持续发展的基础上实现乡村振兴。
(二)乡村生态补偿面临的问题分析
1.乡村补偿资金存在的现实问题
我国乡村生态补偿主要表现为：一是政策上将乡村振兴和生态治理相结合，二是财政上由政府负担。这既有利于乡村内部生态系统服务功能的改善，又在政策层面将生态补偿机制和乡村振兴相结合，奠定了生态补偿政策向落后乡村人口倾斜的基础。然而，乡村实施生态补偿依然面临许多困境，表现在：
(1)生态补偿项目缺乏稳定性。现有针对经济落后地区的乡村生态补偿手段仍处于探索阶段，经济落后的成因具有复杂多样性，不同地区的差异性较大且生态补偿开发具有资金缺口大、补偿标准不明确等弊端。长期以来生态补偿项目缺乏盈利性，其自我增值能力弱的特征导致项目缺乏长效的稳定性，难以从源头协调生态保护与经济发展的关系。
(2)市场化不足难以吸引社会资本。目前我国的生态补偿项目仍以政府为主导，基础设施匮乏等原因导致在乡村开展生态助农更加受限。由于资本具有较大的逐利性，很多补偿项目具有现金流不确定、退出机制不清晰、盈利性得不到保障等弊端，难以形成较大的吸引力，兼具生态保护和巩固脱贫效应的生态补偿项目带动效应不强，融资渠道受限，难以发挥市场化机制。
(3)补偿标准较低。我国中西部地区的乡村具有独特的地理和生态环境，产业结构有农业、林业、牧业交织的特征，地方经济很大程度上依赖农林牧业收入。针对这种类型的乡村，国家已经实施的生态补偿项目致力于恢复生态系统，并有相应的补偿标准，但实际补偿对巩固脱贫效果而言显得不足。另外，补偿价格尺度缺乏市场机制的作用，并且补偿标准按地区各有不同，在经济更加落后的地区，因政府财政能力有限，所提供的补偿标准更加难以激发村民的积极性。
四、生态补偿 PPP 模式的优化
虽然 PPP 生态补偿项目的运用较为成熟，但是其运作模式着重于生态建设工程，而生态功能的公共物品属性导致项目的营收能力较弱，主要依赖政府和社会资本拨付的资金维持项目运营，不满足社会资本的逐利性要求，也难以达到激发落后地区乡村自我发展的目标。因此，本文拟优化原有的生态补偿 PPP 运作模式，通过吸引社会资本参与的方式实现乡村企业发展、生态恢复和村民收入提升的多赢。在生态补偿领域引入 PPP 模式实现乡村振兴，需要将乡村发展建立在生态恢复之上，不能简单套用其他领域的模式。本文从事前、事中、事后的角度对生态补偿 PPP 运作模式融入乡村振兴提出完善途径，保障项目的收益性，以期对未来乡村生态补偿 PPP 运作模式的探索提供借鉴。生态补偿 PPP 运作模式框架见图 3。
(一)完善事前 PPP 多元参与的合作模式
具有振兴乡村作用的生态补偿项目比起常规的生态补偿项目具有更强的公益性和社会性，其出发点在于巩固脱贫效果而非盈利，传统的 PPP 运作模式不能直接套用，也无法通过简单的移交结束项目进程。因此针对生态助农的特征，可通过 PPP 模式进行招商引资，充分利用社会资本丰富的管理经验和技术水平在落后乡村利用生态要素进行产业化发展，优化原有的运作模式，增加对社会资本的吸引程度，保障生态补偿项目顺利实施的同时形成资金内循环，也将村民纳入生态产业链，增加收入途径解决村民的就业岗位需求。
传统模式中生态受偿乡村村民的主要参与途径是进行使用者付费，为了实现乡村与村民的自我发展，应当提升当地村民在生态补偿项目中的参与程度。因此根据利益相关者理论和生态补偿项目的特点，本文在完善 PPP 项目的合作模式时，拟将包括政府、社会资本和村民在内的三元参与方综合考虑其中，达到三者关系协调和利益的统一。由政府或社会资本单纯地“送血式”补偿难以激励当地村民参与生态保护，也不足以推动乡村振兴，而通过政府为项目搭桥，社会资本方在进行生态治理的同时完善村庄的基础设施建设、实现生态资源产业化的发展，通过能力培训、岗位提供等手段鼓励村民参与生产活动，在提升当地环境承载力的同时可以改变原有的农耕生产体系，满足村民的生产和发展需求，进一步反哺环境保护与生态建设(见图 4)。
多元参与的 PPP 模式是一个循序渐进的过程，通过发挥企业运营管理的优势，将生态治理与产业开发及企业战略相结合，形成兼顾企业发展、生态优化和村民增收的“多赢”式生态补偿运营体系，目的是创造经济收益满足社会资本的逐利性要求，提高村庄的自我发展能力，对乡村的经济发展、民生改善和生态优化发挥积极的作用。
(二)建立事中动态协调机制
PPP 项目初始进行生态治理的时期面临较大的风险，正如许多新兴的生态补偿项目目前仍处于建设期，主要依靠政府支付的购买服务费和可行性缺口补助弥补投资成本，因此在完成项目建设实现经营获取充分现金流之前，应当通过建立动态协调与监督体系规范社会资本的行为与政府出资的规模。
在整个项目周期内对项目的实施成果进行跟踪管理和定期检查，不仅有利于政府对社会资本方提供服务的监督跟进，而且可以及时发现项目过程中存在的问题并提供合理的政策建议。根据定期考核的结果决定可行性缺口补助的金额，将运营维护绩效与政府支付金额进行动态协调和挂钩，监督和激励社会资本方在建设运营期内进行高质高效的工作，加强 PPP 模式的项目管理，提升生态建设的成效和运营维护的成果。项目实际绩效达到 90 分及以上的标准按合同约定的比例支付补贴金额，其他考核成果与当年实际支付的补助金额动态挂钩，连续两年以上未达到标准的应按合同中约定的条款进行处罚，视整改状况决定是否终止合同(见表 1)。
(三)完善事后退出机制
政府与社会资本通过签订合同或协议的方式达成项目合作，对社会资本来说，合理的退出机制设计是对社会资本权益的保障，也给社会资本退出提供了灵活选择，促使项目能够按合理预期的方式完成，社会资本根据项目的特征选择适合的退出方式，可以降低退出风险，促进合作的达成。政府应当针对不同的退出机制出台相应的政策，通过加强顶层制度的设计保护资本方的权益，加快完善资本退出制度，形成可供依赖的市场环境，给社会资本提供更多的保障(见表 2)。
五、研究结论及政策建议(一)研究结论
本文从探究乡村振兴与生态补偿的关系入手，证实了要从生态补偿的角度帮助乡村消除或缓解生态陷阱，从而巩固脱贫成果。PPP 模式不仅顺应了我国供给侧改革发展的趋势，而且缓解了政府的财政压力，本文主要研究通过 PPP 模式吸纳民间资本在乡村进行生态补偿，从而达到提高村民收入的效果。现有 PPP 模式的实行对生态和经济有一定的促进效果，值得被推广和借鉴，同时也存在一些问题。主要结论如下：
第一，在乡村运用 PPP 生态补偿模式具有必要性及政策和财务上的可行性。经济落后地区地方政府财政资金不足，转移支付的生态补偿资金也有限，因此，应当在进行生态修复和环境建设之外，引导社会资本实施更多的生态项目，激励经济落后地区生产生活方式的转变。
第二，重在将乡村生态补偿机制的“送血”转化为“造血”。由于乡村生态补偿项目具有很强的公益性，项目本身产生的现金流较少，难以达到社会资本的投资回报要求，导致社会资本的参与意愿降低。为此，通过发挥生态功能的价值，引导企业进行生态产业化发展，提高村民的参与程度，在符合社会资本逐利性的同时，真正将绿水青山变为金山银山，从而提高乡村的可持续发展能力。
第三，PPP 模式参与的生态补偿项目具有对乡村环境修复和经济发展的促进作用，值得其他落后地区乡村效仿该融资路径实现乡村振兴，应当对 PPP 运作模式加以改进。本文提出事前、事中和事后的规制和改善路径，更有利于合理配置资金，提高补偿资金的使用效率，保证项目的顺利运行。
(二)政策建议 1.从政策上积极引导社会资本参与 PPP 项目
生态补偿项目实施的主要问题在于项目资金需求缺口较大，难以依靠财政支撑。生态补偿项目仅依靠政府运营，缺乏市场的作用，自身产生的经济效益较低[ 15 ] 。为了改善资金利用效率低的现状，政府应当积极寻求新的投融资模式以应对现有的困境，为此应当出台规范性政策措施，鼓励社会资本加入生态补偿领域，为 PPP 模式在乡村开展生态补偿项目营造良好的政策环境。目前，充足的社会资本存量是在生态补偿领域开展PPP 模式的基础[ 16] 。
2.推进经济落后地区的生态产业化建设
通过 PPP 模式引入社会资本，为建设大型的生态保护项目融资，另外要鼓励社会资本充分利用乡村当地的特色生态资源，拓宽企业的产业链，鼓励发展绿色经济、生态农业，实现生态产业化;通过政策引导、PPP 招商引资扶持和引进龙头企业起到示范作用，推进乡村生态产业化发展、增加产品附加价值的同时不造成额外环境负担，这不仅是实现乡村振兴的途径，而且是充分开发利用生态系统服务价值的手段。