高标准农田建设全过程监管机制的构建研究
摘要为保障高标准农田建设实效，通过文献研究和实地调研，识别高标准农田监督管理机制现状问题，以解决问题为目标，以项目全生命周期管理理论为指导，构建高标准农田建设全过程监管体系。结果表明：1)当前高标准农田全过程、多层级监管体系不健全，监督管理公众参与不足，建后管护不到位;2)第三方评估、矿山环境恢复治理保证金、退耕还林奖励补助、农田水利社会力量参与管护等机制对完善高标准农田监督体系、质量保障制度及多主体协同开展监督等具有积极意义;3)应从资金保障、主体责任、机制体系、激励方式4个层面构建高标准农田全过程监督管理机制，为完善高标准农田建设监督管理;稳定获取高标准农田建设项目质量、进度和管护资金来源;构建职责明确、专业性强、多方参与监管的体系提供路径。
关键词高标准农田建设;全过程;监督管理;机制构建;全生命周期管理
师诺;赵华甫;任涛;齐瑞 中国农业大学学报 2021-12-27
新冠疫情的全球蔓延影响了国际粮食贸易，导致超过1.5亿人处于粮食不安全状态[1]。我国作为最大的粮食进口国之一，立足本国耕地资源解决吃饭问题显得尤为重要。高标准农田建设有助于耕地生产能力提升和国家粮食安全保障[2]，国家通过机构重组和政策引领，为高标准农田建设提供了制度保障。建设和使用情况的监督管理作为高标准农田建设的必要环节，对保障其建设实效、维护农田建设设施状态、促进农业可持续发展具有重要意义。目前，对高标准农田监督管理机制的研究，国内多围绕现状问题与建后管护对策展开。或从农田保护的土地督察[3]、社会监督[4]、政府责任落实[5]等角度论述质量数量并重、接受监督和责任追究等监管机制;或从设立专项基金[6]、“以图管地”技术管控[7]、设立“地长制”、“田长制”及问责制等视角探讨了耕地监督机制和方式。国外研究虽未涉及“高标准农田”的概念，但各国均有保护和严格管理优质农田的相关政策[8-10]，从新科技的应用和信息化监管手段[11-12]、公众参与监督管理[13-14]、管理制度体系和政策法规的完善、建管并重[15-16]等方面探讨了农田建设的监督管理。因此，已有研究较少涉及全过程监管体系的构建、监管主体责任的划分和监管手段明确等。高标准农田项目如何监督和管护、谁来监督和管护等问题亟待解决。
因此，本研究拟立足于“高标准农田监管体系构建”，从现状剖析、问题识别与分析出发，以国家政策和实践为导向，以项目全生命周期管理理论为基础，构建高标准农田全过程监管机制，提出科学合理的高标准农田建设监督管理机制设想，以期为我国高标准农田建设的有效管护提供思路。
1当前监督管理机制剖析和问题识别
1.1我国高标准农田建设监督机制现状
2013年起我国先后颁布GB/T30600—2014《高标准农田建设通则》、GB/T33130—2016《高标准农田建设评价规范》、《高标准农田建设评价激励实施办法(试行)》(农建发〔2019〕1号)等政策规范;地方部分土地整治、农田建设的相关文件也要求落实高标准农田建设的评价、监测和绩效考核，质量监测和绩效评价成为高标准农田监督管理的主要手段。2018年，国家层面对农田建设职责整合，为进一步完善建设标准和监督机制提供了机构依托。当前我国高标准农田建设监督评价工作的主要内容：一是开展评价激励，2020年国务院组织开展了2019年度综合评价和督察激励，根据结果完成奖励和通报批评;二是完善制度办法，结合实际建立健全农田建设政策制度体系，推进农田建设管理体系和管理能力现代化;三是创新监管手段，尝试运用互联网和人工智能、大数据等技术和载体，全程、全方位监控农田建设的管理体系。
2019年11月《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》(国办发〔2019〕50号)颁布后，各省相继出台本省“切实加强高标准农田提升国家粮食安全保障的意见”，对高标准农田建设监督机制做出规定(表1)。其中，重庆市鼓励多形式、多渠道筹集管护资金，建立多元化长效管护经费保障机制;山东省建立起一体化监管评价机制和“定期调度、分析研判、通报约谈、奖优罚劣”的任务落实机制;陕西省鼓励农民合作社和集体经济组织以承包形式参与管理;四川省建立推行农民质量监督员制度，按照“谁审批、谁验收、谁负责”的原则严抓项目质量;浙江省采取省农业农村厅-区市农业农村主管部门-县农业农村主管部门三级管理，上报备案、抽查，落实项目质量;江苏省则结合粮食安全省长责任制，强调农田建设参与者个人诚信缺失行为的监督，同时鼓励社会力量自愿、民主参与农田建设，并以公示方式接受社会和群众监督;江西省安福县构建监理人员、工程管理人员、技术指导人员、县高标办督查人员和村级质量监督员“五位一体”工程监管网络并制定质量管理红黄牌检查处罚制度;三亚市政府每年足额支付管护资金1818万元，同时对农田管护效果进行考核，根据考核排名奖优罚劣[17]。整体而言，我国高标准农田监督管理机制仍处于探索阶段，各省根据实际情况、结合国家规范做出了一些尝试，但受监督资金落实不力，组织部门整合不到位，已建高标准农田质量标准不一，高标准农田建设监督管理机制仍不完善。
1.2问题识别及成因分析
据2019年对河南、安徽、山东等地高标准农田建设投入机制和监管情况的实地调研及141份有效问卷的分析结果，当前我国高标准农田的监督管理存在机制不完善、社会参与不足、建后管护机制不健全、主体责任不明等方面的问题。其中，高标准农田监管相关调研内容包含：高标准农田建设相关地方政策和法律法规，典型项目实施方案、管理措施;农田建设监督情况和建后管护情况等。
1.2.1全过程、多层级监督机制不完善
“十四五”时期推进高标准农田建设，需更注重面的管理、全过程的管理，从事后检查转变为前-中-后并重管理，从“管结果”变为“管过程”，强化全面全程管理[2]。但当前对高标准农田项目的评价多为建后绩效评价，评价指标的选取着眼于项目完成情况和短期绩效，缺乏前-中-后全过程的监督管理体系、项目质量问责机制，不利于对高标准项目的客观评价;同时，高标准农田建设监督体系以省级高标准农田建设绩效评价为主要手段，2019年5月，农业农村部下文要求各地农田建设项目调度制度，为项目工程建设进度和资金拨付进度信息的动态掌握提供了机制保证，但尚未形成上下贯通，动态纠偏的多层次监督体系。总得来说，由于过去高标准农田涉及各级政府的国土、财政、水利、发改、农业等多部门，各级政府和部门之间存在多重委托代理关系;机构改革后农业农村部与自然资源、水利等农田建设相关部门职责仍在进一步划分中，高标准农田建设的全过程、多层级监管机制未能建立完善。
1.2.2公众参与不足
我国高标准农田建设过程中，实际主导者为各级政府。公众特别是农民作为重要的参与者和直接受益者，应在建设全过程中扮演监督者的角色。由问卷统计结果图1可知，仅21%的农民对高标准农田及其工程建设相关知识了解程度较高，一定程度上反应公众在农田建设和管护中参与度不高。
一方面，高标准农田作为公共资源存在产权模糊、责任难追等问题，在其使用、管理过程中易造成“公地悲剧”。农民作为高标准农田的直接使用者和受益者，个人实际承担成本远小于项目总成本，使用过程产生的负外部性多由政府和集体承担，因而参与管理监督的主动性不高。且高标准农田建设任务自上而下的行政意志往往与农户作为耕地承包经营主体的建设意愿相矛盾，农民大多仅从自身利益出发、按照自己生产所需进行项目使用，对高标准农田工程的建设-监督-管理参与度不高。另一方面，高标准农田建设项目的全过程存在信息不对称的情况[18]，项目相关信息无法及时有效地向公众传达、监督反馈渠道不畅通等在一定程度上造成公众参与不足。此外，宣传和公众决策程序的缺乏、公众专业知识的欠缺、管护制度的不完善等也是公众监督深度不够、社会监督作用未能较好发挥的重要原因。
1.2.3建后管护机制不健全
调研结果分析发现半数以上的工程因后期管护不到位导致工程质量下降，结果见图2。可见后期管护不足是影响其发挥功效的重要原因之一。建后管护体系一般包含三大要素，即管护主体、管护客体、管护环境[19]，实践中发现项目维护不到位、管护不及时成为常态。受高标准农田建设工程设施产权不清晰，监测管理手段薄弱，建后管护机制缺失等影响，农田建设中“重建设、轻管护”的现象较为普遍[20]。不仅如此，管护资金不到位、职责不明确、意愿不强烈、公众参与不足、激励-监督-反馈-问责机制缺失;且项目使用和管护存在主体和时间的割裂，造成项目难以实现预期成效。
2理论与框架2.1项目全生命周期管理理论
项目全生命周期是指从项目设计到完成使用管理的所有阶段。项目的独特性导致不同项目的生命周期不完全相同，但其生命周期阶段大体相同。一般来说，根据时间维度，可以将项目划分为概念阶段、开发或定义阶段、执行(实施或开发)阶段和结束(试运行或结束)阶段，或者简单划分为决策阶段、实施阶段、运营阶段[21]。项目全生命周期管理即是指从项目准备阶段直至建设结束、运营管理阶段的全过程中，运用系统的手段和方法实现管理的有效和高效。项目全生命周期管理理论的核心在于关注事物发展的全过程视角[22]，作为有效的管理理论，被用于社会学、环境学科、经济学和管理学等各类项目管理和研究中[22-24]。
高标准农田建设作为一项国家工程项目，其监管行为应该遵循全生命周期管理的基本理论，即从高标准农田建设的立项规划、建设使用到运营管护的全过程阶段进行监督和管理。根据项目全生命周期的概念，将高标准农田建设项目的全生命周期划分为建前-建中-建后3个阶段，囊括了高标准农田项目规划、立项、设计、施工建设、竣工验收、运营使用、后期管护的全过程。高标准农田项目生命周期较长，涉及到各级政府及农业、财政、发改等多部门、施工单位、监理机构、农民、村集体等多个利益相关主体，各阶段的多要素均影响着高标准农田项目的最终使用成效。因而需注重高标准农田项目的整体性监管，以项目全生命周期管理理论为基础，构建全过程监管机制，保障高标准农田项目功效的发挥。
2.2分析框架
通过文献研究法和实地调研法系统梳理当前国内外农田保护与监督研究现状、我国高标准农田监管机制及监管现状，整理其他典型工程监管机制，以项目全生命周期管理理论为基础，以国家相关部门的政策为指导，在建前-中-后3个维度识别关键问题并针对问题提出相应解决机制，提出完整的高标准农田全过程监管机制，期以为高标准农田监管的实践探索提供基础(图3)。从资金保障、主体责任、机制体系、激励方式4个层面借鉴第三方评估、矿山环境治理保证金制度、农田水利社会化管护和退耕还林管护奖补机制，提出高标准农田全过程监管机制，包含全过程的第三方监管、项目中期的质量进度保证金机制、建后的社会力量管护和农民管护奖补制度，解决了当前全过程、多层级监管体系不健全;建设中期项目质量和施工方难监管;建设后管护机制缺失、公众参与不足、主体动力缺失和资金保障缺乏等问题。
3高标准农田全过程监管机制构建
鉴于现有高标准农田监督管理机制在“全过程监管”、“监管方式”、“建后管护”等方面机制不健全，需针对问题调整监管手段，构建高标准农田全过程监管机制。
3.1全过程第三方监管：解决内部评价弊端，拓宽公众参与渠道
高标准农田建设主体类型复杂，与农民利益和我国粮食基本保障密切相关。现有《高标准农田建设通则》和《“十二五”高标准农田建设综合成效评估指标体系》本质为事后绩效评价，监督方式主要为“自上而下”的内部监督，无法实时发现并修正问题。而起源于国外公共部门管理和绩效评估的第三方评估，作为一种外部制衡机制有效地弥补了传统自我评估的缺陷[25]，避免了执行者也是监督者的弊端，增加了公众参与的途径[26]。第三方机构参与监督管理，能较好地破解内部监督的难题。其中，“第三方”是指独立于委托方和被调查对象且与双方无利益往来的机构或团体，包含高校团体、专业评估组织、社会组织、相关媒体、科研机构、公民等[27]。通常，以委托方购买服务使第三方机构以抽检、跟踪监督调查等对项目进度、质量、效益、资金、民众意见进行调查和监督。该模式方案设计、评估信息采集与评估信息处理由第三方评估机构负责[28]，其独立、客观、公正、专业性成为学者共识。2020年，农业农村部通过第三方评估在机构改革后首次对全国31省开展实地评估，常德市等地也开始率先探索高标准农田建设的第三方监督，但目前尚未形成全过程参与的机制。
本研究建立的高标准农田第三方监督以公开招标、定向委托等方式，择优选取“第三方”在其建设使用全程进行评估和监督，监督方式主要为内业资料检查和外业实地巡查[29]。建设前期，注重对项目规划的合理性、可行性提供咨询，形成更科学的规划方案;建设中期，注重对项目进度、质量审核、执行情况、资金使用、公众参与等动态监督并对施工企业和监理机构进行实时考核，保证项目按时按质按量完成;建设后期，需对项目完成情况、建后使用和管护情况进行监督评价、信息反馈，及时对破坏、不管护、不合标等情况问责;最后由市县级政府和农业部门根据监督结果奖惩，上级政府参考监督情况进行绩效评价。全过程的第三方监督机制能够较为独立、客观、准确地反映高标准农田建设和使用的实际情况，及时纠错纠偏，强化监管职能，拓宽公众参与渠道，解决内部评价弊端。
3.2建中项目质量进度监管：行政担保和经济激励，督促项目达质达标
高标准农田建设作为一项公益性基础工程，主要为国家和地方财政投资，工程质量至关重要，现有工程监督手段主要为监理机构的监督，但实际上大多建设单位的监理目的在于工程质量和安全把关，其他权利仍在建设单位手中，监理机构的服务性和价值性均有所限制[25]。除监理监督和上文所述第三方监督手段外，保证金制度作为常见的行政担保制度[30]是一种有效的经济激励和监督手段。在矿山环境恢复治理中，保证金制度的监督作用得到印证，其中，保证金适用主体为采矿权人和探矿权人，保证金收缴主体为国土资源部行政主管部门，收缴形式为“一次性缴纳”和“分期缴纳”[31]。
高标准农田建设项目进度和质量保证金制度包含支付机制、监督和管理主体、保证金返还机制(表2)。在实践中，可相对灵活地将施工方项款总额的一定比例资金作为保证金，并确定项目施工进展、质量以及施工考评标准。在我国，湖南省石门县、湘乡市、山东青岛市等地已率先探索在建高标准农田项目的履约保证金、质量保证金制度、农民工工资保证金等多种保证金形式，其中质量保证金比例为项目工程总额的5%～10%，期限为1～2年。通过缴纳保证金，建设单位的施工行为得到有效约束，项目质量和进度有所保障，避免了项目验收和建后评价监督力不足，防止因利益驱动而造成的低质量和重复建设。
3.3农民参与管护的激励制度：提高农民主体意识，利益激励参与管护
高标准农田建设工程同退耕还林工程一样，巩固和保护建设成果十分重要。退耕还林工程的管护主体为退耕农户，国家以补助和奖励的方式，将管护与补助兑现挂钩[32]，激励农户自觉履行管护责任，由县级人民政府指定的主管部门进行检查验收和监督，保障退耕还林工程的效益和成果。通过奖补制度，一激励农户参与管护，避免利益驱动毁林返耕;二政府部门只执行监督职责，减少人员浪费;三管护资金由政府部门设立，来源有保障。
因而在高标准农田建后管护过程中实施补助和奖励政策，市县级政府和农业部门应当设立管护专项资金，按照规定检查管护情况、发放补助和奖励;鼓励地方实行田长制，负责高标准农田建设项目的后期管护，进行日常巡查，及时掌握项目情况，处理工程设施不正常使用情况，确保设施正常运行并接受政府和农业部门的监察(图5)。对于管护情况具有示范作用的，应给予一定的奖励;未完成管护责任的，责令整改，整改完成验收合格后发放补助。村集体和公众要担负监督责任，举报违法乱纪行为，相关部门酌情给予举报者一定的奖励。此外，管护验收情况、补助和奖励发放情况要予以公示，便于监督。对高标农田管护而言，补助和奖励机制以经济激励的方式，将管护效果与利益直接挂钩，鼓励管护主体投入相关项目的管护中，提高其作为直接受益者的主人翁意识和管护积极性。明确了管护主体、管护任务、资金来源、监督主体，形成政府—田长—公众三层监督体系，增强项目设施的管护和监督力度，保证其长期有效正常运行。
3.4建后管护机制：清晰明确主体责任，保障资金专业性强
高标准农田建设工程同农田水利工程一样具有公益性质，主要为政府主导、公共财政投入[33]，村集体和农民参与，二者均存在“重建设、轻管理，重使用、轻维护，重眼前、轻长远”[34]的突出问题。但经过多年探索，农田水利工程在各地逐渐形成了受益户共管、参与式管理、专业化管理和市场化管理等模式，通过多种方式明确管护资金、主体、责任，充分发挥新型农业经营主体、企业等社会力量的作用。借鉴农田水利工程的实践经验，高标准农田设施监护模式可以区分公益性和经营性工程，公益性设施公开招标[35]，以政府购买服务的形式使公司、团体、机构、个人等社会力量参与日常管护工作;经营性设施采用企业建管一体或建管分离模式，以招标、租赁、承包等形式获得运营管理权力和养护责任(表3)。也可由受益农户自主组建、民主协商成立行业协会，以政府补贴、受益主体缴费和协会成员自筹资金等，统一管护相关设施。此外，应当分责到人、信息公示、建立反馈渠道、接受公众监督(表3)。
相较常规管护方式，市场化管理专业性强、管护责任明确、资金来源有保障;协会管护模式管护主体即为项目受益者，由于利益驱动，管护意愿更强，特别对于新型农业经营主体和农业大户，维护成本小而设施使用收益大，其管护自主性更强，管护效率高。
3.5高标准农田建设全过程监管机制架构
基于上述对现有高标准农田监督管理机制问题的识别、原因分析和全生命周期管理阶段的划分及理论探讨，针对性地从前-中-后期探索监督和管理的有效手段，建立起高标农田建设全过程监管机制(图6)。该体系大框架采用第三方监督的思想，使其摆脱当前高标准农田建设中“自上而下”带来的监督力度弱、监督行为不客观、公众参与不足的问题。监督机制中建前主要是根据第三方机构的评价结果，通过农业部门和公众对决策组织部门的立项规划决策进行监督，保证高标项目的切实可行和合理性;建中外部监督通过第三方机构和公众监督项目业主、监理机构、政府财政部门等的管理和施工行为，内部监督则通过建立起项目进度和质量保证金，保证高标准农田项目的稳定建设，解决项目质量难以监督保证、项目施工方约束机制缺失的问题;建后管护除常规的村集体和公众监督外，还可因地制宜地建立起管护奖励和补助制度或社会力量参与管护制度，避免建而不管，解决管护机制缺失、主体动力缺失、资金保障缺失等问题，保证项目功效持续发挥。
除建立起完整的监督评价机制外，各主体都应保持思想的重视、流程的规范，作为项目建设的规划者、执行者、受益者，都应坚持十分珍惜、合理利用、积极管护。此外，应加强宣传教育，建管并重，列入政府考核，切实改变原来事后监督检查和评价的离散性和时点性的弊端[36]，以内部约束和外部监督两手抓的手段促进高标准农田建设工程的有效落实和持续利用。
4讨论与结论
本研究基于高标准农田监督评价机制文献和政策梳理，理清各省监督评价机制运行现状，归纳存在问题，针对问题与不足，以“谁来监督、管护?如何监督、管护?”为切入点，按照全生命周期管理的阶段划分，在各个阶段参考典型工程监管经验，建立起针对性的解决机制，最终从建前-中-后3个维度提出全过程监督管理机制，为探索高标准农田监督管理机制可行之策提供依据。主要的研究结论有：1)当前我国高标准农田建设监督存在全过程、多层级监督体系不健全，公众参与不足，建后管护不到位的问题;2)第三方评估、矿山环境治理保证金、退耕还林奖补、农田水利社会力量参与管护等机制对完善高标准农田监督体系、质量保障制度及多主体协同开展监督等具有积极意义;3)针对问题，从资金保障、主体责任、机制体系、激励方式4个层面，建立起高标准农田全流程监管机制，为完善高标准农田建设监督机制，稳定获取项目质量、进度和管护资金，构建职责明确、专业性强、多方参与监管的体系提供路径。
鉴于篇幅有限，以及高标准农田建设项目公益性特征，本研究对国外的监督措施及评价机制的经验借鉴较少，相关研究仍有待深入与完善。不仅如此，我国地域辽阔，农田质量水平不一，利用迥异，效益悬殊，各省在高标准农田建设过程中难以形成统一的监督管理标准。高标准农田建设监督管理体系如何因地制宜地应用，如何形成全国规范、如何将评价结果应用于实际等问题仍需在实践中进一步探索。