地方政府文体传媒财政支出效率影响因素研究
摘 要：本文通过 Tobit 面板模型，从财政分权、地方行政、经济发展、社会结构等多视角综合分析地方政府文体传媒财政支出效率主要影响因素。实证表明，财政分权对支出效率具有显著影响，但不同维度财政分权的影响方向和程度不同;地方政府规模、文化产业发展水平、人口密度均对支出效率有显著正影响，财政支出结构有显著负影响，而地方行政管理分权度、人均 GDP、城镇化率、文盲率无明显影响，本文据此提出有关政策建议。
关键词：文体传媒;支出效率;影响因素;Tobit 模型
毛恩荣; 许美利， 中国广播电视学刊 发表时间：2021-11-01
随着经济社会发展和居民生活消费水平的不断提高，文体传媒公共服务日益成为有效满足广大人民群众日益增长的精神文化需求和培育促进新时期全民文化消费增长的有效手段。近年来，各级政府越发重视文体传媒公共服务发展，不断加大财政投入力度，文化体育与传媒支出规模不断扩大。但与此形成鲜明对比的是，大量学术研究表明，地方政府基本公共文化服务支出效率或文体传媒财政支出效率却长期处于低位。因此，研究分析其背后的影响因素不仅具有理论意义，更具有现实价值。本文利用Tobit回归模型，从财政分权、地方行政、经济发展、社会结构等综合视角对地方政府文体传媒财政支出效率进行比较全面的实证研究，客观呈现不同因素的影响机理和影响程度，为地方政府提升文体传媒财政支出效率提供决策参考。
一、模型方法与变量选取
(一)Tobit模型
现有对地方政府基本公共文化服务支出效率或文体传媒财政支出效率的测度大都利用数据包络分析法(DEA)，本文利用笔者构建的地方政府文体传媒财政支出效率三级评价指标体系①和DEA模型计算得到31 个省份2008-2018年度综合效率，并以此作为被解释变量。鉴于综合效率值处于0～1之间，属于截断数据，若直接使用普通最小二乘法(OLS)模型进行回归，将容易导致参数估计有偏且不一致。为此，通常采用截断的 Tobit模型进行回归。
Tobit模型是指因变量受限的一种回归模型，采用最大似然法(MLE)估计回归模型。其基本结构如下：其中，Zj 是地方政府基本公共文化服务支出效率值，Ui 是解释变量向量，βT 是未知参数向量，εi ～N (0，σ2 )。Tobit模型里Ui 取实际观测值，而被解释变量Zj 只能以受限制的方式被观测到。
(二)变量选取
地方政府文体传媒财政支出效率既是经济问题，也是社会问题;既有财政因素，也有行政因素。在参考以往文献和研究成果的基础上，本文以财政分权因素为研究重点，并兼顾地方行政、经济发展、社会结构等综合视角，选取财政分权组合指标、政府规模、财政支出结构、地方行政管理分权度、人均GDP、文化市场经营机构数、城镇化率、文盲率、人口密度等9个指标作为主要影响因素。
1.财政分权因素
财政分权是影响地方政府公共服务供给效率的重要因素。在提供文体传媒等公共产品和公共服务方面，相较中央政府，地方政府更具信息优势，更有可能提供契合本地区需要的公共产品和服务。但有学者认为，财政分权会加剧政府间竞争，这很有可能促使地方政府更多地偏向生产性财政支出并极力扩大其规模、提高其效率，而相对减少对非生产性财政支出的投入，忽视其效率。②
考虑到财政分权具有多维特征，选择单一指标无法反映财政分权全部信息。本文在借鉴龚锋和雷欣构建的多维财政分权测度方法③的基础上，从收入分权和支出分权两个视角入手，利用地方财政收入自治率、地方财政收入占比、地方财政支出自治率、地方财政支出占比等4个指标进行加权乘积获得财政分权组合指标。
2.地方行政因素
(1)政府规模(ZFGM)。本文用地方一般公共预算支出占本省国内生产总值的比重来反映政府规模。政府规模越大，那么其提供包括文体传媒在内的社会公共服务可动用的财力就越多，满足本地居民基本公共文化服务需求的可能性就越大。但与此同时，其浪费财政资源的可能性和严重性也越大，从而可能影响财政支出效率。
(2)财政支出结构(ZCJG)。本文用文化体育与传媒支出占地方一般公共预算支出的比重来反映财政支出结构。该比重越高，表明地方政府直接用于文体传媒公共服务支出越多，越有可能保障公众的基本公共文化服务需求。但也存在另一种可能，即在供给目标不明确、供需匹配不足等情况下，投入资源越多，低水平重复建设、资源浪费闲置的现象越有可能发生。
(3)地方行政管理分权度(XZFQ)。本文用地方公共管理、社会保障和社会组织就业人员数占全国公共管理、社会保障和社会组织就业人员数的比例来表示地方行政管理分权度。根据奥尔森(Mancur Olson)的集体行动模型和逻辑，“小集团”更容易采取集体行动，从而对组织行为和目标施加影响。因此，地方行政管理分权度越大，文体传媒公共服务支出效率可能就越高。
3.经济发展因素
(1)人均GDP(RJGDP)。根据瓦格纳(Adolf Wagner)法则，公众对文体、社会福利等公共服务的需求是具有收入弹性的，当经济发展到一定阶段，随着实际收入提高，公众对文体传媒这类公共服务需求就会增大，政府相应的供给能力和压力也越强。④但由于GDP 增长率在中国政府政绩考核中长期占有重要位置，地方政府很有可能为追求政绩而忽视文体传媒公共服务支出这类无法在短期内实现GDP增长的效率。
(2)文化市场经营机构数(JYJG)。文化市场经营机构数在一定程度上反映了一个地区文化产业的发展程度。文化产业发展水平的提高对包括文体传媒在内的公共文化服务发展具有显著的引领和带动作用。
4.社会结构因素
(1)城镇化率(CZHL)。相对而言，城镇居民对文体传媒公共服务需求的意愿和层次普遍较高，同时，城镇化水平越高的地区，公共文化服务基础设施普遍较好，政府有更好的条件、更强的动力去提供更优质匹配的公共服务。
(2)文盲率(WML)。一般而言，当一地文盲率低，高学历、高素质居民较多时，居民的民主参与意识和服务监督能力就会越强，文体传媒公共服务的建设水平和供给效率就会相应更高。
(3)人口密度(RKMD)。人口密度具有规模效应，当一地人口密度越大，规模效应就会越明显，政府公共服务供给成本也就越低，相应支出效率就可能越高。
二、实证结果及分析
(一)模型设定
根据上述分析，笔者将Tobit面板数据回归模型设定如下： ZHXLit=β0+β1FQZHit+β2ZFGMit+β3ZCJGit+ β4XZFQit+β5RJGDPit+β6JYJGit+β7CZHLit+ β8WMLit+β9RKMDit+μi +εit 其中，被解释变量ZHXLit为地方政府文体传媒财政支出综合效率值，β0为截距项，β1～β9为各影响因素变量的回归系数，i代表各省份(i=1,2,3,…31)，t代表各年份(t=2008,2009,2010,…2018)，μi 为随个体变化而变化，但不随时间变化且与解释变量不相关的截面特定效应，εit为随时间和个体而独立变化的随机变量。因“地方行政管理分权度”和“人口密度”为一阶平稳，在回归时以增长率替代。
(二)模型回归
表2中模型1的财政分权变量是财政分权组合指标，模型2～5中引入的是其余4个分别从收入和支出角度衡量的单维财政分权指标。根据回归结果可得——
从财政分权因素来看，财政分权组合指标的回归系数为正，且在1%的水平上显著，表明财政分权对地方政府文体传媒财政支出效率具有显著的正向影响。但从模型2～5的估计结果来看，不同维度的财政分权影响情况不一，不仅表现为影响程度的差别，甚至表现为影响方向的差异。其中，地方财政收入自治率、地方财政收入占比、地方财政支出自治率对地方政府文体传媒财政支出效率具有显著的正向影响;而地方财政支出占比不仅有显著的负向影响，而且在所有指标中影响程度最大。上述不同维度财政分权指标的细化分析表明，当地方政府拥有更多的可支配公共预算收入，在财政资金的安排和使用上受中央政府的约束程度越小，就越有可能更好地满足本地居民对文体传媒公共服务的需求偏好，越有利于提高地方政府文体传媒财政支出效率水平;但当地方政府拥有更大的公共资源配置权，自主掌握更多可支配财政资金时，就越有可能对支出效率产生负面影响。对此可能的原因是，当地方政府自主财力富足，就会有更多的财力和精力致力于提升当地居民的精神文化生活水平，并且由于地方政府拥有本地居民公共文化服务需求偏好的信息优势，地方财政支出自治率越高，越能够保证地方文体传媒公共服务的供给水平和供给结构契合本地居民实际需求。但与此同时，在财政分权体制下，以GDP政绩为导向的地方政府掌握的财政支出规模越大，就越有可能扭曲地方政府对公共文化服务的供给决策，⑤导致地方文体传媒公共服务供给不足或供给效率不高。
从其他影响因素来看，政府规模的回归系数为正，且在1%的水平上显著，表明地方一般公共预算支出占本省国内生产总值的比重越大，地方政府文体传媒财政支出效率就越高。对此可能的原因是，一般公共预算支出规模在一定程度上反映了地方政府对公共服务建设的重视程度和支持力度，规模越大，文体传媒公共服务发展越有良好的政策环境。财政支出结构的回归系数为负，且在1%的水平上显著，表明文化体育与传媒支出占地方一般公共预算支出的比重越大，支出效率反而越低，反映出在当前更加强调供需匹配的社会环境下，单纯增加资源投入对支出效率所带来的负面影响要大于正面效应。地方行政管理分权度和城镇化率的回归系数不显著，文盲率的回归系数虽然为负，但影响非常弱。这一方面源于中国人口规模庞大，即便地方公共管理、社会保障和社会组织就业人数多，单位工作人员所服务的 “小集团”却依然不小，不易采取集体行动影响地方政府决策;另一方面源于目前中国公共文化服务的供需互动机制和监督反馈机制尚未有效建立，城镇化和高学历对文体传媒等公共文化服务所带来的正向激励效果并未显现。人均GDP的回归系数不显著，表明地方经济发展水平与文体传媒财政支出效率并无显著联系，这与本文前述分析相符。文化市场经营机构数的影响效果为正，在5%的水平上显著，表明一地的文化产业越发达，文化市场体系越完善，地方政府文体传媒财政支出效率会相对越高，但其系数较小，影响有限。这可能与目前中国公共文化服务和文化产业发展之间的耦合协调度不理想有关。刘宇和周建新实证得出中国70%以上省域公共文化服务和文化产业处于失调状态。⑥人口密度的回归系数为正，且在1%的水平上显著，表明人口密度的规模效应明显。以上各影响因素的估计系数符号在5个模型中均一致，表明稳健性较好。
三、主要结论与对策建议
根据实证结果可得，中国财政分权对地方政府文体传媒财政支出效率具有显著影响，但不同维度的财政分权对支出效率的影响方向和影响程度不同，其原因是地方政府既拥有本地居民公共服务需求偏好信息优势，也存在着扭曲文体传媒公共服务供给决策的极大可能;地方政府规模越大，文化产业发展水平越高，人口密度越大，越有助于提升地方政府文体传媒财政支出效率;但片面强调文化体育与传媒支出规模，反而容易导致资源浪费，不利于提高支出效率;与此同时，经济发展水平、政府管理水平、居民学历水平、城镇化建设水平等经济社会因素对支出效率应有的正向效应目前尚未较好显现。据此，本文提出以下政策建议。
第一，优化公共文化服务支出绩效考评体系。建立健全以中央政府为主导，省际交叉考核和第三方评估相结合的公共文化服务支出绩效考评制度，突出强调中央和地方财政资金使用效率、引导作用，综合发挥中央统筹监管激励作用、地方需求偏好信息优势和社会力量协同作用。同时，适当提高评估结果在各级政府官员政绩考核比重，督促地方政府在抓经济建设的同时，更加注重文体传媒建设，强化地方政府公共服务供给责任。
第二，深化文体传媒公共服务供给侧改革。以需求和问题为导向，持续深化文体传媒公共服务供给侧结构性改革，进一步优化供给结构，提高供给质量，提升服务效能。加强文体传媒与新一代信息技术融合发展，更多运用现代科技手段贴合群众需求，使文体传媒公共服务更好地融入广大人民群众的日常生产生活。进一步健全供需对接机制，精准提供匹配度更高的“菜单式”和 “订单式”文体传媒公共服务，不断满足人民群众日益增长的多元需求和个性需求。
第三，强化文体传媒公共服务需求侧管理。构建文体传媒公共服务新发展格局，既要从供给端发力，也要从需求侧入手。特别是伴随着新冠疫情防控常态化和后疫情时代的到来，应更加注重激发、引导、挖掘人民群众潜在的文体传媒消费需求，以需促供，倒逼文体传媒公共服务高质量发展。同时，应畅通群众需求反馈渠道，创造条件引导居民更好地参与地方公共政策制定和公共事务管理，有效发挥城镇化建设和居民学识素养等经济、社会因素潜在的正向激励作用，督促推动地方政府作出更加科学合理的公共服务供给决策。