新建铁路国土空间控制规划编制方法探索

　　摘要：国土空间规划体系建立以来，交通运输部在 2018 年提出《关于做好交通基础设施国土空间控制规划有关工作的通知》，《遵义市新建铁路项目国土空间控制规划》也是基于此政策而开展的项目。按照科学划定的“三区三线”，以及国土空间规划 “多规合一”的工作要求，科学研究新建铁路建设项目与“三区三线”在空间上的叠加，目的是重点论述与既有“三区三线”规划的冲突问题，项目占地规模和占地类型是否符合相关要求给出明确结论，通过铁路绕避方案的比选，就占用规模、必要性、合理性、生态要求等方面提出最优技术论证和切实可行改善措施等。重点对此类型项目编制的方法进行了论述，包括研究范围、研究深度、成果构成、研究内容等，其次也对铁路规划与国土空间规划交叉工作出现的问题提出了相应的解决方案，最终将成果以标准化、法定化、程序化的方式纳入到国土空间规划体系。

　　瞿旭; 王宗源; 刘冬洋; 陈晓翔， 铁道标准设计 发表时间：2021-10-15

　　关键词：新建铁路;国土空间控制规划;编制方法;三区三线

　　高铁建设对于西南地区社会经济发展意义重大。自贵广高铁、沪昆高铁贵阳至长沙段正式开通，贵州进入“高速铁路时代”。贵州省高速铁路规划是国家高速铁路网的重要组成部分，根据国家和贵州省“十三五”铁路建设规划，预计到 2030 年，贵阳到周边省会城市，全国主要经济区 2 ~ 7h 通达，省内其他中心城市 1 ~ 2h 到达，实现省内相邻市、州铁路连接。在《国务院关于依托黄金水道推进长江经济带发展的指导意见》(国发 [2014]39 号)中，明确贵阳为加快建设的 14 个全国性综合交通枢纽城市之一[1]，遵义为加快建设的区域性综合交通枢纽城市，要求加大力度，强化对外通道和客货运输枢纽站场的规划布局和一体化建设。

　　在 2020 年 9 月自然资源部发布《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》中，重点强调要突出体现“多规合一”的要求，强调市级国土空间总体规划的战略引领、底线管控的作用[2]。作为重大专题的研究方面，还应以构建高质量和高效率为导向的交通格局为主[3];在优化空间区域协调层面，注重推动城市群、都市圈交通一体化，发挥综合交通对区域网络化布局的引领和支撑作用;同时，向资源节约、环境友好的发展模式转型[3]，促进新业态发展，增强区域、市域、城乡之间的交通服务能力。

　　由此，结合交通运输部和自然资源部发布的两大政策背景，交通运输部所提出的基础设施国土空间规划更加侧重于在铁路建设技术、“三区三线”1叠加、图纸标准化、建设合理性层面提出更高要求;而自然资源部提出的市级国土空间规划则更注重底线管控要求、区域交通一体化、区域空间影响、新型业态发展层面提出相应要求。基于以上这两大要求，遵义市新建铁路项目国土空间规划在以铁路建设和国土空间影响方面进行总技术把控研究，实现两大专业的融会贯通。

　　1 新建铁路项目国土空间规划研究的基本内容

　　1.1 研究界限

　　本次研究界限是结合规划成果入库要求以及铁路设计相关要求，提出铁路征地红线范围和铁路安全保护范围两类用地界线。

　　(1)铁路征地红线范围

　　按照交通运输部提出《关于做好交通基础设施国土空间控制规划有关工作的通知》中要求，铁路方案深度达到可研深度，同时要与已划定三线叠合[4]。因此本次各铁路方案需划定出线路两侧具体用地边界线和站场范围，保证能够和三线数据有效叠合分析见图 1。

　　(2)铁路安全保护范围

　　为保证现阶段铁路方案落地实施，依据《铁路安全管理条例》(国务院令第 639 号)要求铁路两侧划定安全保护范围[5]：范围内既有的建筑物、构筑物危及铁路运输安全的，应当采取必要的安全防护措施;采取安全防护措施后仍不能保证安全的，依照有关法律的规定拆除。依据条例具体划定方式，确定高速铁路安全保护范围：城镇开发边界内为路堤坡脚或者桥梁外侧起向外 12m;城镇开发边界外为路堤坡脚或者桥梁外侧起向外 20m。普速铁路城镇开发边界内为路堤坡脚或者桥梁外侧起向外 10m;城镇开发边界外为路堤坡脚或者桥梁外侧起向外 15m 见图 2。

　　1.2 研究深度

　　一般是介于预可行性研究与可行性研究之间，建议在可行性研究深度，利于数据分析的准确性和项目的可实施性。

　　1.3 研究内容

　　在国土空间层面对铁路交通廊道进行空间资源储备、统筹协调，对沿线国土空间全要素的严格管控，最终纳入到市级国土空间规划“一张图” 的实施监管体系。同时，在国土空间规划背景下，真正目的是实现区域中心城市与区域综合交通枢纽的全面转型，主要包括 3 个方面：一是落实生态优先理念，优化现有的铁路方案，实现绿色交通发展方式转型;二是制定标准体系，探索制定合理、可行的设计标准和原则;三是保障线路方案与国土空间关系的合理性和高效性，能够有效支撑城市发展的需求。

　　1.4 成果构成

　　形成“1+1+3”成果文件，分别为 1 个技术报告、1 套图表、3 个专题报告。

　　技术报告是以铁路方案为主导，以国土空间规划结论及相关技术解决方案为重点的综合性报告;图表则是涵括了铁路方案类图表和与“三区三线”叠加分析研究类图表，其中图纸必须以市级国土空间规划编制要求为标准进行绘制;3 个专题研究报告分别是生态保护专题报告、建设用地专题报告、城镇发展影响专题报告。

　　2 新建铁路建设规划与国土空间规划的关系

　　遵义市新建铁路项目国土空间控制规划共包括了四条铁路线，分别是重庆至贵阳高铁(后简称“渝贵高铁”)、泸州至遵义铁路(后简称“泸遵高铁”)、遵义至铜仁高铁(后简称“遵铜高铁”)、古蔺大村至遵义铁路(后简称“遵大铁路”)。在以往的铁路工程方案中，铁路选线包括规划选线、工程选线、地质选线、经济选线、环保选线、重大工程(站址、桥位)选线等方面。在国土空间规划背景和体系下，明确铁路规划与国土空间之间存在的问题和矛盾，既要加强分级管控与划定 “三区三线”之间的协调，也要在发展需求上充分体现新时代交通强国战略需求。总结下来，国土空间规划体系下对于铁路规划方案的影响主要体现在以下三大方面。

　　2.1 从土地约束力层面

　　国家以生态保护、绿色发展、可持续发展为前提条件，以落实“三区三线”为国土空间规划体系为重要内容，以保障生产、生活、生态空间进行有序保护与开发。并要求对线路方案的走向是否合理提出了国土空间规划层面的管控要求，希望通过国土空间规划体系来刚性约束和统筹城市、农业及生态空间布局，交通规划应从“效率至上”调整至“生态与绿色及低冲击模式”的准则，服务于人的需求，实现城市的可持续发展[6]。同时，对跨江桥梁、穿山隧道以及关键节点进行能力评估，在划定建设项目用地空间时，采取对重大设施穿越通道进行规划预留和交通接入条件预留等相关措施[7]。

　　从上述可以看出，按照自然资源统一管理、国土空间用途管控的要求，以铁路沿线土地研究出发， “人、地、线”的关系是未来交通规划的核心要素;除了对沿线土地资源进行全覆盖全要素的梳理外，也要从交通干线对城镇空间的使用特征着手，提出以功能混合为导向型的城镇空间细分。更重要的是，铁路建设更多的还是为人服务，在空间层面还是需要加强以人为本[8]，达到交通上的方便快捷，实现铁路建设对于地方经济发展以及民生工程的支持作用。

　　2.2 从城镇发展角度层面

　　“遵义都市圈”作为省域综合增长极核，想要高速度高质量地发展成为现代化“都市圈”，高速铁路基础设施的建设成为发展要素联系和流动必不可少的公共设施。习近平同志在党十九大报告中指出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”是新时代推进新型城镇化的根本遵循。因此，建立 “通道—枢纽— 网络”的都市圈交通组织模式，打造多模式、多网络的交通网络，进一步锚固国土空间开发和保护格局，引导枢纽经济发展和站点周边用地开发，充分发挥交通网络的协作效应和极化效应[9]。

　　要想实现“通道—枢纽—网络”都市圈的交通运行体系，应当在合理的理论与原则之下，重点要解决的是三大问题，一是要满足哪些通道的建设;二是需要在那些城市设站;三是部分城市站点设置位置的比选研究。

　　(1)满足通道建设

　　全面贯彻落实上位规划的指引，包括铁路规划的《中长期铁路网规划》中提到的“八横八纵”、《铁路“十三五”规划》以及贵州省和遵义市的铁路规划等，了解从国家到地方对铁路的需求，以及通道建设的必要性。基于生态文明优先及新型城镇化的视角下，以铁路功能定位、契合城镇体系发展、契合区域高效的协同发展趋势、尽量不占生态保护红线和基本农田、工程可行性、综合经济收益六个方面作为比选原则。

　　(2)明确设站城市

　　以高铁站与城镇发展影响、是否具备承载能力，以及遵义市都市圈发展等方面的因素研究，提出如下 6 项原则：(1)城市在区域及都市圈中的定位。城市本身具有枢纽功能或城市功能的需求，有利于项目建设的可能性;(2)城市产业发展的需求。城市产业类型及职能定位，直接影响城市对基础设施水平和标准选择;(3)高铁站与城市中心保持合适距离。有利于新区与老城中心之间的联系，有利于获得老城区市场获得初始发展动力，保障片区开发建设的持续;(4)城市经济体量、人口规模;(5)站周边基础设施建设程度;(6)高铁片区建设是否占用生态保护红线和基本农田。

　　(3)优化设站选址

　　结合日本高速铁路沿线站点地区的发展因素研究案例[10]，以区位条件、发展潜力、土地生熟度为基本条件，提出车站选址在国土空间规划层面就与城市产业经济发展协调度、与城市空间拓展的协调度、与城市综合交通的协调度、服务水平、经济效益、设站条件等方面[11]提出比选建议见表 1 和图 3，对遵大铁路鸭溪站的选址分析，为铁路站址方案提供部分支撑和建议。

　　2.3 从图纸及数据入库角度层面

　　为保证铁路建设规划和在编国土空间规划有效衔接，预留重大交通基础设施廊道，纳入国土空间规划“一张图”。需要明确具体铁路用地规模、空间落位，并与地方国土空间规划已划定的“三区三线”进行叠加核对。确定与城镇开发边界的关系和调整优化建议;占用生态保护红线、永久基本农田的位置和规模，提出相关的保护生态保护的具体措施和基本农田补划方式。最终以 “1+1+3”的成果形式将详细的专题成果和用地控制图则指导并纳入国土空间“三区三线”体系。

　　按照工程可研深度，明确遵大铁路具体用地形式和用地边界包括站场、路基、桥梁和隧道四种类型;统一采用 2000 国 家 大 地 坐 标 系(CGCS2000)，三线数据统一采用.shp 格式，以三调数据图为底图，分别叠加生态保护红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界。对规划铁路线路方案进行矢量化处理，导入 GIS 系统，按照两类用地边界进行数据统计，理顺近期建设铁路项目与遵义“三区三线”空间关系。

　　3 铁路建设规划与“三区三线”的关系

　　3.1 与生态保护红线的关系

　　对于新建铁路项目穿越生态保护红线的路段，主要依据于国家和地方两个层面的管控要求，国家层面依据于《生态保护红线管理办法(征求意见稿)》，办法明确规定了铁路作为线性基础设施，只要是列入省级以上规划且涉及公益、民生和生态保护的线性基础设施，在不影响主导生态功能的前提下，可严格按照主管部门批复的项目选址和规模等进行建设，并在建设工程结束后对造成影响的区域进行生态修复[12]。地方层面依据于《贵州省生态保护红线管理暂行办法》和《遵义市生态环境分区管控“三线一单”》。在《贵州省生态保护红线管理暂行办法》(黔府发〔2016〕 32 号)的规定中，生态保护红线区实行分级管控，分为一级管控区和二级管控区，对一级管控区，实行最严格的管控措施，禁止一切形式的开发建设活动;对二级管控区，除有损主导生态功能的开发建设活动外，允许适度的生态旅游、基础设施建设等活动[13]。国家和省重大工程确需占用或穿越生态保护红线区，按照国家有关法律、法规规定办理;国家没有规定的，报省人民政府批准。

　　遵义市全市有自然保护区 23 个，其中国家级 5 个、省级 2 个、市级 2 个、县级 14 个，总面积 56hm2，占国土面积的 18.2%。由于遵义市生态保护面域较大，新建铁路项目的建设不可避免地会跨越生态保护红线，但前提是尽量避免占用生态自然保护区内的核心区，在跨越生态保护区时也尽量以桥隧的方式穿越，减少对生态区的影响。在占用国家级或省级生态保护红线时，应提出绕避方案进行比选，通过对生态影响、工程难度、工程投资、产业带动、景区服务和线路总长度这几大因素进行整体分析和评价[14]，选出较优方案作为最终方案见图 4。

　　3.2 与永久基本农田的关系

　　对于新建铁路项目占用基本农田的情况，依据《中华人民共和国土地管理法》，明确规定建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准;不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准[15]。因此，在面对永久性基本农田的调整中，重点还需要根据各个地方基本农田的储备量来衡量，实现基本农田的占补平衡见图 5。同时，按照“数量不减、质量提升、布局稳定”的要求做好永久基本农田补划，做到“占一补一、占优补优、占水田补水田”，坚决防止“占多补少，占优补劣、占水田补旱地”的现象。

　　3.3 对城镇空间的影响

　　对城镇空间的影响分为两个大类，一是线路及站点对区域城镇空间的影响;二是线路及站点对城市空间的影响。

　　3.3.1 线路及站点对区域城镇空间的影响

　　高铁设施以及区域高铁服务业的引入改变了一些小城镇到大都市区的交通条件和时间距离，因此也会转变既有城市体系的平衡和等级结构 [16]。遵义市新建铁路沿线城市也将逐步降低其单核中心效应，开始联动及强化周边中小城市，形成区域极化效应。

　　图 6 是遵义市四条新建铁路与遵义市城镇发展空间关系图，其中西线的泸遵高铁和遵大铁路(货运为主，兼顾客运)重点是在工业产业主导需求下的铁路建设，泸遵高铁的建设将打通川黔对接粤港澳大湾区快速通道，是遵义市融入成渝双城经济圈，推动“仁赤习”黔边城市带建设，形成世界级酱香型白酒产业基地核心区及西南国际生态旅游产业的重要发展带。而遵大铁路一方面可打通遵义市与四川间货运通道，有利于遵义进一步融入西部陆海新通道，加快赤水河流域经济发展带的发展。同时进一步完善城市货运物流体系，有助于遵义市物流枢纽城市建设，助推“黔货出山”，支撑遵义市中心城区南部苟江片区发展建设;另一方面，极大地强化遵义与仁怀的经济联系，促进中心城区与仁怀间贸易往来、资金转移、技术溢出，为遵义都市圈同城化发展奠定基础。

　　相对比西线，中线的渝贵高铁和东线的遵铜高铁对遵义市的旅游及其新兴第三产业的发展影响更为重大。渝贵高铁的建设将打通重庆与遵义间的区域经济互动通道，加速遵义市融入到“一带一路”、长江经济带等国家战略中，促使遵义市重新思考在新的经济格局中应采取何种对策。在产业上，渝贵高铁的建设也将对沿线的战略新兴产业发展提供必要的信息、技术、人才等相关要素。而遵铜高铁的建设将打破黔东北区域缺少铁路的情况，强化遵义与铜仁间沿线城市经济联系，极大地延伸遵义对黔东北区域的经济辐射能力和优质要素吸引能力，促进黔东北地区农特产旅游发展经济走廊的发展。

　　3.3.2 线路及站点对城市空间的影响

　　在新建铁路沿线的城镇建设用地边界划定中，大多没有准确预留铁路站点。随着新建铁路项目方案的稳定，站址位置的选择对未来城镇国土空间规划的城镇开发边界必然会造成较大影响。未来城镇空间布局极大可能以区域性的交通枢纽组织城市(镇)空间，形成新的组织形式，为高铁沿线的中小城市提供新的机会，这将有助于在都市圈一体化的历程中谋求专业化的分工，强化自身的产业特色，提升与之配套的综合服务水平。正是由于高铁对于城镇的影响是具有必然性和多样化的，包括产业、空间、交通、人口等多方面，所以站址的选址以及未来与城镇之间的关系处理是其关键条件。

　　(1)城市用地条件的比选

　　在国土空间层面，一方面对地上物以及土地的用地分类进行分解;另一方面通过生态分析、地质条件分析、高程坡度等分析，明确城镇建设敏感区和非敏感区，并通过用地叠加分析评价，划分成城镇建设条件较好区、一般区、较差区见图 7。并通过对用地的详细研究和分类，提出在国土空间规划层面建议选址的区域，一般可以推荐 2~3 个，以供方案比选.。

　　(2)城镇开发影响的比选

　　根据以上研究，未来遵义市的铁路网建设将会形成以遵义市和仁怀市为核心的两大区域性枢纽城市，其他设站城市将会依附于这两大枢纽，或多或少地会出现虹吸效应，这是因为高铁的通行难以缩小整个区域发展的不平衡，而是进一步拉大了区域经济发展的差距[17]。但同时也是一种机遇，只有合理引导沿线周边产业发展的动态，形成特色的区位优势和产业集聚，才能促进城市间产业结构优化，促进第三产业的快速发展，在空间上对于城镇的发展将起到带动或者拉力作用。结合各站规划定位、现状及站位条件对比分析，部分站点可以结合高铁片区开发建设的可能，预留少量的城镇建设用地，承载相应的城市产业功能见表 2。

　　4 结论

　　综合以上研究，可以发现诸多关键性问题，一是市级新建铁路项目国土空间控制规划的核心是在于调解和协调铁路工程规划与国土规划之间的矛盾点和耦合点;二是铁路的建设规划应当在尽量避免侵占生态核心保护区、矿区等不可穿越区的前提下，以环境影响最小、工程难度最低、投资效益最优的方式进行选线，同时通过叠加国土空间“三区三线”进行反复比选，最后综合比较推荐最优方案即可;三是真正对于国土空间影响意义较大的是站点的选址，也是国土空间规划与铁路工程方案中争论最多的内容，站址的选址也将决定了线路的走向，所以也是铁路工程方案中的重大决策研究。在面临选址分析层面，不仅需要加大区域战略层面的研究以及城市土地开发研究，还需要与市域国土空间规划紧密沟通，在资源约束条件下，加强铁路与土地利用(生产、生活、生态空间)协同模型研究，更科学、更精准、更系统地发挥出高铁引领城镇开发的发展模式和政策研究。