林业有害生物防治员发展现状与问题分析

　　摘 要: 随着机构改革和“放管服”政策的不断推进，我国林业类职业技能鉴定工作面临着巨大的变革与挑战。如何推动职级技能鉴定由政府主导下的执业资质认证向市场需求下的技能等级评定转变，已成为技能型人才培养的关键问题。针对此问题从林业有害生物防治员职业的由来、发展、问题等角度展开分析并提出如下建议: 建章立制，形成完善有序的市场运作机制; 协会监督，引导社会组织健康有序发展; 保质增效，统一考评标准推进网络化建设; 提高认知，打造结构良好的人才培养体系。

　　温玄烨; 关震; 程相称; 张玉洲; 曲涛， 黑龙江生态工程职业学院学报 发表时间：2021-09-20

　　关键词: 林业有害生物防治员; 林业技能人才; 技能水平评价类职业; 职业资格

　　林业有害生物防治员( 原名“森林病虫害防治工”) 是指从事林业有害生物预防、除治作业及技术服务的人员，属《中华人民共和国职业分类大典》中规定的第五大类“农、林、牧、渔业生产及辅助人员”，职业分类代码为 5-02-02-02。林业有害生物防治员是林业行业特有职业种类，属技能水平评价类职业，培养方向为掌握熟练技能和专业知识的林业有害生物防治技术工人。近年来，我国逐步推行放权，提出技能人员水平评价类职业资格分批次调整退出国家职业资格目录，推动实现由用人单位和第三方机构开展职业技能等级认定、颁发职业技能等级证书，政府不再颁发职业技能等级证书[1]。截至 2019 年年底，林业行业内仅存森林消防员和林业有害生物防治员两项技能水平评价类职业。随着“放管服”工作的不断推进，未来我国林业技能水平评价类职业必将由行业主管下的执业资质认证转型为社会市场需求调节下的人才准入考核，职业等级评定制度面临巨大变革和挑战[2]。基于此，本文将在介绍林业有害生物防治员产生和发展的基础上，对影响其发展的关键因素和完善职业建设的实现路径展开探讨，以期为促进林业高技能人才队伍建设提供理论依据。

　　1 林业有害生物防治员的产生及其发展史

　　20 世纪 90 年代中期，我国社会主义市场经济体制逐步建立，社会经济领域发生了重大变革，这对人力资源管理提出了新的要求。为此，国家提出制定各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度[3，4]。 1999 年，原劳动部、国家质检总局、国家统计局历时四年编制了我国首部《职业大典》，将职业分为 8 个大类，66 个中类， 413 个小类，1 838 个细类( 职业) 。森林病虫害防治工属第五大类，农、林、牧、渔、水利业生产人员。进入 21 世纪以来，随着社会经济的不断发展，社会职业构成发生了很大变化。为适应变化需要，2010 年底，国家启动了对《职业大典》的修订工作[5]，原国家林业局承担 44 个林业特有行业修订工作，本次修订将原有 138 个工种调整为 101 个，森林病虫害防治工经修订后得到保留。2015 年，首部森林病虫害防治工国家职业技能标准《林业有害生物防治员》颁布，同年修订版《职业大典》通过审议颁布实施，正式将“森林病虫害防治工”更名为“林业有害生物防治员”[6，7]。

　　20 世纪末我国职业分类体系建立以来，林业有害生物防治员职业体系先后经历了两次大的变革。第一次是应用于基层森防体系，报考人员主要由市( 县) 级森防、种苗、林业站工人岗位人员组成，通过考取职业资格证获得职称等级认证兑现工资待遇。近年来，由于事业单位工人岗位编制逐步缩减和福利待遇远低于同级工程系列职称等原因，报考林业有害生物防治员职业资格考试的事业单位人员日渐减少。第二次是 2010 年以来，各大林业中、高职业院校响应国家号召，倡导学生培养“工匠精神”，积极将职业资格认证与学生毕业体系相挂钩，“1 + X”证书制度逐步建立[8]，中、高职在校学生考取初、中级林业有害生物防治员已成为普遍现象。特别是最近几年，随着政府购买社会化服务数量的不断增长和国家机构改革的不断深入，社会化防治组织、防治专业队急需大批掌握林业有害生物防治技术的专业人员。北京、广东、福建等省( 市) 经过多年摸索已有较成熟的社会化防治经验，初步构建起了协会主管下的社会化防治服务认证机制[9]，通过从业人员的职业技能等级评定公司的资质等级已成为未来防治社会化的主要趋势。

　　2 林业有害生物防治员职业建设的探索

　　2. 1 “放管服”背景下屡次得到保留

　　人社部于 2013 年启动了职业资格制度改革工作，2014 年国务院先后分七批取消了 434 项职业资格许可和认定事项，取消总占比为 70%[10]。取消的职业资格许可和认定事项中，包括林业行业内实施的松香包装工、木材搬运工、营林试验工、装卸归楞工、木材防腐师、木材及家具检验工、人造板饰面工、营造林工程监理员等 8 项[11]。在此基础上，人社部建立了职业资格目录清单。2016 年 5 月，原国家林业局报送了关于列入职业资格目录的建议，包括林木种苗工、造林更新工、护林员、森林抚育工、林业有害生物防治员、园林绿化工、森林消防员、野生动物保护员、野生植物保护员、自然保护区巡护监测员等 10 个职业，经国务院改革协调小组审议，人社部公布了 140 项国家职业资格目录，其中专业技术人员职业资格 59 项，含准入类 36 项，水平评价类 23 项; 技能人员职业资格 81 项，含准入类 5 项，水平评价类 76 项。林业行业仅有森林消防员、林业有害生物防治员 2 个职业列入目录清单[12]。在多次职业修订过程中，林业有害生物防治员能得以保留，一方面是由于职业自身特点符合职业资格认定规定条件，另一方面也是因为行业需要具有高知识、高技能的施工作业人员。

　　2. 2 资质认证规范化建设

　　2. 2. 1 标准建设

　　国家职业技能标准是对从业人员工作能力和技能水平的规范性要求，自 2010 年起，原国家林业局向人社部申请了国家职业标准开发计划，林业有害生物防治员属首批参编的 11 个标准之一，该标准于 2015 年完成，是我国林业有害生物防治方面的第一项国家职业技能标准[13]。2018 年，人社部颁布了《国家职业技能标准编制技术规程( 2018 年版) 》，明确指出 2012 年版《规程》已不能适应形势发展要求，要求对各职业标准开展修订工作。基于此，新版《林业有害生物防治员》标准于 2019 年颁布实施，与 2015 版相比较，原防治员三个等级调整为五个等级，新增了植物检疫职业功能，职业功能类型由三类增为四类，并对各项职业工作涉及的技能要求和相关知识要求等进行了细化。

　　2. 2. 2 鉴定站建设

　　为进一步规范职业等级评定，职业资格制度实行 20 年来，我国先后设立了 63 个林业职业技能鉴定站[14]，其中，职业院校鉴定站 42 个、森防站或林干校等事业单位性质鉴定站 18 个、森工集团 2 个、行业协会 1 个。这些鉴定站的设立，有利于充分发挥国家职业资格证书的引导功能，为林业产业技能人才成长提供技能导航，为培训和就业提供对接服务。

　　2. 3 推行防治员职业的若干尝试

　　相较于其他部门，我国林业行业技能人才队伍建设起步较晚，技能型人才在林业职工内占比较少。自 2007 年开始，国家陆续开展了一系列探索，尝试以高技能人才为重点推动林业有害生物防治工作高质量发展。首先是启动了社会化防治组织资质认定中防治员资格管理，先后在广东、福建、陕西等省开展试点，发布了《森林病虫害治理工程公司( 工程队) 资质》和《林业有害生物防治单位监理资质》标准，对申请成立的防治公司的防治员比例作出了明确规定。其次是依托项目开展尝试，在安徽互联网 + 飞防质量监管、四川无人机监测有害生物、广州松材线虫病承包防治机制和方法试点[15，16]等项目招投标环节对入场作业人员防治员比例进行了规定。通过积极探索和尝试，已初步形成林业部门指导下社会化防治公司组织防治员实施防治作业的新型林业有害生物防治管理模式。

　　3 发展林业有害生物防治员的现实必要性与制约因素

　　3. 1 发展林业有害生物防治员的现实必要性

　　3. 1. 1 林业有害生物防治工作的实际需要

　　我国是林业大国，同时也是林业生物灾害损失最严重的国家之一。据统计，我国林业有害生物种类达 6 179 种[17]，年发生面积超 1 200 万 hm2 ，这就要求从业人员必须掌握病虫害相关知识和药剂药械操作技能。特别是在防治一线工作中，熟练工人日渐短缺，2017 年，各类防治公司拥有在册员工 54 534 人，其中专业技术人员占比仅为 20. 08%[18]，供给不足使各社会化防治组织对林业有害生物防治员的需求大大增加。

　　3. 1. 2 培育高技能人才的客观需要

　　我国 技 能 型 劳 动 者 约 1. 25 亿[19]，占总就业人数的 20% ，高技能人才占比仅为 6% ，总量不足，结构不合理，人才培养、队伍建设工作任务仍十分艰巨。技能人才是促进林业由资源开发型到资源保护型产业转型的基本要求，同时也是引导青年人才就业创业实现社会价值的重要途径。随着我国机构改革的不断深入，有害生物防治领域将实现由计划转向市场，考取林业有害生物防治职业资格从事防治工作在广东、福建等试点地区已得到广泛应用，培养符合市场要求的林业有害生物防治员是产业转型的必然选择。

　　3. 1. 3 规范政府购买服务的需要

　　我国林业有害生物防治领域在工商部门注册的经营范围包括社会防治公司、监理公司、评估公司、森林医院等组织达 2 091 家，46% 为中型以上。在防治购买服务过程中，恶性竞争、不讲诚信、弄虚作假、滥用农药等不良行为时常发生。因此制定防治公司资质标准，开展防治公司资质认定，对规范政府购买防治服务有重要意义。而防治员作为防治施工的主体，更需要对其进行职业资格鉴定管理，只有实现从业人员的正规化，才能提高整体服务质量，促进防治市场健康有序发展。

　　3. 2 影响防治员发展的制约因素

　　3. 2. 1 认知不高，重视不够

　　长期以来，林业有害生物防治工作自给自足，依赖以森防站为主体的林业主管部门，公众参与和重视程度不足，对林业有害生物防治员及其作用认知度很低，很多行业内人员对该职业的有无都不知道，对其作用更是不甚了解。同时由于尚未出台防治从业人员“持证上岗”政策，对林业有害生物防治员的重视程度远远不够。

　　3. 2. 2 培训路窄，考证门少

　　林业有害生物防治员职业资格需要通过考试获取，2015 年原国家林业局公布的具备等级认证和评定资质的鉴定场所主要以各省林职院校和事业性质鉴定站为主。目前，除中、高职院校在校学生可通过学校组织获取职业资格外，多数事业性质技能鉴定站很少开展培训鉴定工作，社会非在校考生在报考和晋级过程中往往找不到鉴定场所，造成了考证不从业、从业难考证的尴尬局面。

　　3. 2. 3 考培一体，证滥质低

　　职业技能鉴定由各鉴定站负责，有些地区培训、鉴定的设施设备还无法达到“考培分离”的要求，既当教练员又当评审员的现象比较普遍[20，21]。部分组织、协会、学会在实施职业资格考评过程中，未按培训大纲、课程要求开展培训，有的甚至未经相关部门审批就开展招生培训，许多考生只通过短期培训即可取得职业资格，证书泛滥，含金量不高。

　　3. 2. 4 推行乏术，考证无用

　　目前，行业还没有形成完整的林业有害生物防治员管理政策，进入防治市场门槛低，社会化防治工作效果较差，行业准入机制尚未建立健全，对防治执业人员素质要求不高。加之事业单位工人岗位缩减，工资待遇与资格等级不挂钩，使林业有害生物防治员职业设置未能有效发挥引领作用，高技能型人才在行业内未能得到应有的地位，上升空间窄，大都缺乏干事创业的积极性。

　　4 完善职业建设的实现路径

　　4. 1 建规立制，规范运行

　　依据《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》第五条提出的“开展政府向社会化组织购买疫情除治、监测调查等服务的试点工作”的要求，[22]行业主管部门应及时出台相关指导意见，发挥防治员在作业施工中的作用，对社会化防治组织、公司设立行业准入门槛，细化“持证上岗”的要求。进一步规范政府购买防治服务，充分发挥市场主导、需求引领在林业有害生物防治中的关键作用，形成完善有序的防治员市场运作机制。推动林业有害生物防治员认证的初、中、高级工和一、二级技师职业资格直接对应工作职级，与工资挂钩，直接加强职业培养的目标性[23]。各社会化防治组织应加强对从业人员的培养，由本单位持证人员辅导见习人员完成培训课程，考取职业资格证书[24]，从而有效降低企业自主培养成本。

　　4. 2 建设协会，促进自律

　　参考其他职业协会管理经验，强化群众团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展。依托国家级行业协会或林学会下属协会和各省林学会、防治协会，结合各地社会化防治工作的实际情况，推进社会化防治行业自律管理，形成依托于行业协会的考、评、认证专业组织。在社会化防治组织等级评定和资质认证环节，明确防治员要求，形成具有约束力的规范性意见，用以指导林业有害生物防治招投标和第三方监管等工作。

　　4. 3 出书建库，保质增效

　　长期缺乏考培教材和试题库也是制约林业有害生物防治员发展的重要因素。不同鉴定站的评价标准不一，甚至同一鉴定站不同批次考试学员的考评标准也存在明显差别，这是造成目前防治员素质良莠不齐的主要原因。应依据职业技能标准，编制高标准、高质量、高权威的职业培训教材，解决 20 年来各职业鉴定站无统一培训教材和试题库的不利局面。拓展职业评鉴场所，使那些由社会公开遴选的、有影响力的、质量较高的、有公信力的社会培训评价组织和用人单位等参与防治员职业培训和认定。强化认定监管，避免出现乱培训、办假证现象，加快升级鉴定站软硬件设备，实现报名、考评、档案管理的网络化。

　　4. 4 加强宣传，提高认知

　　加大行业内外宣传力度，顺应国家改革趋势，重点强化林业有害生物防治员职业资格对社会化防治组织和职业院校在校学生在培养培训、选拔使用、表彰激励中起到的积极作用，推动有害生物领域高技能人才培养工作，推广广东等地典型经验，鼓励应届毕业生和相关从业人员参加职业资格鉴定，形成良好的人才队伍结构，培养“1 + X”新兴领域技术技能人才。

　　5 结语

　　从长远来看，在职业鉴定环节进一步简政放权，加快职能转变，建立多元化、科学化、社会化的技能人才评价机制势在必行。林业水平评价类职业逐步退出国家资格目录，构建由社会第三方培训评价组织和用人单位开展职业技能等级认定是国家“放管服”改革的必由之路。推进林业有害生物防治员由计划制转向市场制需要政府、职业院校、用人单位的三方努力，发挥好市场在资源配置中的基础性作用，形成需求引领、行业支撑、政府监管的科学合理职业体系。此外，培养林业有害生物防治员等高技能人才将有助于缓解基层一线技术人员日益匮乏的窘境，为林草行业人才队伍建设作出贡献。