市域治理现代化视野下营商环境法治化建设

 

　　内容摘要：市域治理是指以设区市的地域为空间范围，以党委政府、群团及社会组织、中介及自治组织、商事主体和公民等为治理对象，以法律、道德、章程和习俗惯例为治理手段，以国家现代化为目标的社会改革发展过程。市域治理作为介于国家治理与基层治理之间的治理环节，是连接国家宏观治理系统与微观治理行为的纽带，也是商事主体，尤其是私有制企业，最为活跃的场域。市域治理现代化视野下的营商环境法治化建设，要求先进的法治理念、完备的法治体系、科学的法治能力和健全的法治保障。而在长三角一体化背景下，市域营商环境的法治化建设，又增添了整体性和协同性的意蕴。

　　陆栋良; 吴振宇， 《上海法学研究》集刊(2021年第14卷 总第62卷)——长三角法学论坛 发表时间：2021-09-10

　　关键词：市域治理 现代化营商环境 法治化

　　2019年2月，习近平同志在全面依法治国委员会第二次会议上强调“法治是最好的营商环境”，这一论断深刻阐述了法治与营商的关系，为进一步优化营商环境提供了方向指引。在党的十九届四中全会报告中，提出了“加快推进市域社会治理现代化”的改革目标，这是国家治理体系与治理能力现代化的顶层设计目标的具体落实，也为深层次推进长三角一体化、构建法治化营商环境和推进G60 科创产业深度融合提供了路径指引。党的十八大以来，党中央全面推进依法治国，以市域治理为起点，持续深化简政放权、放管结合等改革，不断推动营商环境的制度化、规范化和法治化建设。习总书记的发言和十九届四中全会的报告代表了国家在顶层设计上以市域治理现代化为指导，勾勒出进一步优化法治营商环境的蓝图。

　　一、市域治理现代化的内涵

　　“市域治理”这一概念最早是由中央政法委秘书长陈一新在 2018年 4月延安干部学院讲话上提出的，十九届四中全会通过的《决定》中确定了“构建基层社会治理新格局、加快推进市域社会治理现代化”的战略目标。

　　关于市域治理的内涵，是指以设区市的地域为空间范围，以党委政府、群团及社会组织、中介及自治组织、商事主体和公民等为治理对象，以法律、道德、章程和习俗惯例为治理手段，以国家现代化为目标的社会改革发展过程。〔1〕市域治理的主要内容包括空间范围、主体、手段、目标和层级五个方面，具体来说：第一，市域治理的空间范围是设区市的行政管辖范围，是国家治理在设区市的城市社区、乡镇社区和农村社区融合体的具体落实。第二，市域治理的行为主体，既包括政治权力主体(如党委政府)，也包括经济主体(如各类商事组织、企业)和社会力量(群团及中介组织)，是多元行为主体在相互协作基础上的社会治理行动。第三，市域治理是各类行为主体运用法律、道德、科技、章程和习俗惯例等控制手段进行的社会治理行动。第四，市域社会治理的目标是防范社会风险、化解社会矛盾，营造和谐社会环境，进而实现国家现代化。第五，从治理层级看，社会治理包括国家治理、市域治理和基层治理，社会治理介于国家治理和基层治理之间，具有承上启下的枢纽作用。

　　市域治理作为介于国家治理与基层治理之间的治理环节，是连接国家宏观治理系统与微观治理行为的纽带，〔2〕也是商事主体，尤其是私营企业，最为活跃的场域。国家治理以整个社会系统为对象，借助顶层设计的方式制定社会规则，更多的是国家意志的体现，如国家通过制定宪法和法律等维护宏观社会经济秩序;而微观治理则是侧重于具体的、个别的问题治理，是国家制度的贯彻落实。而市域治理，在国家治理系统中处于承上启下的环节，是国家治理在市域范围内的具体落实，是直接约束商事主体、直接规范商事活动的场域。市域治理的现代化，既可以推动社会治理体系的完善，又可以规范政府的执法行为、约束商事主体的失范行为，并为商事主体提供充分的救济保障，对营商环境的法治化建设具有最直接、最有效的促进作用。〔3〕

　　二、市域营商环境法治化的基本遵循

　　法治是市域治理现代化的基本遵循。〔4〕从国内外的经济发展实践和法治优化进程可以看到，市场经济的发展可以促进法治进程，法治的优化又可以平衡政府与市场的关系，为市场主体提供稳定的预期，规范经济发展秩序，二者相辅相成。市域营商环境的法治化，要求具有先进的法治理念、完备的法治体系、科学的法治能力和健全的法治保障。

　　(一)营商环境法治化要求先进的法治理念

　　党的十八届四中全会提出全面依法治国的总方略，这既是对社会改革的指引，也是社会发展的目标。树立先进的法治理念，亦是营商环境法治化建设的应有之义。传统社会中，官僚主义与威权主义盛行，统治者的政策决定了商事活动兴衰，这一政策理念，具有极大的不确定性，阻碍了商业活动的健康有序发展。因此，营商环境的法治化需要以先进的法治理念引领社会经济改革的步伐，以理念的变革引导改革逻辑的转变。市域营商环境的法治化包含两个转变：第一，政府理念从官僚威权主义向服务型、公共型转变，通过简政放权、放管服改革等减少企业发展束缚、降低企业经营成本、促进企业创新，打造服务型政府。第二，政府从消极被动的管理理念向积极主动服务理念转变，针对新经济业态下层出不穷的商事活动形式，尤其是平台经济的快速发展，积极主动完善相关法律法规，注重防范资本的野蛮扩张，使得国家管理制度及时适应社会经济发展需要。

　　(二)营商环境法治化要求完备的法治体系

　　依法治国的前提在于有法可依，完备的法治体系也是营商环境法治化的前提。〔5〕改革开放以来，我国社会经济高速发展，国家对商事主体和商事活动的管制也逐渐放宽，民营企业，尤其是中小企业是我国商事活动的主体，其发展壮大有力促进了我国社会经济的发展。然而，在改革的进程中，部分行为主体的行为失范与社会秩序失调问题日益严峻，究其原因，在于社会治理体系，尤其是法治体系的不完备，导致了失范行为的滋生蔓延。如部分商事主体为追求利润最大化而违反社会秩序或法律法规，借助互联网的手段过分剥夺劳动者的生产价值，或通过资本运作的形式打击竞争对手，实施不正当竞争或垄断行为。而国家囿于立法的滞后性，相关法律法规不完备，难以实现有效的约束与规制。因此，营商环境的法治化需要完备的法治体系，以缓解商事主体行为失范对社会经济秩序带来的冲击，并引导商事交易和技术创新向满足人们美好生活的轨道发展。〔6〕

　　(三)营商环境法治化要求科学的法治能力

　　随着我国改革开放进入深水区，尤其是面对新冠疫情肆虐的背景下，我国面临着异常复杂的国内外形势，及时防范和化解各类社会风险，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局，既考验着政府的智慧，又是对政府治理能力的重大挑战。而构建法治化营商环境，要求政府具备科学的法治能力，并对政府的治理标准、治理方法和治理实效提出了严苛的要求。优化市域营商环境有三个基本要求：一是明确政府角色定位，合理划分自身权责边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重商事主体的自主性，既不越权也不怠于履职;二是引入现代化的技术手段，利用信息手段优化行政治理方式，发挥大数据在市域社会治理、营商环境建构中的作用。三是提高治理时效，在智慧治理的基础上检验社会运行状况，在提高风险应对能力的基础上对社会主体的行为进行预测，成为有“预见性”的政府，〔7〕努力将社会矛盾扼杀在萌芽之中。

　　(四)营商环境法治化要求健全的法治保障

　　党的十九大指出我国社会的主要矛盾转变为人们对美好生活的向往与发展不平衡、不充分的矛盾，凸显出人们对自身权利的愈加看重与对权利的法治保障不足之间的张力，即加强对人们合法权利的保障，构建法治化的保障体系，是市域治理现代化必不可少的环节。营商环境的法治保障，包括法治监督和司法救济两方面。一方面，政府公权力行使必须受到约束，需要制定专门的机制规范政府的行政行为，防止权力寻租、超越职权、滥用职权等违法行为，尤其是在涉企事项审批、商事交易环节以及行政负担、税收负担等方面，严格依法行政，充分保护不同类型商事主体的合法权益。另一方面，要加强司法机关对于解决纠纷、维护公平正义的保障作用，为商事主体权利纠纷提供解决路径，畅通权利救济渠道，增强人民群众的安全感。

　　三、市域营商环境法治化的现实困境

　　改革开放四十年来，我国经济发展之所以能够取得巨大成就，一个重要的原因在于我国法律制度的不断发展和完善。但不容忽视的是，我国目前的营商环境法治化建设仍然存在许多有待改进之处。根据世界银行发布的《全球营商环境报告》，我国在有关营商环境的相关法律制度建设与实施上，仍面临着诸多不足和挑战。〔8〕

　　(一)营商法治理念有待转变

　　法治理念的转变，要求贯彻新时代中国特色社会主义，走符合我国国情的法治化道路。法治化的营商环境，要求诚实信用、公平正义、权利保障和和谐共存等，既是对政府的要求，也是对商事主体的约束，即政府应当秉持诚实信用的原则，确保其制定的营商政策符合公共利益，并保持延续性和连贯性;商事主体在商事活动中亦应恪守诚实信用的原则，认真履行义务，承担社会责任;在遇到纠纷时，依“法”而不依“权”。然而，当前的营商环境面临着商业诚信、政商关系和文化氛围等诸多问题。〔9〕首先，商业诚信关系到市场交易的正常进行和政府监管的行之有效，但目前部分地方政府为追求政绩而脱离实际制定政策，在招商引资时为吸引企业投资而给予企业夸大承诺，在企业投资之后无法给予兑现或添加不合理条件，损害了政府的信誉和企业的合法权益。同时，一些商事主体不遵守诚实信用原则，虚假交易或恶意磋商，损害了交易相对方的合法权益，而政府的失信惩戒制度建设存在不足，不同地区、行业、部门之间的沟通不足，不利于对失信行为人的联合惩戒。其次，政商关系是营商环境的重要维度，受传统威权主义理念的影响，一些政府官员仍未完全转变服务型的理念，对营商环境的法治化造成不可预估的危害，〔10〕如一些官员为官不清、为官不为甚至官商勾结，严重损害了法治营商环境，一些官员包庇黑恶势力，充当犯罪分子的保护伞，助长了犯罪分子对企业家人身财产安全的侵害，一定程度上破坏了当地健康的营商环境。最后，崇尚法律的文化氛围是改善营商环境的点睛之笔，受传统“官本位”的影响，人们对政府权力仍然充满了敬畏和服从，在发生权利纠纷时，习惯于信任“权力”而忽视了“法律”，导致政府公权力的行使突破了法律的约束，对法治化营商环境建设造成了破坏。

　　(二)营商法治体系有待完善

　　市场经济的本质是法治经济，徒法不足以自行，打造法治化、规范化营商环境需要建立健全营商法治体系，以促进不同所有制企业公平竞争为目的，保证营商法律体系的完备性、民主性、科学性和公平性。〔11〕改革开放40余年来，我国市场经济法律制度形成了以宪法为根本大法、法律为主导、地方性法规和政府规章为补充的法治体系，但也出现了诸多问题。首先，营商法律体系欠缺完备性。我国营商法律整体规划缺乏科学性，法律体系层次虽多但协调不足，许多部门规章杂乱甚至冲突，缺少科学合理的长期立法规划。其次，立法的民主性存在不足。现阶段立法工作在草案起草时以委托专家起草为主，而这些专家虽然具有丰富的理论知识，但是缺少相应的实务经验，立法论证缺少相关企业人士、社会公众的充分参与，立法听证会实施效果不佳。再次，立法的科学性不足，存在一定的滞后性。随着互联网技术的快速发展，共享经济、平台经济等新经济形态层出不穷，技术创新固然促进了社会秩序的变革，然而与之配套的监管制度缺乏，破坏了公平竞争的市场环境，如一些巨型网络平台企业滥用技术手段进行不正当市场竞争，野蛮生长，囿于反垄断法和反不正当竞争法相关规范的不足，一定程度上放任了资本的无序扩张和市场垄断，危及了社会经济制度的根基。最后，法治化营商环境要求公平对待不同属性的商事主体。2019年政府工作报告中要求以竞争中性原则公平对待不同所有制的企业，保证企业在要素获取、市场准入、商业运营和政府采购中的公平待遇，然而现阶段我国公平竞争审查制度尚未建立，民营企业在资源获取、市场准入、商业运营和政府采购等方面处于劣势地位，不利于市场公平竞争。〔12〕

　　(三)营商法治能力有待提升

　　打造法治化营商环境，离不开政府的积极主动作为，政府的法治能力，对一个地区的经济发展水平具有重要影响。政府应当坚持不懈地推进简政放权、放管服改革，提高企业的发展活力和地区经济持续增长能力。政府的依法行政水平是优化一个地区营商环境的关键因素，现阶段，市域治理现代化视野下，政府的法治能力面临着严峻的挑战。在行政审批方面，放管服改革要求精简行政审批事项，优化审批流程，但对于一些非公有制企业和小微企业，仍然面临着程序不规范的情形，如一些行政机关工作人员以非市场化因素故意拖延审批期限、履行职责时积极性不够、对于明令取消的税费以“罚款”代之等。在行政执法方面，选择性执法方式不合理，也增添了企业负担。由于法律体系的不成熟和某些法律用语的模糊性，一些行政部门的职权存在交叉情形，部分执法机关的职权存在较大的自由裁量空间，导致实践中一些行政机关对于民营企业的执法存在重复检查、选择性检查、差别对待等不合理现象。在行政服务方面，政府为企业提供政务服务易因政策目标、企业经济属性的不同而提供不合理的差异性服务，如小微企业融资难、民营企业在政府采购方面存在隐形歧视等，违背了市场公平竞争的要求。〔13〕此外，在行政管理方面，面对互联网技术的快速发展，部分商事主体滥用大数据和人工智能等技术手段窃取公民的个人信息，在侵损人们的合法权益的同时也破坏了市场竞争秩序，给政府的行政管理带来严峻的挑战，政府的监管能力亟待提升。

　　(四)营商法治保障有待完善

　　司法是维护社会公平正义的最后一道防线，优化法治营商环境，公正司法同样不可或缺。司法公正，不仅能及时化解市场主体纠纷、维护市场竞争秩序，还可以鼓励商事主体不断创新、增强经济发展的动力。然而，受制于法律体系的不健全和行政权力的扩张，严格司法面临着公正问题。在司法裁判方面，一些商事主体虚假诉讼或恶意诉讼扰乱了正常的司法秩序;在有关金融案件审理时由于法律规定的滞后和相关规定不完善导致裁判预期的稳定性不足;在涉及企业知识产权诉讼中，由于知识产权侵权行为的特殊性，案件审理的流程漫长，且由于司法机关对于一些侵权行为的约束能力不足，致使企业的知识产权侵权救济困难，一定程度上抑制了企业创新的活力。在判决执行方面， “执行难”一直是阻碍企业获取胜诉利益的顽疾，强制执行手段的不足和执行机构职权威慑力缺失导致企业难以有效实现胜诉利益，破坏了司法的公信力和商事主体的期待性。〔14〕在司法监督方面，司法权力的滥用对企业的合法权益和营商环境造成了严重破坏，突出表现为一些司法机关利用刑事手段干预经济活动，将民事行为刑事化，这不仅破坏了正常的商事交易活动秩序、危及了企业的财产安全，还关涉到企业家的人身自由，以致对地区经济发展产生不利影响，严重破坏了地区营商环境的法治化水平。

　　四、市域营商环境法治化的推进路径

　　随着经济全球化纵深发展，我国改革开放进入深水区，特别是在新冠肺炎对全球经济造成严重冲击的背景下，提高营商环境法治化水平，对于增强我国企业市场竞争力、恢复经济发展具有重要作用。因此，市域治理现代化视野下，应当坚持法治理念引领、完善营商法治体系、提升法治营商能力、强化法治营商保障，积极推进营商环境法治化建设。

　　(一)坚持法治理念引领

　　国家政策和法律制度的有效实施，离不开公众文化观念的配合和社会环境的改善，要坚持法治理念引领、营造法治营商文化。首先，要不断提高人民群众的法治意识，加强法制宣传教育，提高人们的法治素质，引导商事主体对法治化营商环境建设的正确认识，培育人们形成符合法治要求的行为准则、思维方式和价值观念。〔15〕在遇到权利纠纷时，应当首要选择依靠法律解决纠纷而不过分迷信权力。其次，要完善企业信用体系建设，强化商事主体诚实守信、遵守契约的自律意识，加强对失信商事主体的联合惩戒，打造有约必守、失信必惩的社会信用环境。最后，要优化政商关系，优化省市(区)县行政机关行政指令的贯彻和执行，行政要正确对待中华传统文化，取其精华、去其糟粕，切实解决好“亲”而不“清”、官商勾结和“清”而不“亲”、为官不为等问题，构建“亲”“清”新型政商关系，〔16〕营造自由竞争、平等竞争和诚实守信的法治化营商环境。

　　(二)完善营商法治体系

　　市域治理现代化视野下，建设公平有序的社会主义市场经济体系，需要健全的营商法治体系。首先，应当强调立法的整体协调性，进行长期的立法规划，科学制定涉及市场竞争的法律法规，注重不同法律部门、部门规章、地方性法规的相互协调。〔17〕其次，在完善营商法律体系时要从我国现阶段实际出发，根据社会经济发展的客观需要，突出问题导向，严格依照立法程序，广泛听取企业家和其他市场主体的意见，提高立法的透明度和公众参与度，推进重实质和内容、轻形式主义的立法工作。再次，要提高立法的科学性和前瞻性，适时修改现有法律、法规及司法解释，弥补立法的滞后性。尤其是新经济业态下，要及时修改反垄断法和反不正当竞争法等市场竞争法律，加紧出台电子商务法配套司法解释，将平台经济下不正当的竞争手段和资本的无序扩张纳入监管之中，在鼓励创新的同时为技术发展勾勒红线。最后，可以借鉴域外比较成熟的法律制度，将竞争中性原则和公平竞争审查制度作为衡量制定法律法规科学性和合理性的评价指标，防止政府不正当干预市场竞争和行政垄断，营造平等对待不同所有制企业自由竞争的营商法律体系。

　　(三)提升营商法治能力

　　依法行政是营造法治化营商环境的关键环节，对保障不同所有制企业公平竞争具有重要作用，要不断深化依法行政改革，提升政府营商法治能力。〔18〕在行政审批方面，要以“办事效率最高”为行为准则，不断推进简政放权、放管服改革，实行行政审批集中办理、跨区域网上办理和企业登记“一证一码”“多证合一”工作，提高行政时效。在行政执法方面，坚持“投资环境最优”的执法理念，行政机关要尊重法律法规的权威性，以法律规范作为评判市场主体行为合法与否的唯一标准，平等保护不同所有制企业的合法权益，依法打击各种市场违法违规行为，营造合法、有序的市场竞争环境。在行政服务方面，要以“市场主体和人民群众获得感最强”为服务目标，厘清政府与市场的职能边界，减少政府对市场的不正当干预和行政垄断，充分释放不同经济属性的市场主体活力，以市场机制促进资源的合理配置，不断提高市场主体的获得感和人民群众的幸福感。在行政管理方面，要充分利用互联网手段，建设“智慧大脑”，以信息化的手段不断提升行政监管能力。〔19〕

　　(四)强化营商法治保障

　　司法作为维护社会公平正义的防线，在优化营商法治环境建设中，起到定纷止争、救济保障的作用。在司法审判方面，要依法公正审理产权纠纷案件保护企业和企业家产权、依法公正审理合同纠纷案件保护企业和企业家债权、依法公正审理金融案件促进金融服务实体经济、依法公正审理破坏市场竞争案件维护公平有序市场竞争环境、依法公正审理知识产权案件保护企业创新权益。〔20〕在裁判执行方面，要拓宽司法执行机关的执行权限，加强执行力度，多渠道保证商事主体的胜诉权益。在司法服务方面，营商环境的改善不仅需要司法机关公平公正裁决，还需要司法机关在办理涉企案件时应当提供高效便捷的司法服务，要不断优化相关案件审理流程，防止诉讼拖延对企业的正常生产经营造成不利影响。在司法监督方面，要强化对司法权力的制约，在司法教育整顿的基础上完善常态化监督机制建设，防止司法权力的误用与滥用。

　　结 语

　　2021年5月，长三角一体化高层次论坛在无锡举行，这也是“十四五”后三省一市主要负责人的首次聚首。会议聚焦流量畅通这一关键因素，要求各类资源要素，在长三角地区实现全周期、全链条的经济循环，这离不开规范化、法治化的营商环境。长三角三省一市营商环境的法治化，离不开以“市” 为基础的市域营商环境法治化;同时，一体化的要求也给市域营商环境的法治化建设增添了整体性和协同性的意蕴，二者相辅相成，共同促进长三角地区的协同发展。