生态环境损害赔偿金性质定位省思

　　摘 要：为了落实生态环境损害赔偿制度，有些地方政府向生态环境损害赔偿义务人收取了巨额生态环境损害赔偿金。但是，学界对生态环境损害赔偿金法律性质的认识仍有分歧。有学者将生态环境损害赔偿金认识为民事赔偿金或者行政处罚金。事实上，生态环境损害赔偿金既不是民事赔偿金，也不是行政处罚金。生态环境损害赔偿金的性质定位是生态环境损害行政惩罚性赔偿金。完善生态损害赔偿制度要以经济法中的惩罚性赔偿制度为参照，设置救济生态环境损害的行政惩罚性赔偿制度。

　　王斐， 经济问题 发表时间：2021-08-03

　　关键词：生态环境;损害赔偿金;环境执法

　　一、问题的提出

　　保障财产权、人身权是侵权法的基本目标和根本目的。但是对因生态环境利益受损而产生的赔偿问题，却因其复杂性成为侵权法领域的棘手难题。在我国生态环境损害赔偿司法实践中，不同的法院基于对案件性质认识上的差异，做出截然不同的裁判结果。重庆市第一人民法院在重庆市人民政府诉重庆藏金阁物业管理有限公司等公司生态环境损害赔偿诉讼案中，遵循普通侵权案件的裁判规则，判定行为人承担赔偿损失、恢复原状的民事责任，支付生态损害赔偿金 1441.6776 万元。贵州省清镇市人民法院遵循《生态环境损害赔偿协议》裁定行为人支付生态损害赔偿金 757.42 万元。面对在生态损害赔偿诉讼中出现的“天价赔偿”，有些学者认为，从“损害担责、环境有价”原则出发，以自然资源国家所有权为生态环境损害索赔权利人的请求权基础，国务院授权省、市两级政府代表国家行使自然资源国家所有权，要求赔偿义务人承担恢复原状等民事责任，支付具有民法上的债性质的赔偿金是一个合情合理的做法[1] 。一些媒体发出“生态系统不同于普通商品，生态系统无价”[2] 的呼声。还有学者提出“环境不易估价，应赔尽赔”的主张。不论如何，如果“环境有价”，“价”是多少?如果对于损害生态系统服务功能的事实不得不以金钱赔偿，政府问赔偿义务人收取的巨额赔偿金又是何种法律性质的费用?构建生态环境损害赔偿诉讼制度的目的是执行环境法律，人为弥补生态损害，其中收取生态环境损害赔偿金是实现这个目标的重要手段。但是，生态环境生态赔偿金在法律上到底是民法上的债，行政法上的罚款，刑法上的罚金还是其他性质?这些问题在立法和实践中引起了多方关注，成为法律界不得不认真面对的问题。

　　二、生态环境损害赔偿金的由来

　　依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《改革试点方案》和《改革方案》的规定，我国尝试构建生态环境损害赔偿制度。在现有制度框架下生态环境损害赔偿金的来源主要有两个：一是通过行政机关和义务人签订生态环境损害赔偿协议获取;二是行政机关为了执行法律通过民事诉讼渠道获取，即行政机关利用民事诉讼手段执法。

　　面对“企业污染，群众受害，政府买单”困境，以及 2014 年以来“秦岭生态环境破坏案”和“腾格里沙漠污染案”等系列案件的发生，人们更加关注谁来替生态环境“发声”，谁来修复受损的生态环境，谁来追究生态环境违法行为人的足额赔偿责任等问题。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。习近平同志在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中指出，“关系群众切身利益的生态环境问题是我国发展面临的突出问题和挑战。”生态环境损害赔偿制度改革方案是由我国突出的生态环境问题倒逼出来的。为逐步建立生态环境损害赔偿制度，中共中央办公厅、国务院办公厅于 2015 年颁布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《改革试点方案》)。2016年 8 月，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过了《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》(以下简称《报告》)，该《报告》指定 7 省市①分别展开生态环境损害赔偿制度改革试点。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)。该《改革方案》决定：“生态环境损害赔偿制度改革试点范围由 7 省市扩大至全国，将赔偿权利人的范围由省级政府扩大至市级政府。”且《改革方案》进一步明确将生态环境损害赔偿诉讼纳入民事诉讼通道。有学者通过调查国外成功经验得出结论，环境行政执法和环境司法是遏制生态损害和环境侵权的两种主要机制。当人们意识到我国的生态行政执法效果不佳时，将解决生态环境问题的目光投向环境司法表面上看是合理的，但在实践中仍存在问题。以甘肃祁连山生态破坏问题为例，长期以来，甘肃祁连山局部生态破坏问题十分突出。对此习近平同志多次作出批示，要求抓紧整改，在中央有关部门督促下，甘肃省虽然做了一些工作，但情况没有明显改善。2015年 9 月环境保护部会同国家林业局就保护区生态环境问题，对甘肃省林业厅、张掖市政府进行公开约谈。但是，甘肃省并没有引起足够重视，约谈整治方案瞒报、漏报 31个探采矿项目，生态修复和整治工作进展缓慢，截至 2016 年底仍有 72 处生产设施未按要求清理到位。这突出反映了我国环境行政执法中存在的环境职能部门审批把关不严、疏于监管和执法力度不够等问题。而我国行政机关为了执行环境法提起的生态环境损害赔偿民事诉讼的制度可能就成了旧有行政执法制度(包括行政代履行制度和行政强制制度)与外国执法诉讼制度的意外混合。但是，这种意外混合并未考虑大陆法系与英美法系之间的差异，将生态环境损害赔偿制度置于民事诉讼制度之中，造成以生态环境损害赔偿为中心的民事诉讼制度与行政执法制度之间的冲突。从掌握的资料来看，在英美法系国家中，尤其在美国，环境执法诉讼是传统法律制度的一部分。针对严重环境违法案件和违法行为人拒不服从行政执法案件，联邦环保局(EPA)或各州环保行政机关可以向法院提起民事诉讼，并由法院判处违法行为人承担罚款、赔偿损失或执行命令等。在大陆法系国家，法律规定行政机关执行法律的主要方法是代执行或强制执行等行政上的执行方法。

　　三、生态环境损害赔偿金法律性质之厘定

　　生态环境损害赔偿金既不是民事赔偿金，也不是行政处罚金。一方面，面对不可逆转的环境损害，民事赔偿手段和行政处罚手段无法实现对生态环境损害的有效和充分救济。另一方面，“有损有赔”不仅是民事救济的基本理念，同时也是公法领域均可适用的指导方针。生态环境受损也应当得到“赔偿”。“赔偿”的对象是受损的环境，是环境利益。生态环境损害赔偿金的法律性质是行政惩罚性赔偿金。作为公法责任的生态环境行政惩罚性赔偿的主要目的不是为了补偿受害人私法意义上的损失，而主要在于通过惩罚和遏制严重不法行为，救济生态环境损害。

　　(一)生态环境损害赔偿金不是民事赔偿金

　　生态环境损害赔偿责任是民事责任的理解难以自圆其说。将生态损害赔偿金理解为民事法律事实产生的债的认识缺乏说服力，且生态环境损害赔偿中的“赔偿损失”并非民事责任方式。笔者认为，生态环境损害赔偿金并不同于民事赔偿金。

　　1.生态环境损害赔偿责任不是民事责任

　　2012年《民事诉讼法》修改之前，我国法律并没有关注生态环境公共利益损害赔偿责任的性质。那时，学者们一般将其理解为民事责任。比如，当时李艳芳、李斌以及杨立新教授均支持这一论断[3-4] 。2014 年《环境保护法》经修订增加的第 64 条②规定，将生态环境公共利益损害赔偿责任理解为民事责任提供了便利。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布《改革试点方案》。该《改革试点方案》认为生态环境损害赔偿责任不是行政责任，也不是刑事责任。2017年颁布的《改革方案》对 “完善赔偿诉讼规则”作了规定，认为生态环境损害赔偿诉讼性质是民事诉讼，此类案件属于民事案件。《改革方案》规定的生态损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失等内容。同一时期，学者们也普遍将其理解为民事责任。比如有学者认为，“生态损害赔偿制度中赔偿损失责任与民法上的赔偿损失责任并无二致，生态环境修复责任与民法上的恢复原状责任并无实质区别。”[5]

　　如果要说明生态环境损害赔偿金是民事赔偿金的逻辑路径正确，则必须满足这样一个预设的前提：行为人违反环境法行为需要承担的责任是私法意义上的民事责任。那么生态环境损害赔偿责任到底是何种责任呢?笔者认为，生态环境损害赔偿责任不是民事责任，而是一种新的行政责任。从法理上看，将生态损害赔偿责任理解为民事责任难以自洽。根据“私法自治”理论，在民事诉讼中当事人可以自由处分属于私法范畴的民事权利和民事诉讼权利[4] 。而生态服务功能和使用价值等环境公共利益具有公益性质。在不属于私法范畴的以生态环境损害赔偿诉讼为中心的民事诉讼执法中行政机关的自愿放弃行为很可能对环境公共利益造成损害。如果法律赋予民事审判庭保护环境公共利益的职责，就超出了民事审判庭本来的职责范畴。相当于法律允许民事审判庭实施行政法判断。

　　在实践中，最高人民法院似乎已经发现“民事审判庭实施行政法判断”的不足。比如，2015 年 1 月颁布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第 16 条规定， “原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。”随后颁布的《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第289条对公益诉讼的调解和和解作了规定，指出人民法院不应当出具违反社会公共利益的调解书。该规定对于保护“社会公共利益”的意义是重大的，但同时反映出以生态环境损害赔偿为中心的民事诉讼执法具有根本缺陷。在具体的个案中，民事审判庭需要适用和解释行政法的法律规定以及依据行政法法律规定对行政机关等原告的诉讼行为开展合法性审查。同样

　　同样是因为环境违法行为损害环境产生的责任，行政处罚的性质是行政责任，但损害赔偿金的性质却是民事责任。行政机关为恢复原状执行代履行支出的费用是民事责任，然而责令限期治理却成了行政责任。实际上，这些责任欲实现的目标都是保护环境公共利益[3] 。不论从哪个角度看，生态环境损害赔偿责任是民事责任的理解难以自圆其说。

　　美国、法国或日本法律都没有将生态环境损害赔偿责任界定为民事责任。在美国，行政上的“赔偿损失”也只是一种间接的行政执行手段，这种行政执行手段的适用范围是由于当事人不履行义务，其他人或行政机关因此而遭受损失时，行政机关就可以请求当事人赔偿损失的行为，须注意的是该类 “赔偿损失”不是一种民事处罚[6] 。具体到环境保护领域，EPA或地方环境保护部门提起的民事诉讼是作为法律实施机制的民事诉讼。在法国，以生物多样性保护为例，当承担实施生物多样性补偿措施的义务人采取的补偿措施无效时，行政机关只能通过特别行政程序要求义务人缴纳用于补偿措施实施的财务保证金。这里的“损害赔偿”明显不是民事责任。在日本，法学界和实务界一致认为，生态损害赔偿不是民事责任。比如，日本环境法规定，在已经发生公害的区域或者预测将要发生公害的区域内，地方公共团体必须实施适当的措施防止区域环境损害。对于事业者滞纳负担金的情形，地方公共团体可通过行政程序予以强制征收[7] 。这里强制征收的负担金不是民事损害赔偿金，这里的法律责任是行政责任而不是民事责任。

　　2. 生态环境损害赔偿中的“赔偿损失”不是民事责任方式

　　有些学者把“赔偿损失”和“恢复原状”解读为不法行为人在生态环境损害赔偿诉讼中承担民事责任的方式。这些学者的论据是“生态损害赔偿金是用于‘赔偿’的钱，因此生态损害赔偿诉讼的诉讼请求是民法上的‘赔偿损失’”[8] 。笔者认为，该论证可能存在不当类比谬误，即论证者将多种在相关领域并没有实际可比性的事物放在一起比较。当我们替论证者补充缺失的前提后，发现被比较的事物之间存在着明显而重要的区别。如财产损害赔偿金是用于“赔偿”的钱，且财产损害赔偿诉讼的诉讼请求是“赔偿损失”;人格损害赔偿金是用于“赔偿” 的钱，且人格损害赔偿诉讼的诉讼请求是“赔偿损失”;生态损害赔偿金是用于“赔偿”的钱。因此，生态损害赔偿诉讼的诉讼请求应当是民法上的“赔偿损失”。

　　民事赔偿责任中的赔偿金与生态损害赔偿责任中的赔偿金的相似点是，两者都是以货币为表现形式。另外，人格损害与生态损害都无法像商品那样被准确估价。然而，在诉讼中由行为人侵犯自然人、法人或非法人组织人身权、财产权应承担“赔偿损失”的责任方式和在生态损害赔偿机制中由行为人损害生态应承担的责任方式却存在很多不一致的地方。

　　第一，适用范围不同。民事赔偿责任适用于普通侵权造成的人身、财产损失的情形，其中包括环境侵权行为通过环境媒介造成人身、财产损失的情形，属于私法范畴;而生态环境损害赔偿责任适用于环境要素及其构成的生态系统供给能力受损害的情形，关乎集合概念的人类共同利益，关乎社会秩序，属于公法范畴。不论是生态环境损害赔偿磋商协议中规定的条款内容，还是在诉讼中作出有关生态修复的判决内容，这些只有具备行政权能的行政主体才能实现的内容是公法性质的[9] 。第二，欲实现的目标不同。无论财产损害赔偿责任还是非财产损害赔偿责任，追求的都是人与人的和解;而生态损害赔偿责任，是实现行政目的的手段，追求的是人与自然的和谐。第三，功能不同。恢复原状责任与生态修复责任的功能截然不同。复原功能是财产损害赔偿的主要功能。恢复原状，从其含义而言，可以分为恢复“原有状态”和恢复“应有状态”。恢复原有状态指恢复损害事故发生前的状态;恢复应有状态是指恢复之结果，如损害事故没有发生一般。反观生态损害，是对生态系统供给能力的损害，赔偿损害就是使供给能力恢复。生态系统供给能力一日不恢复，就不能称之为恢复原状[10] 。然而生态系统是一个复杂的、整体的系统，而对生态环境修复却只能是局部的、单项的。遭受损害的生态系统可能难以通过局部的修复措施而 “恢复原状”。众所周知，世界上许多美好的自然景色，由于污染和损害而消失了[11] 。通过人力“赔偿生态系统服务功能的损失”可能难以使受到损害的生态系统“恢复原状”。生态环境损害赔偿责任很难像一般民事法律责任那样产生横平的效果。第四，承担责任的前提不同。当事人提起民事诉讼的前提是拥有“已经产生、现实存在的利益”。王利明教授认为，“行为人应当对受害人遭受的损害承担损害赔偿责任，必须要以受害人实际遭受损害为前提。”[12] 但是，生态服务功能的损失以及生态功能永久性损害造成的损失是“将来的、难以度量的损失”。比如，在“塔斯曼海”油轮污染案中，天津海事法院没有支持天津市海洋局提出的“赔偿海洋生态服务功能损失738.17万元”的诉讼请求，原因是，法院认为“海洋生态服务功能损失应予赔偿，但损失的数额缺少背景值的依据，且损失的计算依据不充分”。现代生态学采用数学方法分析生态系统，建立生态系统的数学模型只能推测系统的演变[13] 。科学家们难以准确度量生态服务功能损失，一方面是因为一个地理单元内种群、群落、生态系统、景观以及它们之间的关系的特点在不断变化，但这种变化的速率很慢，在我们的有生之年难以观测到。并且，不是一切环境行为都直接与某种危害相联系[14] 。在“由生态损害行为降低生态系统服务功能，行为人应当赔偿损失”的指控中，时间和空间上都没有与具体的人的利益联系，且指控中描述的是一个过程，并不是具体的人遭受损害的事实。根据 “原罪说”，每一个生态损害行为人都是原罪者。另一方面是该利益和商品的价值③不是一回事，是难以度量的利益[15] 。生态环境损害赔偿金的价值是指人为恢复生态系统供给能力的价值。就健康的环境来说，在环境要素及其构成的生态系统供给能力中没有相应的劳动数量或劳动量。环境要素及其构成的生态系统服务功能的价值都不太可能表现出等同的社会劳动量。就被行为人损害的生态环境来说，生态系统供给能力的价值不太可能表现为等同的社会劳动量。我们无法用金钱来表现生态系统供给能力的价值，永远无法度量生态系统供给能力这一价值中蕴含的劳动量。第五，责任发生的时间可能不同。民事赔偿责任的损害赔偿发生在损害发生之后，而生态损害赔偿责任的赔偿，有时可能发生在损害之前。比如，生态供给能力减弱是一个缓慢的(长年累月)过程，如排放放射性污染物质造成的损害。

　　3. 生态环境损害赔偿金不是基于民事法律事实产生的债

　　有学者将生态损害赔偿金与财产损害赔偿金或人身损害赔偿金性质理解成一回事的根据是，它们都是基于民事法律事实产生的债，以及人身损害赔偿金与生态损害赔偿金都不能被准确估价。

　　将生态损害赔偿金理解为民事法律事实产生的债的认识缺乏说服力。我们知道，所有民法上的债④都是基于民事法律事实产生的。但生态环境损害赔偿金却不是基于民事法律事实产生。不论是通过行政机关和责任人签订生态环境损害赔偿协议获取赔偿金，还是行政机关为了执行法律通过诉讼渠道获取赔偿金，赔偿金都不是基于民事法律事实产生。生态环境损害赔偿协议是基于行政上的履行职能的契约。从现有法律规定来看，《试行方案》没有明确规定生态环境损害赔偿协议性质。 2019年11月27日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议规定》)，对行政协议的定义、范围和救济途径等作出了相应的规定。《行政协议规定》第 1 条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第 12条第 1款第 11项规定的行政协议。”由此可知，依据上述行政协议获取的赔偿金不是基于民事法律事实产生的债;我国现有的“以生态环境损害赔偿为中心的民事诉讼制度”虽然“穿了民事诉讼的外衣”，但其实质是行政机关在履行责任的过程中为了执行行政法律，处罚违法行为提起的诉讼。通过该渠道获得的赔偿金不是基于民事法律事实产生。

　　当人的生命、身体、健康以及生态系统供给能力遭受损害之时，一般都难以恢复原状。例如，被剥夺生命的人不能死而复生，被损害的生态系统服务功能以及身体健康都不可能“再造如初”。从这点看来，人格和生态系统服务功能都无价，即两者都没法被人为标上确切的价格。但由于无法恢复原状的原因，人们只能另外寻找别的救济办法，如支付赔偿金的办法(即便有很多人反对使用该办法，但该办法仍然是一个实用的办法)。

　　但是，人格损害赔偿金和生态损害赔偿金除了产生的基础不同外，还存在很多不同点：一是人格损害赔偿金和生态损害赔偿金的功能不同。人格损害赔偿金具有使被害人或其家属获得某种满足的功能。人格损害赔偿金的功能是为了消除赔偿权利人主观上的痛苦感受。人格损害赔偿金可以弥补自然人的切身利益，可能去除具体的人的痛苦;生态损害赔偿金的功能是人为弥补生态系统供给能力。二是人格损害赔偿金和生态损害赔偿金的对象不同。人格损害赔偿金的对象是具体的人，有民事权利可行使的具体的人;但生态损害赔偿金的对象却是集合概念的人类，无民事权利可行使的对象，无民事权利便无民事责任;三是人格损害赔偿金和生态损害赔偿金蕴含的价值不同。人格损害赔偿金的价值是寻求人与人之间的和解;而生态损害赔偿金的价值是追求人与自然的和谐。

　　(二)生态环境损害赔偿金是行政惩罚性赔偿金

　　生态损害赔偿金不是传统意义上的行政罚款，各级政府向义务人收取生态环境损害赔偿金的手段是一种新的财产手段，其性质应当是一种行政惩罚性赔偿金。

　　1.生态损害赔偿金不是生态环境行政处罚金

　　生态环境行政处罚实际上是指行政机关依法对违反生态环境行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，“以增加义务或者减损权益”的方式予以惩戒的行为。生态环境行政处罚主体的权威性及处罚目的的公益性使其具有强制力，其对违法行为施加“增加义务或减损权益”的特征使其具备惩罚性，间接对生态环境损害具有补救和预防的作用。我国《环境行政处罚办法》中将生态环境行政处罚界定为，县级以上环境行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的行政部门，依照法定权限和程序对违反环境保护法律、法规或者规章规定的公民、法人或者其他组织给予制裁的具体行政行为。而罚款在环境损害救济中是适用最广泛的方式，它是指环境行政主管部门对违反环境法律、法规的相对人做出要求缴纳一定数额金钱的处罚方式。就环境违法行为来看，“以缴纳一定数额金钱的行政处罚方式”具有社会必要性，这种行政处罚可以提升违法行为的外部成本，进而促使环境安全得到保障。但当其被置于生态环境领域用于解决生态环境损害问题时，其有效性往往备受质疑。

　　第一，县级以上环境行政主管部门和违反环境保护法律、法规或规章规定的公民、法人或其他组织之间争论的问题只限于法定权限范围内的事宜，比如环境行政处罚金数额的多寡或者法律依据之类的事项。而这些问题可能并不是救济生态环境损害最需要争论的问题。第二，行政处罚罚款数额的规定较统一，而生态环境损害赔偿金难以设置统一的数额。虽然我国《大气污染防治法》《海洋环境保护法》等 20 种常用环境法对不同环境违法行为设置的最高罚款数额存在差异，比如，《海洋环境保护法》规定的罚款上限是 30 万元，而《大气污染防治法》规定的罚款上限是 50 万元。但面对救济生态环境损害所需要支出的费用，我们无法设定罚款上限或罚款区间。第三，行政罚款针对“违法性”行为，特点之一是具有强烈的对抗性，不适合解决涉及多方当事人或者可能有多种解决办法的争议。然而，生态环境损害赔偿不仅针对“违法性”行为，而且还需要针对那些“合法但不合自然规律”的行为。第四，行政处罚力度较之生态环境损害程度畸轻。以“塔斯曼海”油轮溢油事故案为例，溢油事故给我国渤海海域造成了严重的污染，对海洋生态环境也构成巨大而严重的威胁，行政处罚数额与之相比只是杯水车薪，根本无济于事。

　　2. 政府收取生态环境损害赔偿金是一种新的财产手段

　　英美法国家中有关惩罚性赔偿性质一直存在争议，但大多数人还是将惩罚性赔偿作为民事性质责任加以适用。由于大陆法系国家强调公私法分离，理论和实务界对于英美法中惩罚性赔偿的认识较为模糊。大多数人认为惩罚性赔偿本质上是公法责任，形式上又是民事责任，属于公私不分的一种特殊责任。

　　笔者认为，具体到生态环境领域，生态环境损害行政惩罚性赔偿是公法责任。作为公法责任的惩罚性赔偿的主要目的不是为了补偿受害人所受损害，而主要在于通过惩罚和遏制严重不法行为救济生态环境损害。相反，民事责任通常是以补偿受害人所受损害为目的，即使因为对违反行为人处以损害赔偿义务而间接产生遏制或者惩罚的效果，也仅仅是损害赔偿制度的反射效果，这与作为公法责任的惩罚性赔偿的目的是完全不同的。

　　生态环境损害不同于个人利益的损害，个人不是生态环境损害的主体已是一个普遍共识。生态环境损害的客体实际上是对人类整体之环境利益的损害[16] 。以人类环境利益为判断基准，环境损害的内容不仅包括我国《环境保护法》第 2 条规定的 “包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”，还包括种群、群落、生态系统以及景观和生物圈相互间关系的情况、人类周围活的世界的品质这种情况、种群、群落、生态系统以及景观和生物圈本身或相互关联的事物的自然功能等情况的“不利变化”。一方面，面对不可逆转的环境损害，民事赔偿手段和行政处罚性救济方式无法实现对生态环境损害的有效和充分救济;另一方面，“有损有赔”不仅是民事救济的基本理念，同时也是公法领域均可适用的指导方针。生态环境受损，也应当得到“赔偿”，“赔偿”的对象是受损的环境，是环境利益。作为行政惩罚性赔偿金的生态环境损害赔偿金就是救济环境损害的“一剂良药”。

　　(三)设立生态环境损害行政惩罚性赔偿金的法经济学分析

　　罗斯认为，“社会秩序正常化的要求主要有两个：避免人们之间相互侵害;人们应当履行责任。” 法律是实现这一社会目的的工具。设立惩罚性赔偿金的根本目的并不是解决当事人之间的纠纷，而在于调控社会，解决市场机制无法解决的问题[17] 。具体到救济生态环境损害问题上，法经济学家认为环境法所有的法律和制度，都应该以维护人类整体之环境利益为目的。任何不符合这一要求的制度都可能需要被矫正。

　　1.经济学理论基础

　　惩罚性赔偿制度的经济学理论源自美国联邦上诉法院第二巡回庭著名法官勒·汉德在 United States v. Car-roll Towing Co.一案中提出的汉德公式(也被称作卡洛尔学说或卡洛尔公式)。但是在英美法系国家，该理论只被局限于侵权法领域的过失侵权制度中适用。笔者认为，该理论可以引申到我国的环境法领域，对救济生态环境损害提供重要且有效的指导。惩罚性赔偿的基本原理在于通过最佳威慑使社会成本最小化。该理论的核心是，被告承担的惩罚性赔偿金的数额应当是被告造成的超过填补性赔偿金部分的损失，即赔偿填补性赔偿金不能覆盖的费用。

　　2. 生态环境损害行政惩罚性赔偿运行的经济学原理

　　在经济学视野下，填补性的赔偿是对市场机制失灵的矫正办法之一。经济学家认为，该办法可以阻碍违法行为人将成本外部化。但是，在利益面前，市场价格机制会促使行为人选择损害生态环境的生产方式。且填补性赔偿完美发挥作用的前提是每一受害人的所有损失都得到了全部赔偿。在救济生态环境损害实践中，这一假设是很难实现的，受害人是否有追偿的意愿和能力暂且不论，就个案中受害人的损失能否予以精确计算尚值得怀疑。而且诉讼程序中的诉讼成本高，且对于证据、诉讼技巧的要求也很高，不论是受害人还是受损的生态环境都很难获得足额赔偿。所以从客观来看，二者是不可能得到足额赔偿的。

　　在现实社会中，市场机制发挥着基本的调整人们关系的作用。在自愿交易正常进行的情况下，社会资源可以得到优化配置，交易各方利益均可得到维护，但是在信息不对称、市场不完全的情况下，就产生了市场机制之外的外部性行为。在负外部的情况下，外部性的成本就转嫁给他人或社会承担，从而造成社会福利的减损。解决外部性的方法主要有两个：第一种，国家承担相关成本，消除负外部性的不良影响;第二种，通过制度解决，让行为人接受惩罚性赔偿。

　　在行为人逃避法律责任或者现有法律制度下法律责任对于行为人施加的成本不足以抵消或者遏制违法行为时，那就需要对法律责任制度重新进行设计和调整，所以从这个角度看，就会发现生态环境损害行政惩罚性赔偿制度在弥补原有法律制度不足方面可能发挥重要的作用。

　　3. 生态环境损害行政惩罚性赔偿金功能的经济学分析

　　在生态环境领域，损害生态环境行为人逃脱责任的情形非常普遍。其中原因有很多，比如科学家们难以准确度量生态服务功能损失，又比如，受害人由于举证难无法确认损害生态环境行为人。面对现状，从经济学角度来看，生态环境损害惩罚性赔偿金的功能就是力图实现生态环境损害惩罚性赔偿金与造成的生态环境损害相当的基础上，惩罚和遏制损害生态环境的不法行为[18] 。

　　第一，生态环境损害行政惩罚性赔偿数额等于生态环境损害数额时，才有可能减缓“种群、群落、生态系统以及景观和生物圈相互间关系的情况、人类周围活的世界的品质这种情况。当生态环境损害行政惩罚性赔偿数额小于生态环境损害数额时，理性经济人不会采取预防措施，而会任由生态环境损害发生。且国家要替生态环境损害行为人承担相关成本，消除负外部性的不良影响。第二，政府可以开展有效的市场调解。但是，生态环境损害赔偿金的数额并不是比损害数额越高越好，这很容易造成对部分行业不当的打击。

　　四、完善生态环境损害赔偿制度的对策

　　(一)以经济法中的惩罚性赔偿规定为参照寻找出路

　　我国经济法领域早已引入了惩罚性赔偿制度。比如，《中华人民共和国消费者权益保护法》第 55条规定：“经营者提供不合格商品或者有欺诈行为的服务，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍。”《中华人民共和国食品安全法》第 96 条规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品……消费者可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”《中华人民共和国劳动合同法》第 85 条规定：“由劳动行政部门可以责令用人单位限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿…… 逾期不支付的，可以责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金。”

　　笔者认为，经济法是以社会为本位的法律，惩罚或威慑严重影响社会整体的人的利益的行为，维护社会经济活动中的社会公共利益是经济法的根本目的。经济法中的惩罚性赔偿金是对损害社会公共利益的违法行为所规定的惩罚和制裁措施，其目的在于对严重不法行为的惩罚和制裁，维护社会公共利益。惩罚性赔偿金是实现经济法任务的重要手段。该手段除了可以解决市场在资源配置方面的无效和低效现象，比如外部性、公共产品短缺、社会分配不公等问题，还可以矫正政府失灵，比如设置惩罚性赔偿金，可促使私人参与经济执法活动，也可弥补政府执法的不足。

　　适用于经济法中惩罚性赔偿的违法行为，大概具有以下几种特征：第一，受损主体不特定。经济法领域中惩罚性赔偿制度所制约的行为造成的损害往往不特定，既对具体的民事主体的权益造成损害，又对其他社会权益造成损害。第二，违法行为人逃避责任的可能性大。第三，损害往往难以像商品那样被准确估价。

　　(二)救济生态环境损害需要设置行政惩罚性赔偿制度

　　在简单分析经济法中惩罚性赔偿制度特点的基础上，笔者认为，生态环境损害行为也具有类似特征。在救济生态环境损害问题上，我们需要参照经济法中的惩罚性赔偿制度设计一种类似的制度手段，适应生态环境损害的特征，解决现有救济生态环境损害手段乏力的问题。

　　第一，面对生态环境利益损害，填补性赔偿“有心无力”。在经济法中设置惩罚性赔偿制度是因为填补性赔偿不足以抵消或者遏制违法行为造成的利益损失。生态环境损害同样如此，以往的救济生态环境损害手段不足以惩罚和遏制生态环境违法行为，保护环境利益，实现“环境质量目标”。

　　第二，设置行政惩罚性赔偿金是政府高效履职的前提和保障。以重庆市第一人民法院在重庆市人民政府诉重庆藏金阁物业管理有限公司等公司生态环境损害赔偿诉讼案为例，尽管法院判处被告支付 1441.6776 万元生态环境损害赔偿金，我们暂且不讨论最终的救济效果如何，仅考察诉讼所需要的时间，也足以导致生态环境损害的后果变得更加恶劣，损害不可逆转性持续发生。在已经发生生态环境损害的区域，而其他行政手段又无法发挥作用时，地方政府必须先行实施适当的措施防止区域生态环境损害。费用谁来支出呢?如果这些措施不能积极地予以实现，那么防止生态环境损害的法律就无法发挥作用，而设置行政惩罚性赔偿金是政府高效履职的前提和保障。

　　以公权力保障，政府的环境行政行为具有极高的国家权威性和强制力，更能体现“环境公共利益” 属性，主要有以下三点好处：首先，可以迅速应对环境问题，高效解决正在发生的致损行为，及时减缓损害不可逆转的发展趋势;其次，行政机关在预防或救济环境损害领域作出的决定往往不是依据过去的事实，而是带有预测未来的性质;最后，与司法机关相比，行政机关执法人员具备专业知识和行政经验。这些特点有助于他们更好地作出判断。

　　第三，生态文明建设对环境法治的新要求。单一的损害填补机制，不能满足生态文明建设的发展需求。面对复杂的生态环境损害问题，在现有的法律手段惩罚不力的情况下，如果不打破原有法律规则，只是继续对生态环境损害救济手段修修补补，最后的结果可能就是“不管如何健全环境法律制度都无济于事”。既然经济法中可以突破损益均衡设置惩罚性赔偿制度，那么涉及人类命运和生存条件的生态环境问题，同样可以设置惩罚性赔偿制度，该制度是一种新的可有效救济生态环境损害的行政性赔偿手段，重点是惩罚[19] 。

　　(三)调整缴纳生态环境损害赔偿金途径

　　调整缴纳生态损害赔偿金的途径是矫正对生态环境损害赔偿金法律性质的错误认识最直接最有效的办法。将缴纳生态环境损害赔偿金的途径由民事诉讼途径调整至行政上的途径，主要涉及以下几个方面。

　　第一，构建行政机关通过法定行政程序收取事前生态环境损害赔偿金的途径。在预测将要发生生态环境损害的区域内，地方行政机关必须实施适当的措施防止区域生态环境损害。考虑到行政机关可能行使专横的行政权力，行政机关启动该收费途径前，应当制定“费用负担计划”，并且举行听证会。随后，行政机关根据计划决定各义务人应该缴纳的生态环境损害赔偿金额，并通知义务人。对于义务人滞纳生态环境损害赔偿金的情形，行政机关可以依法予以强制征收。国外多国已构建收取事前生态环境损害赔偿金的途径，比如日本的事业者负担金制度和法国的财务保证金制度[20] 。

　　第二，构建行政机关通过法定行政程序收取事后生态环境损害赔偿金的途径。如果生态环境违法义务人不履行行政机关下达的行政命令，行政机关如何执行该命令。在行政上的生态环境保护义务难以履行的情形下，有必要构建确保义务履行手段，包括确立直接手段或间接手段。直接手段是指通过行政上的强制执行收取生态环境损害赔偿金的途径;间接手段是指违法义务人的义务由他人代为履行也可以达到执行目的，行政机关可以指派第三人或者由自己代为履行，再向当事人索要费用的途径。

　　第三，由法院经行政诉讼通道判决产生的生态环境损害赔偿金。当义务人对行政机关通过前两个途径收取生态环境损害赔偿金行政行为不服时，义务人可以提起行政诉讼⑤。由法院决定，义务人是否应当缴纳生态环境损害赔偿金。