国家公园建设背景下县域产业转型优化
摘要：在我国加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系的进程中，统筹考虑自然生态系统的科学保护和周边社区经济社会的协调发展是亟待解决的问题。以县域产业发展为研究对象，选取大熊猫国家公园的典型县− 四川省雅安市宝兴县为例，分析了国家公园建设对县域经济发展和对农户生计的影响，基于此提出县域产业转型优化的路径和配套政策建议。结果表明：当地经济应从高度依赖开发利用自然资源的产业应向农牧林循环利用的生态农业和以生态旅游、自然教育等为主导的服务业进行转型优化，并在优化政策环境、完善共建共管共治机制、完善基础设施、加大投融资支持、产业技术引导等方面提供政策支持。
陈雅如; 张茜; 严中成; 韦锋， 北京林业大学学报(社会科学版) 发表时间：2021-08-06
关键词：国家公园; 县域产业; 转型优化; 农户生计; 宝兴县
党的十八大报告指出将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，将生态文明建设放在突出位置，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程建设。2018 年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018−2022 年)》，指出要发挥乡村区域的经济、生态、文化等多功能的相互融合以满足乡村地区居民生计发展的需求。然而，在我国加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系的进程中，往往出现生态保护和经济发展的不相融和的局面，要么过度强调生态保护而忽视当地居民发展，要么强调当地居民生计发展而忽视生态保护，造成生态文明建设与经济建设、乡村产业振兴难以协调发展的困境[1-2]。这一矛盾在中西部地区尤为突出，尤其是处于生态功能区内的欠发达县域[3]。习总书记提出的“绿色青山就是金山银山”理念是解决生态保护和经济社会经济的根本遵循，其中县域产业转型路径成为重要的研究领域。
虽然我国在自然保护地体系建设方面取得了巨大的成效，在一定程度上缓解了我国生态持续恶化的趋势，但由于过去各类自然保护地的相互割裂或交叉重叠，管理机构错综复杂，导致了机构重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与地区发展矛盾突出等问题[4-6]。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务，旨在解决过去我国自然保护地未能有效解决的问题，既保证我国自然生态系统的完整性和原真性，也保障地方发展的基本权利，以促进人与自然和谐发展。《建立国家公园体制总体方案》(2017 年)中明确提出国家公园属全国主体功能规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围。因此，国家公园范围内的国土空间用途管制措施将对公园所在地的县域经济发展造成一定影响：一方面工矿企业退出减少了县级财政收入、当地务工机会及其他产业(例如，餐饮、物流、加工)的发展;另一方面，国家公园区域内部分农林牧渔活动被限制扩张，或减少或退出，影响了农户可持续生计的发展[7-9]。
宝兴县隶属于四川省雅安市，是大熊猫国家公园的核心区域，县域面积约 86% 被纳入大熊猫国家公园体制试点。同时，该县又是以开采加工汉白玉为主导产业的自然资源依赖县。开展国家公园体制试点以来，该县所面临的发展县域经济与保护生态环境矛盾愈发突出，产业转型升级需求愈发紧迫。因此，本研究以宝兴县为例，剖析国家公园建设对该县域产业发展的影响，在明晰该县自然禀赋以及生态保护的前提下，提出自然依赖型县域产业发展的路径选择优化方案，以期为科学保护和合理利用国家公园自然资源提供参考和借鉴。
一、研究点概括
(一)自然与社会经济概况
宝兴县隶属于雅安市，位于四川盆地西部边缘，青衣江上游，北接小金县，东邻芦山县，南毗天全县，东北部与汶川县交界，西部与天全县、康定县相望，县城距成都市 210 km、雅安市 80 km。全县褶皱密集，断裂发育，形成以高山为主的地貌特征，海拔 2 000 m 以上山峰有 1 311 座，山地面积占全县总面 2 积99.7%，属亚热带季风气候区。全县总面积3 114 km ， 2 2 其中耕地 42.96 km ，占 1.38%;林地 2 235.99 km ， 2 占 71.80%;草地 639.52 km ，占 20.54%;园地 27.05 2 2 km ，占 0.87%;水域 23.98 km ，占 0.77%;交通、城市 2 和其他 144.50 km 。宝兴县森林资源丰富，森林覆盖率 71.19% [10]。全县海拔垂直带谱发育完整，生态要素及其组合、小生境复杂，生物多样性明显，濒危珍惜动植物丰富，如大熊猫、金丝猴、雪豹、马麝、绿尾虹雉、珙桐、连香树、香果树等。然而，森林生态系统经历了乱砍滥伐、修公路、采矿石、建电站及采集捕猎等毁林过程，导致低海拔森林遭受严重破坏，森林碎片化和岛屿化。
2019 年末，宝兴县户籍 21 131 户，总人口 57 879 人，人口自然增长率 0.55‰，其中常住人口 5.8 万人，城镇人口 2.71 万人，乡村人口 3.09 万人，城镇化率 46.74%。其中，城镇化率比 2018 年提高 2.04%。 2019 年全县实现地区生产总值 33.56 亿元，一般公共预算收入 19 512 万元，各项税收收入 13 378 万元。其中各项税收收入比 2018 年下降 23.5%。目前，宝兴县贫困发生率已由 2014 年的 8.7% 达到 2019 年的全部脱贫。宝兴县是少数民族聚集区，共有 19 个民族，以藏族为主的少数民族占总人口的 17%;是世界第一只大熊猫的发现地，是世界自然遗产“四川大熊猫栖息地”的核心区域;是红军长征重要的中转站，夹金山是红军长征翻越的第一座大雪山，是长征丰碑和长征精神的见证地。因此，宝兴县具有少数民族文化、熊猫文化、红色文化等多维度的特色人文资源，与丰富的自然资源交相辉映。
(二)典型性分析
大熊猫国家公园体制试点于 2017 年 1 月正式启动，根据《大熊猫国家公园总体规划(试行)》，试 2 点区总面积 27 134 km ，涉及四川、陕西、甘肃 3 省， 2 其中四川省片区面积 20 177 km ，占试点区总面积的 74.36%，涉及成都、德阳、绵阳、广元、阿坝、眉山、雅安 7 个市(州)20 个县。2017 年，宝兴县纳入国家公园试点范围的面积达 92.8%，随着采矿区、水库移民安置区等区域被调出，国家公园范围内面积比例降至 86%。
宝兴县地处偏远山区，基础设施落后，产业结构单一，以矿山开采、水力开发等资源消耗型产业为主，当地财政和居民生活对工矿资源、林业资源等依赖性强，县域经济发展属典型的自然资源依赖型。大熊猫国家公园体制试点实施后，全县 86% 面积划入国家公园范围，按照“生态优先、绿色发展” 的根本原则，约 100 余个矿业开采企业停产，1 100 余辆运输车停运，相关产业务工人员约 1 万余人下岗失业，全县工业增加值、地区生产总值、地方财政收入、人均可支配收入都面临下降风险;此外，农民割竹、打笋、采药、放牧等传统资源利用方式也受到限制。因此，宝兴县的经济发展方式已经不适应国家公园体制建设的新形势，不符合“生态保护第一” 的新要求，生态保护和经济社会发展的矛盾非常突出，亟待寻求产业转型发展、群众脱贫致富的新路径。
二、研究方法
(一)实地调研与抽样问卷访谈
本文研究方法以实地调研、抽样问卷访谈为主。实地调研于 2020 年 10 月开展，以县林业局、自然保护区管理局、乡镇林业站、村级两委、护林员和当地农牧民为调研访谈对象，通过实地考察、交流座谈、一对一访谈、问卷调查等形式，对各级林业主管部门、国家公园和自然保护地管理部门、国家公园入口社区村干部和国家公园范围内、外的代表性农户等进行调查走访。
本研究选取了宝兴县穆坪镇、灵关镇、蜂桶寨乡、硗碛藏族乡、大溪乡共 5 个乡镇 6 个村进行问卷调查，共访谈 134 户农户，具体样本分布见表 1。所选样本乡镇、村主要位于大熊猫国家公园范围内或入口处，其中，蜂桶寨乡为熊猫小镇建设区，邓池沟村为熊猫公园入口社区建设区。调查问卷分为村、农户两个层级，村级调查问卷包括行政村的基本情况、大熊猫国家公园建设纳入范围情况、国家公园体制试点情况、自然保护地整合优化情况等内容;农户调查问卷涉及农户个人及家庭基本情况、对国家公园体制试点政策的感知、参与和受偿意愿情况、生态移民、社区共建共管共治、野生动物肇事补偿等情况。
(二)设置参照组进行对比分析
为进一步验证国家公园体制试点对县域经济发展的影响，排除其他政策出台或市场波动造成的影响，本研究选择与宝兴县(实验组)自然禀赋条件、经济社会情况相似的甘孜州泸定县作为参照组(见表 2)，选取 GDP 总量、产业结构、城乡居民收入差距 3 个指标进行对比分析。
三、研究结论分析
(一)国家公园建设对县域经济发展的影响
1. 宝兴县县域经济发展的影响
分析宝兴县县域经济及产业发展情况可知(见图 1)，2014−2019 年间全县 GDP 总量整体呈现上升趋势，但在 2018 年有一定程度的下降，降幅约 3.34%，随后 2019 年有所回升。从产业类型来看，国家公园体制试点对第二产业影响最大，2018 年全县第二产业产值发生断崖式下降，降幅高达 37.79%;而对第一和第三产业影响较小，且第一、三产业还存在略微上涨趋势。结合实地调研可知，大熊猫国家公园体制试点于 2017 年开始，但落地实施到县级层面则是在 2018 年，当年宝兴县 GDP 总量有约 3.34% 幅度的下降，主要原因在于宝兴县矿产资源丰富，多年来已经形成了以矿石开采为龙头的工业产业支柱，为建设大熊猫国家公园，全县矿石企业强制关停、采矿权不再延续，第二产业产值大幅下降。2019 年全县 GDP 回升，主要表现在第一、第三产业产值的上升，全县产业重心由第二产业向第一、第三产业转变。
国家公园体制试点对宝兴县具体行业的影响分析如下：①对采矿业的影响，宝兴县矿产资源丰富，以“宝兴白”汉白玉石为代表的大理石资源总储量达 30 亿 m 3 以上，采矿业为其主要支柱产业，石材加工及相关从业人员高达 1.8 万 ~ 2 万人(包括采掘 、运输 、加工 、服务等产业链 ) ，约占全县人口 35%，地方税收贡献率约 60%。目前，全县矿石企业从 2017 年的 38 家下降至 5 家，第二产业产值大幅下降。②对农业的影响，主要表现在国家公园范围内禁止林木采伐，限制自然采集活动，制止畜牧养殖规模扩张或被逐步取消。因此，国家公园建设将倒逼宝兴县对其自然资源依赖型经济发展模式进行转型升级，高消耗高产出的采矿业、高投入低产出的传统农业将被逐步淘汰，县域经济发展和产业转型升级进入阵痛期。
2. 基于参照组的对比分析
为进一步验证国家公园体制试点对县域经济发展的影响，选择与宝兴县(实验组)自然禀赋条件、经济社会情况相一致的泸定县作为参照组，选取 GDP 总量、产业结构、城乡居民收入差距 3 个指标进行对比分析。通过实验组和参照组的对比分析可知(见表 3、图 2 ~ 3)，未纳入大熊猫国家公园体制试点的泸定县，全县 GDP 总量在 2014−2019 年呈明显上升趋势，2014 年第二产业仍为主导产业，约占全县 GDP 总量的 50%，2015 年后第二产业逐渐向第三产业转变，产业结构比较稳定。相较之下，宝兴县产业结构变动幅度更大，尤其是 2017、2018 年宝兴县第二产业产值对 GDP 的贡献率分别比上一年下降了 9% 和 20%。通过参照组的对比分析，国家公园体制试点对宝兴县第二产业确实产生了较大的影响。
通过宝兴县和泸定县城乡居民收入差距的对比分析表明(见表 4、图 4)，泸定县 2014−2019 年间城市、农村居民人均可支配收入的年度增幅分别保持在 9%、11% 左右，城乡收入比值逐年下降。宝兴县 2014−2019 年间城市、农村居民人均可支配收入的年度增幅分别是先增后减、先减后增，城乡收入比值在 2017 年有所增大。因此，未受到国家公园建设影响的泸定县，城乡居民收入比保持稳定，而宝兴县有波动起伏。分析其原因在于宝兴县采矿企业被关停，波及到与其相关的物流、加工、餐饮服务等产业，对从业人员收入的影响反映在城市居民人均可支配收入增幅下降，而农村居民人均可支配收入增幅自 2017 年开始逐年增加受益于国家公园体制试点和脱贫攻坚政策的双重影响。
(二)国家公园建设对农户生计的影响
1. 宝兴县农户生计发展的影响
通过对样本农户特征、土地林地资源禀赋和生计收入进行描述性统计，结果表明样本农户中男性占 74%，平均年龄约 50 岁，家庭人口规模为 4 ~ 5 人，其中劳动力占 57% 左右。样本农户中建档立卡贫困户约占 20%。受退耕还林政策影响，户均家 2 庭经营耕地面积约为 0.09 hm ，但林地面积较大，户 2 2 均林地面积 4.42 hm ，人均林地面积 0.91 hm 。农户生计方面，家庭人均年收入 1.52 万元，其中务农收入占 27.76%，林业收入占 11.32%(见表 5)。可见，务农和林业收入是农户收入的重要来源。
通过实地调研与农户访谈，认为国家公园建设对家庭生计带来消极影响的农户有 74 户，占比 55.22%;认为无影响的农户有 25 户，占比 18.66%;认为产生积极影响的农户有 35 户，占比 26.12%。国家公园建设对农户家庭生计产生消极影响的类型调查结果如下：①人兽冲突(野生动物损害农作物数量增加以及人身安全风险增大)有 27 户，占比 36.84%，是最主要的消极影响;②限制了农业开发和生产要素的投入，降低了家庭农业产量有 19 户，占比 26.32%;③减少了在当地务工和营商机会的有 16 户，占比 21.05%;④限制了家庭生活和生产基础设施建设有 12 户，占比 15.79%。
总的来看，国家公园范围内农民生活生产生计与森林、动物等自然资源息息相关，无法分割，严格的用途管控措施给农户生计造成的消极影响大于积极影响，除自然生态环境比以前完整性更好以外，暂未对农户带来实质性的积极影响，而消极影响主要包括：①减少了本地务工的机会，务工收入减少; ②林木采伐受限，营林收入减少;③自然采集被禁，补充收入减少;④房屋修缮被限，生活质量提升困难;⑤人兽冲突风险增加，农户承担了动物致害的主要成本，例如，宝兴县蜂桶寨乡邓池沟村，该村目前 2 人均耕地 0.2 hm ，主要种植玉米、厚朴、黄柏等中药材，每公顷玉米地受损成本约 1.8 万元(按 50% 受损计算)，而按照目前的保险补偿标准每公顷 3 600 元，远不够覆盖成本，且还存在定损难、赔付周期长等问题。
2. 农户位于国家公园范围内、外的对比分析
为了进一步分析大熊猫国家公园体制试点对当地农户生计发展的影响，按照农户是否位于大熊猫国家公园范围内分为两组，即国家公园范围内的实验组(样本量 75)、范围外的参照组(样本量 59)，并对其生计资本和生计结果进行比较分析(见表 6)。结果表明，①国家公园范围内农户林农生产资料投入比范围外的农户投入大，平均每户经营的耕地面积和林地面积分别高出 0.09 hm2 和 0.97 hm2 ;②国家公园范围内农户的收入比范围外农户的收入低，家庭总收入每年少了 1.42 万元，人均收入每年低3 620 元，且公园内还存在建档立卡贫困户;③公园范围内农户的收入结构对自然资源有较高的依赖程度，公园内农户的务农收入占比和林业收入占比分别较公园外农户高出 12.77%、3.14%。因此，随着大熊猫国家公园进一步强化人为活动管控与加大土地用途规制后，自然资源依赖度高、生计方式单一的生活生产方式将受到进一步制约，亟需转型升级，寻求生态优先、绿色发展的新路径。
四、县域产业转型优化路径
通过对宝兴县的典型案例分析表明，较大面积划入国家公园范围的县域具有以下特点：①自然资源丰富，社会经济发展的自然资源依赖性强;②地形地貌复杂，多为高山、高原地区，深山峡谷、沟壑纵横;③人类宜居程度低，物资匮乏、交通不便;④贫困程度深，地方财政紧张，主要依靠中央财政转移支付;⑤多民族、多文化融合。结合宝兴县的实地调研与对照分析，笔者提出如下可供参考的县域产业转型优化路径及配套政策，从而使国家公园所辖县域利用国家公园体制改革契机，逐步淘汰不符合区域主体功能定位、不利于生态保护的资源消耗型、环境污染型产业，大力发展生态友好型产业助推县域产业转型升级。
(一)转型优化路径
优化县域产业结构，产业转型路径应逐渐降低县域经济社会发展对自然资源的依赖程度，应着眼于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以提供更多更优质的绿色生态产品为主要目标，逐步将产业重心从第二产业转移到第一和第三产业。第一产业应着眼农林牧渔混合循环农业，通过品牌化战略升级，提高农林产品附加值，将农林业发展与生态保护、污染治理相结合。第二产业应着眼于具有浓郁当地特色的优质产品的加工或商贸，比如农耕文化、民族文化、熊猫文化等，淘汰对自然资源的粗放开采和加工制造。第三产业应着眼自然教育、生态旅游、康养、文化体验等内容，将生态移民、社区建设与国家公园特色小镇和入口社区结合起来，运用特许经营机制，在科学保护自然资源的同时，开展绿色低碳的合理利用。
(二)配套政策建议
1. 第一产业转型优化配套政策
一是尽快出台生态补偿办法，在自然资源确权登记的基础上，出台对农户和县域的生态补偿政策，确保个人或集体所有的土地所有权利益不受侵害。二是加大农业基础设施改造，将投资重点转移到生态农业、农村电子商务、绿色物流等方面。三是加强技术推广和生产经营培训，通过公共培训、社会培训、专业培训等多种方式，整体提升农村劳动力的科技水平。四是积极发挥新型农林业经营主体的示范带动作用，扶持鼓励开展生态种养模式，通过资源资金入股、技术支持、劳务投入等多种形式，建立与传统农户的利益联结机制，辐射带动农户，实现全面转型升级。五是以科技赋能和模式赋能促进农业生态产品价值实现。大力发展数字农业，提高生态特色农产品的精准化水平，同时创新定制农业、认养农业、云农场等新业态模式，利用国家公园生态底色大力发展科技领先、业态多元和功能多样的生态农业。
2. 第二产业转型优化配套政策
一是积极探索工业企业转型升级的扶持政策，对于退出的工矿企业，积极通过财政、税收、基础设施先建等手段鼓励其在国家公园特色小镇、入口社区、生态农业等项目上转型，为产业转型积累资金和政策基础。二是强化仍在生产的企业进行生产工艺、设备的升级改造，通过金融扶持、免税贴息等政策降低企业成本，同时加强科技创新和技术指导，压实环保督查，促使其进行绿色低碳转型。三是鉴于国家公园不同地域具有各自不同的资源禀赋、环境承载和环境保护标准，因此亟需依据地域差异、功能区分化出台国家公园生态友好型产业清单，引导生态友好型产业合理布局、有序发展。
3. 第三产业转型优化配套政策
一是优化第三产业发展的政策环境，以国土空间用途管制为基础，明确各功能区的自然资源利用上限和管控强度，依托国家公园的自然资源禀赋和人文资源优势，构建以生态旅游、自然教育、森林康养、文化体验为主导的服务业产业，通过特许经营制度，明晰不同利益主体的责权边界，达到科学保护和合理利用的双赢。二是完善共建共管共治机制，一方面以国家公园入口社区发展为契机，将生态移民安置与入口社区建设结合起来，优先雇用生态移民作为社区员工;另一方面，设置生态护林员等公益性岗位，优先吸纳具备劳动力的建档立卡贫困户和生计转型困难的农户，建立绩效奖励机制，严格考核评价。