农村集体产权改革背景下成员共益权的实现困境与出路
摘 要: 农村集体成员的共益权属于程序性权利，直接关系乡村有效治理能否实现。伴随着集体产权改革的推进，集体资产的权利主体与集体事务的管理主体不再完全重叠。股权固化进一步增强了集体成员权的封闭性和排他性，但集体产权的权能拓展允许外部主体的参与和介入，增加了集体的异质性、开放性。上述变化导致集体的开放性与成员权利的封闭性之间矛盾凸显，使集体成员共益权的行使陷入困境。为此，应明确以户确权、股权固化背景下户内成员共有权的性质，完善期待性利益的转化机制以解决股权固化与成员变动之间的矛盾。并要实现成员股东、成员非股东和股东非成员等三种不同主体的权利分置，保障集体成员权排他性的同时兼顾外来主体的权益。同时赋予集体成员和外来主体知情、监督和救济等权利，从而实现监督性权利的共享和责任的共担，保障成员共益权的实现和集体秩序的良好运行。
本文源自肖盼晴， 南京农业大学学报(社会科学版) 发表时间：2021-06-30
关键词: 集体产权; 成员共益权; 权利分置; 责任共担
产权始终是农村土地制度改革的核心议题。产权制度设计不仅决定土地所有权权属和权益的配置，还决定社会制度和社会意识形态属性[1]。2015 年以来，在全国范围内已组织开展了 4 批农村集体产权制度改革试点工作，覆盖全国 80%左右的县( 市、区) ① 。可以说，集体产权改革是涉及亿万农民、数千万亿集体资产的重大体制创新。作为一项史无前例的重大改革，集体产权改革在取得一定成就的同时，也出现一些新问题，改革后所形成的新的产权结构和利益分配体制必将对农村既有的治理体系产生巨大冲击。其中，比较显著的问题是产权改革使农民集体由封闭变为开放，外部主体的准入和参与对乡村治理体系产生巨大冲击，导致集体成员以程序性权利为主的共益权陷入困境，亟须从理论上做进一步的关注和探讨。
一、文献综述
关于集体产权改革的治理效应，学界主要从基础条件、治理机制、实现形式等方面探讨集体产权改革与乡村治理的关系。一是集体产权改革影响村民自治的基础条件。农村集体产权改革主要从结构、能力和监督三方面为村民自治创造了有利条件，为村民自治提供了合作基础[2]。二是集体产权改革影响村民自治的机制。土地制度改革是农村各阶层利益的再分配与重组过程[3]。集体产权改革过程中设计的利益机制和制度机制共同决定村民自治的有效性[4]，也提高了全体成员对集体的关心和参与程度[5]。三是集体产权改革影响村民自治的实现形式。土地产权改革使农村自治组织剥离经济职能，回归自我管理职能[6]，使得农村治权逐步从村干部手中分散到村民手中[7]，有助于保障农民的话语权和监督权[8]，促进村民自治的有效实现。
学界关于农村集体成员权的研究成果也颇多，可以分为两方面: 一是有关集体成员资格的研究。主要集中在: ( 1) 集体成员资格界定的原则及基础理论研究[9]。关于集体成员资格的界定主要存在户籍说[10]、事实说[11]、义务说[12]、股东权说[13]、折中说[14]等观点。( 2) 有学者对农村集体经济组织及其成员权与农村社区组织及其成员权进行比较研究[15]，并明确村规民约在集体成员资格认定中的作用及其限度[16]。( 3) 成员资格认定中行政与自治关系的研究。有学者主张可选取户籍和自治两个标准，适当限制具有户籍事实的成员权权能[17]。完全排除自治，无异于剥夺其意思表达的权利，此亦与私法自治的理念不符[18]; 但也不应过分强调村民“自治” 而忽视法律的限制[19]。二是有关集体成员权的内容和结构的研究。多数学者认为集体成员权是复合性权利，是自益权和共益权等具体权能集合在一起的“权利束”[20]，兼具身份性和财产性的特点[21]，不仅具有自利性，还兼有共益性的特征。成员权的实践非私法性与制度私法性之间存在“逻辑悖论”[22]，成员权不是最大化经济利益的工具[23]，应坚持集体成员权优先的原则。
通过以上梳理可以看出，学界多关注集体产权改革之初所产生的积极效应，以及集体产权改革背景下如何赋予农民更多的财产性权利等问题。集体成员权包括两大主要内容: 一是以实现成员财产性权利为主要目的的自益权; 二是以实现成员身份性权利为主要目的的共益权。共益权包括集体事务表决权和民主决策权、知情权和监督权、选举权和被选举权等与集体事务管理密切相关的权利。可以说，成员的共益权直接关系能否实现乡村的有效治理。从改革实践来看，伴随着改革的推进，集体财产的权利主体与集体事务的管理主体不再完全重叠，外部主体的准入与成员权利的封闭性、排他性之间的矛盾凸显。上述变化对集体成员的共益权有何影响，应如何应对，这是集体产权改革背景下需要深入探讨的重要问题。
二、身份与财产: 集体成员权的两权分离
农村集体成员权最初是土地集体化时期的产物，主要包括以财产性权利为主要内容的自益权和以身份性权利为主要内容的共益权。集体产权改革背景下，“人地分离”现象日益明显，成员的财产性权利与身份性权利出现逐渐分离的趋势。
( 一) 身份资格: 集体成员权的排他性特征
农民集体是以血缘和地缘关系为主形成的团体，具有一定的排他性特征。排他性主要从结构性维度来描述成员资格的界定标准将会形成具有何种程度的封闭性与排他性特征的产权结构，涉及某一集团内部资源的合理分配和权利的保护等重要问题[24]。从法律规定来看，按 照《民法典》第 261 条、262 条和《土地管理法》第 11 条的规定，可以明确农民集体是农村土地的主要权利主体。从历史维度来看，农民集体具有明显的地域性与血缘关系特征，国家权力未介入之前主要依靠民间惯行实现自我治理。农民集体在地缘身份的认同上虽然标准各异，但基本条件大体相同，长期以来根据居住时间、财产、义务履行等条件，将同一地缘内的居住者分成若干种类，分别享有不同的资格和权利①。1949 年以后，经过互助组、合作社、人民公社等几个阶段，在政治手段的推动下形成了具有强烈排他性的“形式上的共同体”。政社合一体制之下，农民集体的政治职能与经济职能未能完全分离。20 世纪 80 年代后，“三级所有，队为基础”的生产资料所有制形式转变为村、村民小组和乡镇等三种类别的农民集体所有，而其成员以户为单位享有使用收益权能。学界的主流观点认为这样的产权结构具有很强的团体性和对外排他性，是 “总有权或者新型总有权”[25]，立法中也采用类似的立场。
农民集体和集体所有权的排他性使集体成员权具有明显的身份性特征，即成员的身份资格是获得成员权利的必要条件。集体所有权是一种以财产目的为中心建立的功能性概念，旨在将一定的财产保留在一定范围的共同体内部。严格的成员资格认定和身份条件可以将开放、模糊的产权结构转变为封闭、明晰状态，通过建立排他性产权结构，一方面，可以明确成员权的客体内容和主体范围，降低交易成本，促进资源的有效配置，保障集体成员权利的有效实现; 另一方面，集体成员权的身份要件也会进一步强化产权结构的封闭性。集体成员权属于资格性权利，以具有集体成员身份为前提。从具体内容来看，集体成员权包括以财产性权利为主要内容的自益权和以身份性权利为主要内容的共益权。其中，自益权以实现财产性权利为主要目的，包括承包集体土地、申请和使用宅基地、获得集体救济、享受集体各项福利等实质性权利，具有明显的对内排他性特征。共益权则是指集体成员基于成员身份参与集体决议，在集体管理中表达自己的意见，以实现集体的整体利益，多属于程序性质的权利，具有明显的对外排他性特征。共益权行使的目标之一是实现对集体财产公平公正的分配[26]，进而维护成员自身的权利和利益。集体产权改革中固化股权强化了对内的排他性，严格的成员资格认定条件等会为外来主体的参与设置屏障，增强对外排他性。可以说，集体产权改革强化了集体成员权的身份性特征，进而增强了产权结构的封闭性。
( 二) 两权分离: 集体产权改革对集体成员权的影响
集体产权改革是重大的体制创新，其对集体成员权的结构和内容产生重要影响，使成员的财产性权利得以拓展和实现，但也使其与身份性权利的分离日益明显。
一是集体产权改革明确了集体的边界和成员范围。农村集体经济组织是农民集体的代表主体和意志表达主体[27]，是抽象概念的实体化。人民公社解体后，政社合一体制随之瓦解，农民集体大部分行政职能被行政村所吸收，主要保留了经济管理职能。在理论上，农村集体经济组织与村民委员会分别承担集体经济管理职能和村民自治职能，但在实践中，两者的职能界定不清晰，特别是农业税及各种杂费取消后，集体与成员之间的权利义务关系变得模糊乃至不复存在[28]。加之，很多地方并未设立实体的农村集体经济组织，其职能由村民委员会或村民小组代为行使，导致农民集体变得更加抽象和模糊。集体产权改革后，最显著的变化是通过清产核资和成员资格认定，明确了集体的边界和成员的范围，并使成员权利内容明晰化。集体产权改革通过封闭、开放、自治、他治等不同的组合模式[29]，确定了集体成员资格的界定标准，并依据成员身份、劳龄、对集体贡献、生活保障等标准对股权进行量化并明确成员的份额①，股权证成为成员参与管理决策和进行收益分配的凭证。通过清产核资和成员资格认定，明确了农民集体与集体成员的权利义务关系，集体经济组织的设立和完善使农民集体这一抽象概念具体化。
二是各试验区通过权能深化，明晰集体产权的数量、范围和权利者，增加了集体成员的财产性收入，保障了成员自益权的实现②。目前，绝大多数集体产权改革试验区都赋予了成员对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及继承的权利; 还有一些试验区赋予了成员抵押权和担保权③。通过集体成员权能的扩充，集体成员拥有更多的选择，他们根据自身的需要确定经营方式和收益分配办法，增加财产性收入，从而实现以财产性权利为主要内容的自益权。
三是集体产权的权能拓展使成员的财产性权利与身份性权利出现明显的分离。第一批集体产权改革试验区中除湖南资兴以外，其余 28 个试验区都赋予了集体成员对其所持股份的继承权。获得股权的集体外成员享有怎样的权利，在理论和实践中都存在较大的争议。各试验区普遍采取了“两权分离”的做法，即因继承取得的股份只有经济方面的分红权，并不具有选举权等重大经营决策权，即权能拓展之后成员都是股东，但股东并非都是成员; 因继承、赠与成为股东的，只享有收益权而不享有民主权利。由此，成员的身份性权利与财产性权利相分离的现象将越来越普遍。
三、排他与准入: 集体成员共益权的实现困境
集体成员权作为复合性权利，是自益权和共益权等具体权能集合在一起的“权利束”。其中，共益权主要包括集体事务表决权和民主决策权、知情权和监督权、选举权和被选举权等身份性、程序性权利[30]。集体产权改革使集体的排他性与外部成员的准入之间矛盾突出，导致成员共益权的实现陷入困境。
( 一) 股权固化: 成员权封闭排他性的增强
从农户角度来看，股权固化背景下户的团体性与成员个体性之间的矛盾更加突出。集体产权改革仍是坚持以户为单位固化股权。按照相关法律的规定，我国土地承包经营权采取了以户为单位的确权方式，使成员个体的权利隐蔽在“户”这一“团体”之中。在当前的集体产权改革中也继续遵循此原则，各试验区的股权配置大多采取“量化到人，固化到户”的静态管理办法，强调股权不随人口变动而调整，以此稳固集体资产的产权关系。确权之后，以户为单位发放的股权证书是集体成员以股份形式占有集体资产、参与管理决策和参加收益分配的凭证。在最初的阶段将股份量化到人，赋予集体成员明确、稳定的产权份额，成员个人的财产权得到显著增强。这同时也会产生以下两方面的问题: 一是伴随着时间的推移，“固化到户”使集体内矛盾转化为户内矛盾。成员个体的表决权、决策权等程序性权利往往被“户团体”代为行使，个人的意志难以得到充分表达。伴随着个体权利意识的不断增强，成员个体与户团体之间的矛盾将日益突出，势必影响家庭和谐和农村社会稳定[31]。二是股权固化使得股权收益永久化，具有“过度激励”的作用，激化了成员资格争夺冲突[32]。虽然在实践当中股权登记证书上会列出每位成员的姓名，看似更有利于保护成员个体的权益，但在实施中引发了更多问题。例如，新增成员从何处取得权利、户内成员的移出是否意味着相应权利灭失等问题凸显出来，将会产生更加复杂的权利消灭、权利继承、权利重新分配等法律关系问题[33]。
从集体角度来看，固化的股权与动态变化的集体之间的矛盾也日益突出。农村集体经济组织尽管具备地域性和封闭性，但也处在不断变化的过程中。一方面，集体成员因生老病死、迁入迁出，在数量与结构上是不断变化的; 另一方面，集体资产也会因为开发、复垦、结构调整等导致总量的变化。股权固化本来是为解决封闭性、排他性集体中成员身份的变动问题，但产权改革之后，集体成员的财产权观念不断强化，排他性的成员资格确定形式将持续甚至加剧，将会导致集体内利益分配矛盾激化。每一次集体所有权的行使，如集体股权配置、征地补偿款分配、宅基地分配、集体收益分配等，都可能改变内部利益分配格局并引发剧烈的博利性冲突。因此，股权固化不仅没有解决集体成员权中的身份问题，而且使成员的身份有一种复杂化的趋势[34]。这给集体成员的参与和表决等程序性权利的行使带来一定困难。
( 二) 外部主体准入: 异质开放场域的形成
从目前的实践来看，各试验区通行的做法是允许股份在集体经济组织内部进行交易。并且成员的股份可以继承，有些试验区甚至还赋予成员抵押权、担保权。权能拓展增强了成员的自益权，却导致以下两方面的问题更加突出。
第一，伴随着集体产权改革的不断推进，外部主体的准入和参与使农民集体由封闭变得开放，异质性增加，成员权利的性质多样化。股权流转之后是否保留出让人的成员身份，目前尚无定论。若保留，则会使股东身份和成员身份明显分离; 若不保留，则有违集体所有权的宗旨和目标。成员权是集体成员享有的一种基础性权利，具有身份性和资格性的特征，转让股权并不能使其成员资格丧失。若未明确规定非本集体成员不能受让股份的相关权利，则意味着集体股权的流转可以突破集体的边界，集体所有权的封闭性和排他性将被打破，集体资产就可能演变为集体外主体的私有财产。而且股权固化以后，成员的股份可以继承，甚至可以抵押、担保。但按照相关规定，即使股权能够流转，受让人取得的也只是财产性权利，却不享有集体事务的经营决策权。
第二，集体产权的权利人与集体事务管理人不一致的情况越来越普遍。权能拓展后，集体内各主体的权利内容和权利性质的差别会越来越大，拥有完整成员权者可能会逐渐减少。新加入的户籍人员不能取得成员身份，因继承取得股份者在集体中的权利也会受到限制，一般不享有民主决策和表决权等民主管理权。从各改革试验区来看，集体经济组织事项的决策并未采取 “一股一票”的表决方式，股权受让人即使获得股份，经济权利增加，但按人投票的表决、管理等共益权并未增加。已转让股份的集体成员成为无股份收益权者，利益弱相关会降低其参与集体经营管理决策的积极性; 而有股份收益权者想要实现收益的保值增值，却没有相应的管理权。
四、权利分置与责任共担: 集体成员共益权的实现路径
如上所述，集体产权改革之前，农村集体的场域与产权都呈现排他性、封闭性的特点，集体财产的权利主体与管理主体基本呈重合状态; 而集体产权改革之后，同一时空场域内集体产权的权利人与集体事务管理人不一致的情况越来越普遍[35]，使成员共益权的行使陷入困境。如何化解集体成员权的排他性与外部主体准入之间的矛盾，以实现集体成员的共益权，是目前亟须深入探讨的重要问题。
( 一) 权利分置: 各主体权利内容的明确
以户确权、股权固化背景下集体成员具有双重身份:
第一重身份是农村承包经营户内成员。在股权分配之初，集体成员基于身份资格获得平等的、份额明确的股份，这样有利于个人财产权利的增强。但此后，伴随着户内成员的变化，个体份额变得模糊，成员个体的权利被隐性化，户内成员间的权利义务关系呈现以下两方面的特征: 一方面，这是以保障生存者的权利为目的、成员份额隐性化的一种产权结构形式，类似于联合共有权( joint tenancy) ①。户内成员的减少意味着其他成员隐性份额的增加，而成员的增加则意味着户内全体成员隐性份额的减少。另一方面，成员之间存在期待性利益。农村承包经营户多数情况下与家庭相重合，同居共财期间家户内部的互惠合作使成员即使在份额不明的情况下也能满足基本生存所需。户内成员在生老病死或遭受外界侵害等情况下期待性利益可以转变为现实利益，抵御外来风险，为成员个体提供基本的生存保障。因此，以户固权背景下户内成员之间是利益期待性合有关系[36]。由此，通过明晰户内成员共有权的性质实现户内部的权责明确，有利于保护新成员的权益，可以有效化解股权固化带来的矛盾。除此之外，还应完善户内委托和户对外代表制，明确其适用条件、规则、法律后果以及对第三人的效力等内容。这既可使集体成员在户内部通过户内委托和户对外代表充分表达意志，也能维持家户的整体性，实现对外责任的共担。
第二重身份是集体经济组织成员。在拓权赋能背景下，集体经济组织内的参与主体可以分为三类: 成员股东、成员非股东和股东非成员。为化解成员权的排他性与外部主体准入之间的矛盾，应实现不同主体的权利分置。一是，在身份性权利与财产性权利“两权分置”之下，对农民集体和农村集体经济组织的职能加以区分。农村集体经济组织是农民集体的代表主体和意志表达主体[27]，可以实现农民集体的经济职能。二是，明确成员股东、成员非股东和股东非成员等三种不同主体的权利范围。成员非股东享有农民集体的事务表决权和民主决策权、知情权和监督权、选举权和被选举权等身份性权利。股东非成员只享有集体经济组织内基于股东身份的经济管理权和股份收益权，但不享有农民集体内的民主权利。与其相比，成员股东则可以享有农民集体和集体经济组织内的各项权利。由此，通过权利分置，明确三种不同权利主体的权利范围，既可保障集体成员权的排他性特征，又能兼顾外部准入主体的权益，有效化解排他与准入之间的矛盾。
( 二) 责任共担: 监督责任的共同承担
如上所述，在拓权赋能背景下集体经济组织内的成员股东、成员非股东和股东非成员三类主体分别享有不同的权利。从权责一体、权责对等的角度来看，三类主体应分别承担相应的责任。一是成员股东具有“成员+股东”的双重身份，既享有农民集体的身份性权利，也享有集体经济组织内的财产性权利。与此相对应，成员股东既要承担农民集体内的责任，也要承担集体经济组织内的责任。二是成员非股东因其财产性权利已经转让，则只承担农民集体内的相应责任。三是股东非成员因受让成员股份而加入集体经济组织，但不具有成员资格，则只能享有财产性权利，承担集体经济组织内的相应责任。
从现实情况来看，集体经济组织与农民集体是利益密切相关且高度重合的“表里”关系，农民集体的管理和决策直接影响集体经济组织的运行，而集体经济组织运行状况的好坏直接影响农民集体的利益分配。因此，虽然不同主体的权利要分置，但监督性责任须共担。为了防止内部人控制和熟人社会的架空，成员股东、成员非股东和股东非成员应同时享有知情权和监督权，共同承担监督集体事务运行和管理的责任。并赋予三类权利主体权利受到损害时的救济权，集体成员基于成员身份，成员股东和外来主体基于股东身份，可以分别对农民集体和集体经济组织行使撤销权、代位诉讼、代表诉讼和知情权诉讼等权利，从而实现权利的救济，保障集体秩序的良好运行。
五、总结与思考
通过本文的考察可知，伴随着改革的推进，原先封闭的集体产权结构变得开放，集体财产的权利主体与集体事务的管理主体不一致的情况将越来越普遍。当前集体产权改革仍是坚持以户为单位固化股权，增强了集体成员权的封闭性和排他性，从而造成户的团体性与成员个体性之间的矛盾更加突出、固化的股权与动态变化的成员之间的矛盾突出。与此同时，集体产权的权能拓展增强了集体的异质性、开放性。在此背景下，集体成员以实现财产权利为主要目的的自益权虽然得以实现，但以程序性权利为主的共益权的实现却陷入困境。对此，首先，应明确在以户确权、股权固化背景下户内成员共有权是一种利益期待性联合共有关系，这样有利于确定成员个体权利的内容和范围，并通过户内委托、户对外代表制完善家户内部的责任共担机制。其次，成员股东、成员非股东和股东非成员等三种不同主体的权利分置可以保障成员权的排他性，并顾及外来主体的权益。最后，权利虽然分置但责任须共担。一方面，通过多元主体监督性权利的行使实现责任共担，保障农民集体和集体经济组织的有序运行。可以说，在未来的改革中，完善权利分置和责任共担机制是突破集体成员共益权困境、实现农民集体有序运行的重要出路。虽然如此，本文的研究仅仅是为集体成员共益权如何实现提供了基本的方向，对于完善权利分置和责任共担机制的具体实施方案，还需要在未来的研究中做进一步分类，并进行深入的探讨。