集体经营性建设用地地价影响因素研究
摘要：应用文献综述法与数学模型法进行集体经营性建设用地地价与各要素运行机制和相互关系研究，从理论层面厘清不同类型(用途)集体经营性建设用地土地价格的影响因素。结果表明，集体工业、商业用地价格均受环境条件、区域规划、宏观区位、经济水平和社会状况、基础设施及交通条件影响，工业用地价格受交通条件影响最大，商业用地价格受各要素的影响力大小较均衡;集体工业用地与国有工业用地地价影响因素差异显著，以往研究表明国有工业用地价格受供给影响较大，属于供给导向型，而集体工业用地价格表现为需求导向型，尤其对交通条件需求最为强烈;集体商业用地则与国有商业用地地价影响因素具有相似性，属于区位及市场规模导向型。
本文源自李杰; 陈英; 谢保鹏; 裴婷婷， 国土与自然资源研究 发表时间：2021-06-08
关键词：集体经营性建设用地入市;土地市场改革;地价影响因素;特征价格法
0 引言
构建城乡统一的建设用地市场体系，旨在更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用[1]，是近 10 年来我国土地市场改革的重大部署。地价作为土地市场运作的重要信息和判断标准是土地市场运行的核心，在调节土地利用、促进城乡一体化发展方面的作用举足轻重。构建城乡统一的建设用地市场体系，首先需要对国有建设用地与集体经营性建设用地的土地价格影响因素进行厘清，当前国有建设用地土地价格影响因素研究成果丰硕，相关实务工作开展顺利;而集体经营性建设用地地价影响因素研究处于欠缺状态，此次研究采用理论分析与模型实证相结合方法，在理论研究基础上应用特征价格法模型对集体经营性建设用地地价与各要素间的运行机制和相互关系进行探究，旨在从基础理论层面厘清不同用途集体经营性建设用地地价的主要影响因素，对构建城乡统一的建设用地市场体系研究有重要的理论与实践意义。
1 现有土地政策及地价影响因素研究
1.1 相关法规政策
2019 年 8 月 26 日全国人大常委会审议通过 《土地管理法》修正案，该修正案自 2020 年 1 月 1 日起实施。新版《土地管理法》修改时删除了原法第 43 条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定[2，3]，破除了多年来集体建设用地不能直接入市的二元体制，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织 2/3 以上成员或村民代表同意的条件下可依法有序入市，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍，同时确定了土地征收的公益目的性要件，完善了征收程序。学界普遍认为本轮法律修改具有里程碑意义，也为未来改革探索指引了方向[4- 6]。农业农村部长韩长赋 2019 年 11 月 16 日在江西调研时表示，这是改革的开始，在保障农民住房权益的基础上，通过制度改革增加农民财产性收入[7]。
1.2 现有地价影响因素研究
土地市场改革目标的确立决定了相关土地制度、政策改革的大方向，城乡统一建设用地市场体系建设，需要对影响建设用地价格的因素进行厘清。目前理论界对城市建设用地地价影响因素研究已经很全面，宋佳楠[8]从国家尺度对我国地价水平及变化影响因素进行研判;华文[9]从省域尺度对江苏省城市地价变化的影响因素进行分析;张洪[10]从市域尺度对昆明市地价空间变化进行研究;夏建国[11]从区片尺度对征地区片地价影响因素做了相关测度;黄红梅[12]、赵松[13] 分别对中日两国住宅、工业用地地价水平及影响因素作了对比研究;吴次芳[14]、陈文兴[15]分别对比了海峡两岸不同的土地税制和土地征收补偿制度对地价造成的影响;马骞[16]、朱传广[17]、胡海龙[18]分别对商业、住宅和工业三种不同的土地用途下地价影响因素进行评估;高金龙[19]依据长时间尺度交易案例，对南京市工业、住宅、商业三类用地平均价格的主要影响因素进行定量分析。基于丰富的基础理论研究取得的成果，中华人民共和国国家质量监督检验总局、中国国家标准化管理委员会于 2014 年制定颁布了《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》等规程文件，很好的指导了全国范围内各城市基准地价评估、国土空间规划等一系列实务工作的开展，用于规范城市建设用地市场起到重大作用。
集体经营性建设用地地价影响因素研究则处于欠缺状态，因基础理论研究的缺位，甘肃兰州、浙江义乌、四川成都等地集体经营性建设用地土地级别及基准地价体系建立等相关实务工作在暂无技术规程依据、无或较少交易案例的条件下摸索进行。因此，急需对影响集体经营性建设用地价格的因素进行研究，厘清不同用途土地价格的主要影响因素，为构建城乡统一的建设用地市场及其他实务工作提供依据。
2 集体建设用地与国有建设用地对比
2.1 国有建设用地地价影响因素
国有建设用地地价影响因素研究成果丰富，形成了国家标准 《GB/T 18507- 2014 城镇土地分等定级规程》和《GB/T 18508- 2014 城镇土地估价规程》。规程将国有建设用地地价影响因素分为三大类：(1) 一般因素。一般因素指影响城镇地价总体水平的自然、社会、经济和行政因素等，主要包括地理位置、自然条件、人口、行政区划、城镇性质、城镇发展过程、社会经济状况、土地制度及住房制度、土地利用规划及计划、国民和社会发展规划等;(2)区域因素。区域因素指影响城镇内部区域之间地价水平的因素，主要包括商服繁华程度或集聚程度及区域在城镇中的位置、交通条件、公用设施及基础设施水平、区域环境条件、规划及土地使用限制和自然条件等;(3)个别因素。个别因素指宗地自身的地价影响因素，包括宗地自身的自然条件、开发程度、形状、长度、宽度、面积、土地使用限制和宗地临街条件等。
2.2 集体经营性建设用地与国有建设用地相同属性
(1)国有土地价格与集体土地价格都是土地的权益价格，人们购买的土地不管是国有还是集体所有实际上都是购买获得该土地收益的权利;(2) 由于土地的稀缺性，集体经营性建设用地价格与国有建设用地价格与市场上其他稀缺商品价格类似，不依生产成本定价而由商品的供给与需求决定。山地开发成本高于川地而地价却低于川地问题得到了科学合理的解释;(3)不论是国有建设用地还是集体建设用地，其土地价格都不是土地价值的货币表现;(4) 集体经营性建设用地价格与国有建设用地价格都具有强烈的地域性。由于土地位置的固定性，土地无法像其他商品一样可移动，因此土地市场地域性强烈，各地区之间存在较大差异。
2.3 集体建设用地与国有建设用地异同属性
(1)土地所有权的不同;(2)集体经营性建设用地覆盖范围广而空间连续性差，质量分布很不连续且差异较大;(3) 集体经营性建设土地基础设施保障水平及土地开发程度较低;(4) 集体经营性建设用地乡镇结合部受邻近城镇或已建成区域的辐射影响明显;(5) 集体经营性建设用地受区域功能规划及政策导向影响明显。
3 集体经营性建设用地地价影响因素
3.1 地价影响因素选取的理论与逻辑
根据马克思地价理论，土地不是劳动产品，没有价值，但作为特殊商品有使用价值，并有价格且不依生产成本定价;土地供求理论与土地价格形成理论认为，土地供给与需求曲线共同决定其价格，以及相应的供给量与需求量;从经济学理论看，建设用地价格是各以盈利为目标的经济团体根据宏观市场情况加自身认定最合理经营模式后该项目带来总收入刨去所有的成本支出和预期收益后，再经过充分市场竞争后得到的价格。集体经营性建设用地价格属性与形成机制符合相关理论，所以价格影响因素应从集体经营性建设用地的供给端和需求端选择[20- 26]。
3.2 供给因素
现代西方经济学的土地价格理论认为，影响土地供给的基本要素有三个：(1)各类土地的自然供给。土地供需理论认为，土地的自然供给量是难以改变的，环境作为限制性条件影响土地的供给量而影响土地价格，因此作为一级影响因素予以确定，具体指标为地形坡度、地质条件等[27，28];(2)土地开发利用计划。城市规划理论与城市土地利用分区理论认为，土地利用规划是合理利用土地、协调城市空间布局和各项建设而进行的综合部署和安排，同时也是土地利用的约束条件，与土地价格密切相关。我国对土地开发利用十分重视，从土地利用规划到国土空间规划都得到了较好的执行落实，因此区域规划作为集体经营性建设用地地价一级影响因素予以确定，以功能区划定位为具体反映指标[29];(3)土地供给者行为。土地供需理论认为，土地供给者的土地供给行为影响土地的供应量，从而影响土地价格。而我国政府通过规划管制的手段替代具体土地所有者实现建设用地供给行为，土地市场改革前，无论土地以何种出让方式出让，政府均是土地一级市场唯一的供给者，政府垄断供给，使得中国政府在调控地价方面具有绝对主导权[30]，目前进行的土地市场改革，集体建设用地入市是符合规划的集体经营性建设用地有步骤、分批次入市[31]，所以土地供给者行为不做单独的地价影响因素而从属于区域规划因素。
3.3 需求因素
影响土地需求的要素有五个：(1)经济条件。预期收益理论认为，土地市场上人们对于建设用地的需求不论其是国有还是集体所有的土地，都是以追求回报为目的的商业投资行为，当地的经济条件直接关系到企业生产的全过程，从而影响地价水平，因此经济水平作为集体经营性建设用地地价一级影响因素予以确定[32]。集体经营性建设用地位于农村地区，经济水平反映指标具体为乡镇生产总值、经济增长率、集体建设用地占区域面积比和占建设用地面积比、征地补偿标准等;(2)社会状况。根据经济地理学社会状况对土地价格的影响，社会状况所处阶段在空间上的差异导致了生产成本的差异，从而影响土地价格，因此作为一级影响因素予以确定，具体可选指标为人口密度、城镇化水平、人均建设用地面积等[33，34];(3)土地区位;(4)基础设施;(5)交通条件。土地区位理论认为，不同场所具有不同的属性或资源，即区位不同，因而其能满足的人类活动也不同，人类对活动场所的选择很多程度上取决于区位条件的好坏;根据土地工业区位理论、中心地理论、市场区位理论与现代区位论，人们对于集体建设用地的需求，实质上是对土地宏观区位中产业集聚与繁华程度、对微观土地区位中基础设施与交通条件满足其开发经营土地的需求，所以宏观区位、基础设施和交通条件分别作为一级地价影响因素予以确定[35，36]。宏观区位具体指标为近邻城市影响度;基础设施具体指标为供水、供电、通邮、小学、中学、医卫设施;交通条件具体指标为国道、省道、县道、乡村公路、公共交通、汽车站、火车站、高速出入口等。
因城乡统一的建设用地市场体系的建设，设定集体经营性建设用地与国有建设用地的交易市场和产权认可度是相同的。集体经营性建设用地地价影响因素选取时在参考《GB/T 18507- 2014 城镇土地分等定级规程》和《GB/T 18508- 2014 城镇土地估价规程》的基础上，根据集体经营性建设用地具有的不同特性，考虑其在更宏观范围层面的区位情况和区域规划情况。因集体经营性建设用地普遍开发程度和基础设施保障水平较低，所以相关指标因子在设定时较国有建设用地可根据实际情况作以删减，最终确定结果如表 1 所示。
4 研究区选择与实证分析
4.1 研究区选择及描述
研究区的选择应满足以下几个条件：(1)国有建设用地紧缺，对集体建设用地入市迫切地区;(2)国有建设用地基准地价体系完备且更新及时;(3)在集体经营性建设用地基准地价上有一定先行性研究和探索;(4)有已发生的较为丰富的集体建设用地交易案列。
选择兰州市为研究区具有很强的代表性，截至 2018 年，全市下辖 5 区 3 县国有建设用地基准地价体系完备且更新及时;现有建成区 321.75 平方千米，占行 政 区 面 积 2.46%， 集 中 了 304.15 万 常 住 人 口 和 2 689.96 亿二、三产业增加值，平均每平方千米 0.95万常住人口和 8.36 亿产业增加值，人口和经济高度集中;兰州市“两山夹一谷”的地形，极大地限制了城区的扩展，近年来兰州地区有已发生的较为丰富的集体建设用地交易案例;“一带一路”战略的提出，兰州成为我国开放的前沿，市区各类建设用地都较为紧张，难以满足经济社会发展的需求，兰州市于 2019 年开展了集体经营性建设用地基准地价等一系列试点工作，既满足市场对土地的合理需求促进了经济增长，又避免经济在空间上过度集中，同时助力于乡村振兴战略实施。
4.2 数据来源及处理
本次研究的地理基础数据，均来源于全国基础地理数据库 2017 版，地价及其他市场信息来自兰州市国土资源评价研究院。
由于样本数据时间跨度较长，需要修正到统一价格水平。根据国家统计局公布的兰州市经济增长指数，以 2016 年为基期将其他年度的地价进行修正。选取兰州市下辖 5 区 3 县 2016- 2019 年集体建设用地有偿出让数据记录共 1327 条，剔除信息不全等无效样点，最终确定有效地价样点 994 个。其中工业样点 275 个，商服样点 719 个。
4.3 模型构建
本次研究采用特征价格法 Hedonic 模型，认为土地由众多不同特征组成，价格是所有特征带给人们的综合效用决定的，不同特征数量及组合方式不同，所以地价不同，特定地块的价格由买卖双方博弈决定。最终选取 26 个指标表征影响土地价格的供需因素，构建如下特征价格模型： PRICEi=β0+∑i=Dβiqi+∑j=sβjqj+ε
式中，PRICEi 为土地出让价格;β0 为常数项;D 为经济、社会状况等需求要素集;S 为环境条件、区域规划等供给要素;qi 和 qj 为具体变量;βi 和 βj 为相应估计系数;εi 为随机误差项。
以乡镇(街道)为单元模块，将工业、商服两类地价样点按照乡镇(街道)进行汇总后，求得各单元的平均地价水平，取对数后代入上述特征价格模型进行模拟，结果如表 2 所示。
4.4 结果分析
根据集体经营性建设用地中工业地价回归结果，工业用地价格受环境条件、区域规划、宏观区位、社会状况及交通条件影响，受交通条件影响最大。其中，(1)坡度从工厂建设的角度影响工业地价;(2)功能区划定位通过其限制性手段从工业用地可供给的数量及空间位置上影响工业用地价格;(3)宏观区位中近邻城市通过其经济辐射能力及集聚效益影响本地区工业用地价格;(4)征地行为为集体土地提供了与集体建设用地入市截然不同的出路，因此征地价格直接影响村民集体参与集体建设用地入市的积极性从而影响工业用地价格;(5)人均建设用地面积越大，土地作为参与生产的要素其稀缺的属性就越不明显，所以呈负相关性影响工业用地价格;(6)交通条件长期影响企业生产中的交通成本，在信息化的今天，市场对于企业产品的需求也是有时效性的，集体建设用地分布较零散，其交通条件的差别远大于国有工业用地，所以交通条件是集体工业用地最重要的地价影响因素。
根据集体经营性建设用地中商业地价回归结果，商业用地地价受环境条件、宏观区位、经济水平、社会状况及基础设施影响，各要素对地价的影响力大小较均衡。其中，(1)商业活动门槛较高，会避开可能存在地质灾害的地区，所以地质灾害风险与商业用地价格呈负相关性;(2)近邻城市经济活动往往是该乡镇经济规模数十倍甚至更多，该乡镇经济活动能力会受到较明显影响，从而影响商业用地价格;(3) 乡镇经济规模是商业地价的最直接影响因素，非农产业人数占比和集体建设用地占区域总面积比例是乡镇经济状况的重要体现，都正向影响着商业用地价格;(4)网络平台商业活动日益增长，快递是承担域内与外界信息、物质交流的重要手段，从交流成本和时效性上影响着商业地价;(5)医卫设施、汽车站和公共交通较完善的地区，往往都是域内经济活动频繁区域，对商业用地价格影响显著。
5 结论
5.1 集体经营性建设用地中工业用地与国有建设用地中工业用地地价影响因素差异显著，以往研究表明国有工业用地价格受供给影响较大，而集体工业用地结果则表现出需求导向型，尤其对交通条件需求最为强烈，其次是受近邻城市影响，受地形坡度、区域规划限制等供给影响明显小于需求影响。
5.2 集体经营性建设用地中商业用地则与国有建设用地中商业用地地价影响因素具有相似性，主要是因为商业门槛较高，受自然条件限制较小，受地方经济水平、社会状况影响，地价较高区域与域内商业活动密集区重合度高，且公共交通较为便捷，属于区位及市场规模导向型;与集体建设用地中工业用地地价影响因素有明显差异，需求端各项因素影响力都较均衡，从空间流动性上看工业用地地价受物流影响较大，商业用地地价受人流影响较大。