我国外语教育政策执行模式研究
摘要：文章结合我国外语教育实际情况，以公共政策学理论为指导，借鉴Sabatier归纳的分析范式——自上而下途径和自下而上途径，研究外语教育政策执行的利弊，促进我国外语教育政策的有效执行。
本文源自高教学刊,2020(35):100-103.《高教学刊》(半月刊)创刊于2015年2月，杂志是经中国新闻出版总署备案的学术期刊。《高教学刊》办刊宗旨：刊发高等教育教学与高教理论研究成果，交流高校教学与建设的改革措施和实践经验，探索高等教育管理创新思路，为高校和教学管理人员提供学术交流平台。
一、概述
亚当·斯密(2011)在《国富论》中说：“哲学家与街头巷尾挑夫……的差别……是个人嗜好、社会风俗和教育的结果。”[1]在亚当·斯密时代，哲学家是处于社会顶层，挑夫相对处于社会底层，由此说明教育对社会分工的重要性。
外语是国家参加全球化进程的语言工具，教育是个人素质提高的工具，外语教育的目的是国民能主动参与和适应全球化发展，外语教育政策的有效执行是政策效能最大化的途径，有助于国家减少收入差距和适应全球化发展挑战，形成国家创新能力的保障。在国家全球战略角度下，人力资源是未来国家竞争力的核心，外语教育是增强适应国际市场竞争能力的重要途径。因此，要更加重视外语教育政策，相信外语教育政策对于提高国民素质和适应全球化有重要作用，外语教育政策的制定和执行与国家政治利益、文化利益和安全利益息息相关。
二、核心概念与理论框架
(一)公共政策和外语教育政策
陈振明(2003)认为“公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”[2]因此，公共政策是由国家政府制定，在相关领域体现国家意志，分配公共资源的计划。本文研究的外语教育政策是指用于指导外语教学和教育管理的思想和目标以及使这些思想和目标在外语教育领域内得以实现的系列政策、方案、规划以及国家领导人重要讲话。
建国后，我国的外语教育政策最早为1950年教育部颁布的《中学暂行教学计划(草案)》，其中提到“初高中需设一门外语课”，明确提出在公共教育阶段的外语课程设置，其后的政策和文件包括《关于从1954年秋季起中学外国语科设置的通知》(1954)、《外语教育七年规划纲要》(1964年)、《加强外语教育的几点意见》(1979年)、《英语教学大纲》(1980年、1985年、1986年、1999年)、《基础教育课程改革纲要(试行)》(教基[2001]17号)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、《国家语言文字事业“十三五”发展规划》、《推进共建“一带一路”教育行动》(2016年)等涉及到外语教育的内容。
我国的外语教育政策是实现国家外语教育目标的相关法律、法规，其的制定和执行目的是解决外语教育领域的管理和发展问题，调整和分配相关利益关系，关注国家文化利益、安全利益和国际利益，为国家的总体教育发展和国民素质进步服务。
(二)公共政策执行研究
公共政策执行研究从时间划分共有三个阶段，第一阶段在20世纪70年代，关注自上而下的研究途径(Top-downApproach)，即以政策制定者为研究出发点;第二阶段从20世纪70年代末起，侧重自下而上的研究途径(Bottom-upApproach)，即以政策执行者为研究出发点;第三阶段为20世纪90年代至今，是综合/整合研究途径(SynthesisorIntegratedApproach)。
美国公共政策专家Sabatier(1988)提出公共政策执行研究途径：(1)自上而下的研究途径：该政策研究途径认为政府机构的高级部门制定最重要的决策，公共政策达成的程度和重要性完全取决于科层等级，科层等级低的政策执行者容易被忽视或边缘化;(2)自下而上的研究途径：该研究途径与自上而下的途径相反，强调政策执行过程中政策执行者和参与者的作用、互动以及其对政策执行的影响。[3]本文将以我国外语教育政策的执行过程为研究对象进行分析。
三、外语教育政策执行模式
(一)自上而下研究途径
我国外语教育政策主要实施以政策制定者为中心的自上而下的政策执行模式。国家高层教育部门是外语教育政策的制定者，基层或地方教育部门是政策的执行者，该模式把高层政府部门的决策作为研究的出发点，关注国家政治建设、经济建设和文化建设的目标，并认为这一目标的达成取决于高层教育部门的政策制定，也就是说，外语教育政策制定者为中心地位，政策执行者从属于政策制定者。
自建国起，我国的外语教育政策反映了国家政治建设的需求，属于自下而上的政策执行模式，因而外语教育政策带有政治色彩，以教育部门的政策制定者为中心，由决策者决定外语教育政策目标，执行者实现外语教育政策目标的政策执行途径，符合韦伯式科层管理体系的特点，强调外语教育政策目标方向和分工。我国的外语教育政策即是由教育部集中研究和制定外语教育的政策和方案，由基层或地方教育部门执行该政策内容，实现政策目标。在这一执行模式中，高层部门具有指挥、监督和控制的权利，外语教育政策执行者从属于外语教育政策制定者，负责落实外语教育政策目标。外语教育政策采用自上而下的执行模式，有利于外语教育政策能在全国范围内全面铺开，以达成外语教育政策的预期目标，保证外语教育资源的合理分配，确保广大学生的外语教育公平，体现了外语教育政策的效率，强调韦伯科层式的指挥控制关系。在我国，教育资源属于公共产品，外语教育政策属于公共政策，外语教育资源属公共产品，具有公共价值属性。因此，政府增加对外语教育的投入、改善外语教学设施、帮扶薄弱地区的外语教育资源等，应纳入自上而下的政策执行模式，实现全国教育均衡发展。
自上而下的政策执行模式不足之处在于该模式更多的是以高层教育部门为中心来研究政策执行，教育部为外语教育政策制定的最高层管理部门，从国家整体层面考虑外语教育政策，或多或少会忽略基层或地方教育部门的作用，对政策执行者的自由裁量权的限制会给实际外语教育政策落地和执行一定的阻碍，尤其全国的社会经济发展不均衡，政策制定者的初衷在各地的政策执行过程中不一定能达到预期目标。其次，自上而下的外语教育执行模式体现了由上而下的行政组织的层级原则，认为政策制定属于政治，政策执行属于行政范畴，导致政策制定与政策执行的割裂和分离。但外语教育政策过程不是制定-执行的简单线性模式，而是制定-执行-修正-制定-执行的过程，整个过程是互动和交叉进行的，在政策具体执行的过程中，基层或地方教育部门的政策执行者所收到的反馈更及时跟迅速，而科层式控制模式下政策执行的效率会降低，其出路是充分赋予基层或地方教育部门政策执行者的自由裁量权。此外，自上而下研究途径强调从上级的政策决定开始，过于强调政策制定者的作用，忽视政策执行主体的作用及目标群体的态度，忽略其他参与者[4]，而非政府部门的团体和个人对外语教育政策目标的达成也会产生积极影响，在政策利益分配方面，基层或地方部门以及其他政策执行者会考虑自身利益，在政策执行过程中采取自觉或不自觉的规避行动，可能会影响政策目标的达成度，或采取对策而使政策符合自己利益，在一定程度上会导致外语教育政策效能的弱化。
从我国外语教育政策发展来看，建国初期国家已经认识到外语教育的重要性，1950年即有外语教育政策出台，但受到政治因素的影响，初期外语教育的语种集中在俄语和英语，尤其我国建交的社会主义国家语种。如俄语教育全国铺开，这一自上而下的外语教育政策执行模式导致了外语教育的片面发展，不够均衡，国家的外语人才培养匮乏。
(二)自下而上研究途径
随着自上而下研究路径的深入研究，该模式不足以解决政策执行中的问题，反向的自下而上的研究路径兴起。既定的政策目标和结果之间不存在必然的联系，基层政策执行主体凭借自由裁量权能够对政策执行过程及其结果发挥实质性影响;强调行动者在执行网络中的互动关系及其解决政策问题的策略的描述。
随着社会发展的多元化和外语教育领域的参与广泛化，自下而上研究途径应运而生。政策的制定和执行对于不同团体、组织和个人而言，有不同的立场、观点、看法和利益，相关政策利益各方应有一定程度的自由裁量权，并能就政策执行进行沟通协调。外语教育政策的目标需要通过政策制定者和执行者的互动和修正才能圆满达成，其执行过程是相关政策利益各方的整合博弈过程。在此过程中，基层或地方教育部门利用自由裁量权根据自身利益推进或修改政策的执行。
自下而上的外语教育政策执行模式强调高层教育部门提供一个自主空间，给予基层或地方教育部门充分的自由裁量权和适当的权宜措施，能在一个政策自主空间内，构建基层或地方教育部门更适宜的外语教育政策执行过程，而不是机械执行科层式的命令。在此基础上，外语教育政策的有效执行是多元主体的互动结果。在外语教育领域，尤其是改革开放之后，我国社会一方面是国门开放，面对外国资本和文化的涌入，一方面是市场资源进入到外语教育领域。此时的外语教育政策，作为公共政策，应承担政府管理外语教育的功能，也要发挥优化教育资源和提高教育质量的作用。涉及到外语教育利益群体，如学校、社会教育机构、公益组织等，应明确各群体的利益和权责，纳入自下而上的政策执行模式。但自下而上的外语教育政策执行模式过于重视边缘，即基层或地方教育部门和执行者，以其为中心，忽略高层教育部门的政策制定者，对于外语教育政策的目标达成和利益最大化有影响。
我国的外语教育区域发展不平衡，社会经济发展较强的北上广等一线城市和区域的外语教育水平远超中西部地区。除了要考虑教育公平的自上而下模式外，外语教育政策执行模式应考虑自下而上的反馈，了解基层或地方教育部门的利益诉求。
自下而上的政策执行模式存在的缺陷在于过分重视政策执行者，如执行者的自由裁量权，参与者的利益等，更有甚者，当政策执行者能力不足时，政策的执行力度低效，预期目标不一定能够达成，因此基层或地方教育部门有可能成为政策执行过程中的短板;政策制定者在自下而上模式中处于边缘地位，结构和组织的作用得不到重视，这正好与自上而下的政策执行模式反向而行。
改革开放后的外语教育政策部分采用自下而上的执行模式，在政策对象上从重视大学生到小学生和中学生的外语教育覆盖，外语专业教学和公共外语教学并重。由于国际形势的变化，外语教育政策的语种从偏重俄语转为偏重英语，未能实现多语种均衡发展。在自下而上的执行模式下，基层或地方教育部门可根据自身情况，调整外语教育政策过程，完善外语教育政策。如教育部规定小学阶段三年级开始外语教学。在上海等发达地区因外语教育资源丰富，从小学阶段一年级甚至幼儿园阶段就已经开始外语教学。从上海的小学外语教育政策来看，教育部作为高层教育部门和政策制定者，对小学外语教育做出了规划，但也给基层或地方教育部门提供一个充分自主的空间，政策执行者能够行使自由裁量权，采取适当的权宜措施，对本地区的小学外语教育政策进行重新建构，因地制宜，既没有违背高层教育部门的外语教育政策，也因地制宜地调整了小学外语教育政策，提升了外语教育政策的目标达成，这种自下而上的政策执行是可行且成功的。在这个执行模式下，基层或地方教育部门的政策执行者对外语教育政策的具有正面影响力，也属于有效的政策执行。
(三)整合研究途径
我国外语教育政策主要采用自上而下和自下而上的执行模式，最根本的原因是我国的教育部门实行科层式管理模式，教育部为教育领域的最高管理部门，基层或地方教育部门受教育部管辖，按权利等级明确分工和职责。教育部和高层教育部门具有外语教育政策的制定权，基层或地方教育部门具有政策执行权，从行政组织结构看，自上而下的政策执行模式是占主体。随着社会发展，在外语教育政策的部分领域，如语种管理和考试等，政府也接受民众的意见和建议，自下而上的执行模式也产生一定作用。
自上而下和自下而上两种途径是单向的线性的政策执行模式，而整合研究途径是综合性的网络化的政策执行的过程。可以说是把两种研究途径结合在一起，从政策的规划、制定和执行全程关注，而且考虑纵向和横向联系，也重视政策执行者与参与者的互动、交流、理解和认知。
我国现阶段的外语教育政策从整合研究途径看，英语是全球第一通用语言，外语教育政策仍以英语教育为主体，但其他外语种类教育有明显增加。面对现阶段国内英语人才过剩、非通用语人才缺乏的情况，沿边地区的外语教育关注区域发展需求，区域内高等院校增设邻近国家语种教学，尤其是“一带一路”倡议实施后，对外语的需求大增，但我国高校目前开设的外语教学尚不能覆盖“一带一路”建设国家和地区的全部语种。虽然英语是全球通用语言在大部分的国际组织中是工作语言，但非通用语种在“一带一路”沿线国家仍有重要的作用，甚至大语种也发挥了区域国际作用，如法语在非洲地区，阿拉伯语在中东，都是当地通用的语言，在某些区域内比英语更为好用。我国外语教育政策在经济全球化的背景下，应该结合本地的实际发展需要、本地区外语教育资、实际语种需求，实行区域多元化外语教育政策，有助于促进多元文化认同。外语教育政策还应关注国际利益，政策制定者和执行者应就政策目标，随“一带一路”建设的进展，对外语语种教学进行合理布局和规划。学会用外语讲好中国故事，促进中国文化对外传播，我国外语教育政策要从国家战略高度进行定位，增强中国在世界上的话语权，要从整合模式进行外语教育政策的制定和执行，更好地服务于我国的国家利益。
从整合研究途径的视角分析，政策执行者是多元的，包括政府各级部门、学校、社会教育机构以及学生和家长，政策的制定和执行需整合各方意见和利益。以外语教育政策的高考外语科目设置为例，建国后1952年实行全国统一高校招考，当时就设有外语科目考试，延续至今，外语为高考的三大主科之一，无论文科理科，都需要考外语。从外语教育政策制定者角度分析，在学生从基础教育到高等教育阶段的教育资源分配中，外语科目(和其他科目一起)在高考中起到生源考核和筛选的功能。在高考多年改革中，不乏“取消外语科目考试”的呼声，体现了部分基层或地方教育部门政策执行者和参与者对外语教育政策的意识，原因不外乎外语无用论，又或是外语教育对汉语教育存在威胁等。整合研究途径的研究思路注重政策的规划和设计，高考外语科目的设置就体现了国家对外语教育政策的规划和设计，学生经历高考后进入高等教育阶段，理工农学医学科除了本土研究，还要进行相关学科的外文文献阅读，了解国外学科前沿发展和趋势。文史哲学科不仅要对中西方文化、历史和哲学进行对比研究，还要对外传播，文化走出去。因此，外语教育必须在高等教育阶段之前起步。整合研究途径强调政策执行是在不断协调的互动过程中最终形成。高考改革中外语科目不仅没有取消，在部分地区还形成一年两考的形式。政策制定者以既定的外语教育政策目标为出发，即高考要设立外语科目。关注外语教育政策目标的实施程度，强调有效执行的政策建议，即高考外语科目的设立、分值比重、考试次数等。探讨外语教育政策多元参与者的利益，即高考取消外语科目是否能体现教育公平，如果高考取消外语科目，为了实现考试利益最大化，不考科目肯定要让位考试科目，那么外语教育在高中阶段的比重就会减少，教育资源也会从外语教育转移到其他教育领域，从而导致外语教育的不均衡发展，不发达地区和贫困学生就有可能失去免费的外语教育机会和资源。更不用说，外语是学习和了解信息技术最基础的工具，在信息化社会，缺失外语教育几乎是放弃了现代社会的生存或上升通道。因此，从整合研究途径分析可以推断，为保证教育资源和利益的公平性，高考外语科目不应取消，反而应该在教育基础阶段加大投入，全面铺开，这样才能提升公共教育治理成果和质量。外语教育政策的制定与执行应该是连续的动态的过程，呈现互动形态，执行人员需要根据外界的信息和变化对外语教育政策进行修正或协商，使外语教育政策的目标得以真正达成。
四、结束语
传统的外语教育政策研究偏重教学实践、语言能力和历史演变层面。本文突破传统的教育研究，认为“自上而下”和“自下而上”执行模式对我国外语教育政策做出了重要贡献，但整合研究途径比单向和线性的政策执行模式更适合分析外语教育政策执行过程。外语教育政策执行是一个复杂多变的过程，随着“一带一路”倡议的实施和全球一体化发展，我国外语教育政策的统筹规划，才能够培养具有国际视野的高级人才，服务“一带一路”沿线国家的互联互通，追求外语教育政策成效最大化，促进跨文化教育和素质教育的内涵式发展，从战略高度认识外语教育政策对国家安全、国家认同和文化传播的重要性，实现教育权利平等和教育机会均等，体现教育公平。
参考文献：
[1]亚当·斯密.国富论[M].谢宗林,李华夏,译.北京:中央编译出版社,2011:11.
[2]陈振明.政策科学———公共政策分析导论(第二版)[M].北京.中国人民大学出版社,2003:50.
[4]林小英.教育政策执行的理论模式评析[J].民办教育研究,2006(01):21-26+107.