强化公民参与视角的舆论研究——基于治理需要

　　摘要：进入21世纪以来,我国活跃的网络舆论成为社会治理中不可忽视的现象。就其动因来看:技术层面,互联网环境下新媒体的使用为公民舆论参与带来了方便快捷;经济层面,改革开放带来的我国社会利益结构分化引发公民参与本身的强劲需求;而政治层面,政治文明建设的推进,治理现代化的提出和推进,则为我国公民舆论参与开辟了空间。伴随着公民网络舆论参与的活跃,网络舆情舆论研究方兴未艾,但目前我国网络舆情舆论研究多基于负面舆论事件展开,缺少基于治理实践需要和治理视角的系统的理论构建,特别是缺少基于公民利益表达需要的公民参与和政府治理优化层面的分析,致使研究推动舆论引领、舆论危机事件推动治理实践优化的现实价值被削弱,以致于实践中引发舆论危机事件的治理错误重复发生,甚至影响社会和谐稳定。当前我国网络舆论研究亟需观照我国推动治理现代化的实践进程,强化公民参与的研究视角;同时以公民舆论参与研究为突破口,助力我国治理现代化的理论研究和实践不断深化。

　　本文源自北京师范大学学报(社会科学版),2020(04):151-157.《北京师范大学学报》(社会科学版)(双月刊)创刊于1956年，是由北京师范大学主办，《北京师范大学学报》(社会科学版)编辑部编辑出版的，以反映本校教学科研成果为主的综合性人文社会科学学术研究双月刊。

　　十八大以来,基于社会主要矛盾和人们需求的变化,我们国家提出并全面推进现代治理。而基于多方平等合作的现代治理天然地要求扩大有效有序的公民参与。狭义的公民参与是指公民个人和团体意在影响公共政策的制定和执行,影响社会利益分配格局等公共生活的行为和过程。而广义的公民参与除狭义公民参与外,还包括参与选举。本文所谓“公民参与”采狭义概念。作为公民参与渠道中的一种,公民舆论参与则是普通公民通过传媒公开表达对公共政策及其相关管理者的态度和意见,意在影响政府决策和执行的行为。很显然,作为“公开的意见表达”,公民舆论参与必然要依赖于传媒。正是通过大众传媒,个人的声音得以放大,有共同利益和价值认同的群体意见得以聚合,进而形成公众舆论,从而对相关部门公共政策的制定和执行产生强大的影响力。也因此,公民舆论参与必然要受到传媒格局的深刻影响。

　　互联网出现后,网络舆论的力量不可小觑,成为社会治理必须关注的重要方面。但要想更深刻地把握网络舆论的本质,从而使公民通过网络舆论最大程度地推进而不是阻碍我国政治文明的进程,则必须对网络舆论实践勃兴背后的社会动因有系统洞察,从而得以把握舆论发生的本质和机理,走出就舆论说舆论的研究误区。

　　一、我国公民网络舆论参与活跃的动因

　　(一)技术因素:新媒体的兴起拓展了公民的舆论参与空间

　　2007年5月,我国大陆第一个提供类似于海外twitter服务的社交网站——饭否网成立。2009年前后,我国大型门户网站新浪、搜狐等相继推出了微博服务,将我国带入了一个社交网站空前活跃的时代。之后,又出现了微信等等今天人们普遍熟知也广泛使用的新媒体形式。这些社交媒体的出现,全面深入地影响了我国的媒体格局,也大大地拓展了我国公民的舆论参与时空。

　　媒体是公众舆论参与得以实现的主要渠道,但是,在我国,在互联网出现之前的很长时间里,受到公众自身能力限制和传统媒体把关人的限制等多重因素影响,传统媒体为公众代言的能力还颇为有限。而基于互联网的新媒体的出现则全然改变了传媒格局,也改变了公众通过话语表达利益诉求的参与生态。

　　一言以蔽之,新媒体就是建诸于网络基础上的人人都能发布传播内容的新的媒体。新媒体相比传统媒体有几个最核心的改变:其一,由传统的基于报纸、电视等媒介变成了基于互联网的新媒介,从而可以交互和分享;其二,传播过程原来仅仅由权威媒介组织,现在变成了所有人都可以非常低成本地参与传播1。在新媒体环境中,社交媒体和自媒体的活跃大大地改变了人们的日常生活。于是,基于新媒体,一种开放的、交互的、迅速的影响广泛的公共舆论空间形成了。也正是在这一背景下,诉诸网络舆论表达利益诉求成为普通公民重要的、便捷的而且成本低廉的参与方式。

　　同传统媒体有一批训练有素而代表着体制内价值观的层层把关人不同,公民网络舆论参与因为没有层层的把关机制,也不需要经由系统的利益综合将个案问题变成普遍问题。于是一幅图片、几句话便能够引起系列关注。不同地域的人们常常超越组织和物理空间的限制,不断地链条化地传递、链接,一环接一环地整合出巨大的网络社会组织。以往的大众媒体,只是单向度的传播,受众是没有发声权的2。而互联网的快速发展,为公民参与提供了广泛的渠道,也使公民舆论参与的规模、作用等非以往可同日而语3。

　　当前我国已经有9亿网民,正是通过网络舆论,经由一些事件触发,少量公民的意见和诉求有机会得到更多公众的围观和呼应,从而形成强大的网络民意,向相关部门传递压力,对公共政策的制定和执行产生影响。但需要强调的是,新媒体终究是在传播载体的意义上存在的,公民网络舆论参与勃兴的背后还有更深刻的政治经济等动因。

　　(二)市场经济的发育和深化导致利益格局变化致使公民参与需求强劲

　　经历了40年的改革开放,伴随着我国经济体制改革的进展、社会主义市场经济的发育和壮大,我国社会发生着深刻的甚至是结构性的变迁,利益的分化、重组和冲突是最显见的结果。因为经济差距的拉大,我国出现了多元化的利益主体。同时,各种利益主体的自主权不断扩大,不同社会阶层的利益意识被不断唤起和强化,利益关系呈现新的特征。有专家指出,我国社会已经从利益主体的单一、集中,到国家利益、社会利益、个人利益的分化;从利益差距的平均化到差距明显;从利益关系的纵向权威性到趋于平等性、契约化4。同时,市场化改革让中国社会在市场机制的基础上建立起了一种全然不同的新的利益格局。而20世纪90年代中期以后,改革开放以来不断发育、分化和演变的利益格局,正逐步定型化为一种相对稳定的社会结构5。正是在以上背景下,地方、组织和个人都有了自己独立的利益诉求,公民个人或公民团体,追求自身利益的动机明显增强,利益矛盾、利益冲突加剧,甚至成为常态。而分化、竞争甚至冲突的利益结构必然反映到公共政策的制定上来。政策的制定过程本质上是协调不同利益主体之间利益关系的过程,于是便出现了各种各样的试图影响公共政策的包括舆论表达在内的政策参与行为,借以给相关部门施加压力,从而影响公共政策的制定和执行。事实证明,社会利益分化程度越高,社会冲突程度越高,公众参与公共政策和公共治理的动力就越充分,反之亦然。

　　而当前我国社会正处在结构性调整的重大转型期,某种意义上,皆大欢喜式的全民利益同步增长的时代已经结束,今天,任何一次体制、机制的变革,都可能会直接影响到某部分社会成员切身的利益,从而引发“谁动了我的奶酪”这样的追问。于是,普通公民客观上产生了强劲的为捍卫自己利益从而影响公共政策的参与需求。网络舆论参与正是在这一背景下被作为相关群体表达利益的渠道和路径随时随地被采用。

　　受教育程度的提高也是我国公民权利意识觉醒、参与能力增强的重要因素。公民的参与程度与其受教育程度密切相关。受教育程度越高,公民的参与积极性也越高;反之,受教育程度越低,参与积极性也越低6。新中国成立以来,特别是经过改革开放以来的快速发展,我国人口的受教育水平大大提高。目前在世界上9个发展中人口大国中,中国是率先实现全民教育目标的国家,其中学前三年毛入园率、义务教育普及率、高中阶段毛入学率均已经超过中高收入国家平均水平。2020年,全国普及高中阶段教育,高等教育也进入普及化阶段7。而随着我国公民普遍受教育年限的提高,公民参与社会公共生活的意愿和能力也随之提高。为了维权,很多人甚至采用了“行为艺术”以引起公众围观。比如2012年8月,“90后”的河南籍年轻人程帅帅踩着高跷、带着面具在北大门口抗议,表达自己对高等教育资源地域分布不均衡的不满,要求消除高考录取中的地域歧视8。而类似的利益表达行为经各方媒体报道,最终都引发了网络舆论的轩然大波。我们看到,种种引发公众强烈的网络舆论参与事件的背后,是公民个人或有共同利益的部分公众对自己利益的捍卫。这里所说的利益,可能是物质层面的,也可能是机会层面的,还可能是精神、价值层面的。伴随着公民素养的提高,公共理性的增强,也有越来越多的普通公众开始基于社会公共利益参与舆论表达。

　　(三)治理现代化为公众舆论参与开辟空间

　　活跃的公民舆论参与现状既内生于我国公民利益表达需要,受助于新媒体的便捷,更是我国政治文明的推进使然。十一届三中全会以来,我国历届党的全国代表大会始终将建设社会主义民主和法制作为重要目标和任务。期间,“扩大公民参与”被明确提出,“政治文明”写入宪法。1987年的中共十三大上,“发展人民政治参与”被提出。2000年党的十五届五中全会报告中则专列一节强调要“加强社会主义民主法制建设”,并且首次明确提出“扩大公民有序的政治参与”。2004年“宪法修正案”则从宪法层面对公民的政治权利予以捍卫9。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次把现代化与国家治理体系和治理能力联系起来。相较十八届五中全会提出的“构建全民共建共享的社会治理格局”,十九大报告特别增加了“共治”的提法,强调要“共建共治共享”,“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这意味着政府与百姓之间的关系不再是单向度的管理与被管理的关系,而是要构建党和政府领导下的多角色参与平台和平等协商的关系机制;意味着在党的领导下,政府放权、让权,保持适度的权力边界,从而把更多的权力交给百姓和社会,以实现在党和政府领导下的社会共治。

　　在这一背景下,公民网络舆论参与也得到鼓励。具体表现为:(1)国家最高领导人和中央政府注重听取网络民意、鼓励网络问政。2004年9月在北京召开的党的十六届四中全会把建立和完善舆情信息汇集和分析机制写入《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,标志着党在提升执政能力的过程中,对舆情舆论分析和研判重要性的进一步认识。2008年6月20日,官方媒体公开报道了胡锦涛与网友交流,这一天被称为划时代的一天。截止2011年,我国政务微博已经覆盖了境内所有省级行政区10。2009年的十七届四中全会则进一步强调要“注重分析网络舆情”。(2)十八大以来,党中央更是将网络舆论治理作为一个重大的社会治理问题予以关注。习近平同志在多次讲话中要求干部注意听取网络民意,注重舆论环境的建设和引导。中央更是出台了多个文件要求各级政府对公众参与重大公共政策提供制度保障,并就增强公民网络舆论参与的回应机制建设提出了具体的要求11。同时,鉴于现阶段民间网络舆情中法治意识的缺失,比如人肉搜索和无视事实的散布谣言等违法现象的存在,我国高度重视通过网络立法为公民网络舆论参与领航护航。党的十八届四中全会明确将“依法治网”纳入依法治国的战略部署之中。近些年来,已经有多部规范互联网信息和使用的规范性法律文件出台,网络治理的法治化进程已然开启。

　　二、网络舆情舆论研究的问题与建议

　　(一)我国网络舆论研究的现状和问题

　　1.研究方兴未艾,但多流于表面和琐屑

　　陈力丹教授在《再论舆论的三种存在形态》一文指出:“确切算起来,2003年以来,网络舆论研究取代了传统的舆论研究,越来越多的学者把目光投向了互联网平台上各种交织的意见”12。之后,基于实践需要,党和政府的重视,我国舆情舆论研究特别是网络舆情舆论研究迎来发展契机。较早获批国家自然科学基金资助的相关课题集中在2007年13。伴随着新浪微博等社交媒体的兴起,网络舆情舆论研究于2009年前后趋向活跃,并且一直方兴未艾。有研究者选取收录较全的CNKI数据库对2005—2017年13年间我国网络舆情研究核心期刊的发文量进行分析发现,我国网络舆情研究在2009年前后快速上升,之后趋于稳定14。该研究结果得到了其他多位研究者的印证。浙江传媒大学方建移教授基于中国知网数据库,对2003—2013年这一时期中国知网中篇名含“舆论引导”的硕博论文进行具体分析后发现,舆论引导研究也基本上于2003年起步,2008年之后开始增多15。学者们的研究基本上勾勒出我国舆情舆论研究勃兴的大致时间。很显然,研究上的活跃也反映了在以上多动因推动下的我国网络舆论参与的活跃状况。

　　总起来看,在多动因的推动下,进入21世纪以来,我国网络舆情舆论的研究呈爆发态势,各领域的学者甚至商业机构积极介入。但统而观之,个案研究和事实分析较多,理论研究不够系统和深入,致使研究对实践的引领意义受到很大限制。

　　2.多学科介入研究,但缺少理论共识

　　客观地说,我国网络舆情舆论的研究没有超前,而是严重滞后于实践的需要,一定意义上,是被一个接一个出现的舆论热点事件倒逼展开。当下的各学科研究者基于所在行业的现实需要介入舆情舆论研究,例如从传播学、信息技术等领域汲取一定的知识和技术,但学科视野偏于狭窄,倾向于从技术层面思考问题。总体来看,给笔者的印象是就舆论说舆论,只见树木难见森林。

　　方建移将2003—2013年这一时期中国知网中篇名含‘舆论引导’的硕博论文的研究主题分为两个维度:一是是否涉及突发或危机事件,二是是否为对策性研究。统计发现,有57篇论文的主题是探讨突发事件或危机事件中的舆论引导,占所有论文的43%,且呈逐年增加趋势。与之相吻合的是,有58篇论文(占44%)以事件分析为主,而且均为负面事件。对策性研究主要是通过对某一舆论事件的追溯和反思提出若干对策建议,共有121篇,占论文总量的92%,而关于舆论引导现状、作用、机制等方面的论文只有11篇,几乎没有论文专题探讨舆论引导的理论、方法、技术、心理机制和传播效果15。

　　总的来看,涉足网络舆情舆论研究的子领域颇为广泛:传播学、信息技术、教育、政治学、公共管理等各个学科都有涉足,但各领域之间并没有更多联系,呈现出自说自话、各说各话、众声喧哗、难以对话的特点。因为多基于现实应用而少理论共识,致使舆情舆论研究在借助多学科力量的同时,彼此之间难有共识,难以通约,系统性的根基性的理论探讨深度不够,相关共识不足。

　　网络舆情舆论研究必然要跨领域、跨学科,但同时各领域各学科之间亟需建立基本共识,唯此,才有利于多学科知识的融合,从而裨益于研究范围的开拓、研究本身的深化、不同领域之间研究的对话和融合。

　　3.关注舆论引导,但缺少对现实舆论空间的关照

　　公民舆情舆论参与机制的完善、参与能力的提高本身对解决民众的切身利益问题以及丰富人民当家作主的民主形式、提高公民素养等,具有重要的现实意义,其本身也正是我国自上而下的政治文明建设和治理现代化的推进使然。然而遗憾的是,当下的舆情舆论研究还缺少对现实舆论空间的关照,尤其是对我国正在发生着的自上而下的治理现代化的推进缺少关注。

　　舆论表达本是公民参与的渠道和手段之一,党和政府在推动治理现代化的实践中对公民参与本身亦高度重视。当前的舆情舆论研究虽然关注舆论引导,但对舆论危机事件背后公众在现实生活中的诉求本身、诉求实现的路径是否健全等缺少研究,亦缺少更宏观的社会层面的前瞻性的关注。因为过于聚焦舆情舆论的传播载体或者舆论危机事件本身,缺少宏观视野,我国相当部分舆论研究者对社会治理的现实推进缺乏洞察,看不到社会整体治理环境的变化可能给我国舆论环境带来的影响。比如,当前中国社会正在进行的社团建设、智库建设、融媒体建设,人民政协作用的进一步发挥,社会主义协商民主的提出和全方位多层次推进等可能对公众舆论表达、舆论引导带来的影响,研究成果相对较少。

　　正是在此背景下,笔者认为,舆论研究亟需拓展视野,尤其需要引入现代治理的理念和视角。

　　(二)建议强化基于现代治理-公民参与视角的网络舆论研究

　　1.有助于网络舆论研究的深化和舆论引导

　　倾听民意、让人民有切切实实的获得感是十八大以来党的执政主线。以人民为中心,让人民有获得感,就不能不倾听不能不回应人民的声音,不能不把握人民的真正诉求。正是在此背景下,党中央要求,党政机关积极转变工作作风,积极倾听民意。借助一个个舆论事件,部分公众表达了部分的意见、情绪或者心声,而一次次舆论事件恰也构成实践者和研究者倾听民意的契机。通过对纷繁的舆论信息的积极研判,分析把握老百姓的实质期待是今天公务工作者的必修课。通过对很多备受关注的舆论事件的分析,恰能看出老百姓期待什么、不满什么。但对民意的倾听、对舆情舆论的分析研判本身需要专业的研究支持支撑。舆论部分地反映民意,也常常裹挟着各种情绪和杂音,倾听民意,促进决策科学化要求对舆论发生机理本身的研究和揭示,从而获得特定的研判视角。通过一起起舆论事件,适时地引导老百姓的需求和理念,客观上也是当前工作所必须。今天,任何一项改革都可能遭受不同声音的质疑,正因此,是否具备对舆论环境的把控和引导能力,已经成为对各级公务人员是否合格和优秀的重要考量。

　　近些年,关于如何防范舆论危机的讲座在各行业受到热捧,但以传播学者为主体开出的药方多是招架术,因为缺少对舆论本质的把握,我们看到实践中引发舆论危机的同样的治理错误变着花样不断重犯。仅仅就当前我国教育系统对教育舆论的回应就能略见一斑。研究者张天雪、张冉对突发性教育事件的发展流程做了典型的描述:“突发性教育事件—个别关注—媒体介入—公众跟进—舆情形成—专家解读—持续发酵或渐渐消亡—发酵者形成政策议题至出台临时性应急措施,消亡或积淀成潜在问题酝酿下一次爆发。”16一起起舆论事件因教育系统的治理不当而产生,让教育人付出了巨大的代价,但因为对事件产生的原因缺乏认识和反思,找不到解决问题的根本办法,结果,类似的事件还会发生。

　　实践中,从多个舆论危机事件中我们看到,在舆论事件发生的初期,一些政府官员对公众的利益诉求常常冷漠视之,有的虚与委蛇,有的不能协商对话,才最终导致公众进一步通过线上线下的活动施压,从而逼迫政府对话。但实际上,“引发关注”并非公民舆论参与的目标,公民通过网络舆论参与的根本目的是表达利益诉求,从而影响公共政策和公共生活,而公共政策也只有充分反映公众意愿,才能取得合法性,赢得公众认同从而得到良好执行。消极回避或者技巧性的“应对”无益于问题的解决,也无益于决策科学化,谈不上引领舆论,相反却可能引发舆论危机,影响社会和谐。

　　面对突发的舆情事件,常有一线实践者恐慌躲避。究其根本原因是因为对发生在身边的舆情事件所传递出的公民对于治理优化的诉求没有意识。也正因为对公民舆论参与的根本原因没有深刻的认知和洞察,不少一线公务人员在工作中依然延续过去的思维,常常在不经意间引发舆论危机;而舆论危机事件出现时则回应意识缺位,心里恐慌、不知所措。

　　实践者迫切需要研究者从治理的优化出发,基于公民参与的视角强化研究,从而对舆论背后的公众诉求予以深刻把握和有效引领,而不仅仅满足于技术层面的危机应对。比如,公民通过舆论的参与究竟表达了怎样的诉求?影响其效能实现的关键因素是什么?在不同时期,公民舆论参与诉求的阶段性重点是什么?究竟如何看待我国现阶段公民舆论参与的价值和挑战?只有实事求是地对公民参与诉求、意愿和现实中参与路径的深入研究把握才能更好地为实践中的舆论引导和舆论回应提供更为系统化的支持,而不是一时一事的技术层面的应付。

　　2.有助于我国治理实践和研究的深化

　　从时代大背景来看,中国特色社会主义进入新时代,当前既是各项事业发展的战略机遇期,亦是矛盾凸显期。而在新的历史方位中,在满足人民新的需求、化解日益复杂的社会矛盾的新的时代背景下,公众强烈的参与需求对治理体系和治理能力本身提出了更大的挑战。

　　为推动治理现代化,十八大以来,中央提出了很多新理念、新举措,启动了社会方方面面的改革,比如在教育领域,党中央、国务院,以及教育部门,出台了现代学校制度建设等大量的旨在推进教育治理现代化进程的文件,但在一些地方落实乏力、形同虚设。有些公务人员对已经发生深刻改变的我国社会现实缺少洞察,把中央的很多理念当成口号,以文件落实文件,致使从管理到治理转型困难17。今天的人们不仅仅满足于对物质的充足、发展机会的需要,更对公平正义等充满向往,如果治理者不关切公众的参与需求,不能洞悉这些深层次变化,对习近平同志所说的“以人民为中心”“大家的事儿大家商量着办”就不能做到深刻的理解,对我国今天所处的新时代新要求新挑战就不能有深刻的洞察,工作上仍然会停留于过去的习惯。从现代治理—公众参与的视角关注舆情舆论,当能够帮助实践者意识到,扭转官本位作风、树立平等思维、合作思维、协商思维,关切公众诉求,不仅仅是政治动员,而是适应新形势新挑战的合作治理的工作所需。如实践刚刚起步一样,我国“治理现代化”的研究本身还处于开局破题阶段。目前关于治理的研究多从政府或管理者的视角,而少有公众和被管理方的视角。这自然导致对参与主体的心态、意识、能力、诉求等的了解和把握有限,对政府官员本身的治理能力特别是沟通、反馈、协商能力的反思有限,对治理现代化体系完善的思考有限。因此,导致“研究内容顶层设计有余,重复性高,实践方案深度不够,可行性低。”18

　　基于此,当前我国关于治理现代化的研究,在强调政府视角,聚焦于政府放管服改革的同时,迫切需要从公民的视角尤其是公民参与需求、参与能力和现实中参与路径的视角重新审视。比如,就一起具体的舆论事件来看,公民在诉诸于网络舆论参与之前,有否尝试过其他的参与渠道,现实中的参与路径怎样?是什么导致他/她在现实空间中的参与受阻?这对我国治理体系的完善和具体的公务人员治理能力的提高提出了怎样的要求和启示?现代治理需要具有公共理性的现代公民,频发的公民舆论参与提示我们怎样看待公民素养赋能空间?总之,无论国家赋予了公民多少权利、多少义务,如果公民没有真正参与到公共事务中来,谈论权利和义务则毫无意义。公民参与是确证公民身份的核心要素,是推进国家治理现代化实现的根本力量19。因此,推动治理现代化的研究很有必要自下而上从公民出发,而舆情舆论研究恰是一个重要的切入点。