大同市能源清洁高效利用综合补偿机制的构建探索
摘要：伴随科技革命新一轮变革、国家优化能源供给与改善能源消费战略的稳步推进、有效保护生态环境和应对全球气候变化力度持续加大，能源结构优化升级和能源清洁高效利用迫在眉睫，对资源型区域转型发展和经济结构调整提出更高要求。推动能源革命是大同市高质量转型发展和把握全球清洁能源革命战略机遇的关键。对大同市能源清洁高效利用和综合补偿体系进行完整构建，以期促进煤炭资源清洁高效利用，推动氢能产业战略发展、合理布局和高效利用生物质能、风能、光伏、地热能等新兴清洁能源，建立多路径的补偿机制，以创新驱动技术革新和地方转型发展。
本文源自商业经济,2020(09):19-20+26.《商业经济》是黑龙江省商务厅主管，黑龙江省商业经济学会和黑龙江省商业经济研究所主办，《商业经济》编辑部编辑出版的经济类综合期刊。本刊注重期刊的标准化、国际化和现代化建设。为丰富本刊刊发内容，进一步提高期刊质量及可读性，扩大本刊影响力，现正在面向社会各界诚征优秀稿件。
一、引言
当前，构建清洁低碳、高效安全的能源体系已上升为国家战略。2018年政府工作报告提出将煤炭消费占比下降8.1个百分点，清洁能源消费占比上升6.3个百分点。“十三五”规划也明确以清洁能源补贴方式为战略政策工具，达成生态、资源环境目标和清洁能源产业布局与发展。清洁能源已逐步成为未来我国能源发展战略方向，支持清洁能源产业发展、提升清洁能源利用率和消费水平、把握能源革命的战略机遇期，2020年顺利实现清洁能源(可再生能源)在能源结构比重达到15%，制定清洁能源补贴政策尤为紧迫。
能源革命是山西省转型发展的重大战略，目前已呈现创新转型、主动转型、全面转型和深度转型的发展趋势，能源供给质量持续提升，能源革命实践成果显著。同时，大同市急需在产业转型升级取得重大突破，协调高质量转型发展和产业结构调整的同时，要发掘可持续的绿色经济增长点并形成高科技含量产业链。其中，清洁能源产业发展成为大同市实现产业结构调整的关键，自2019年“氢都”大同新能源产业城、大同能源革命示范小区投资建设以来，重大项目落地投产，能源革命成为今后产业发展的重要战略路径。
二、能源清洁高效利用与补偿现状分析
(一)国内外相关研究
清洁能源战略属于我国中长期能源布局，作为高能耗国家，改善环境系统、加快产业发展离不开能源清洁补贴改革。研究表明，现阶段鼓励清洁能源发展可以通过直接征收碳税或取消对化石能源的补贴、实施技术支持或者价格激励的直接激励政策。目前能源清洁补贴改革研究成果多集中在替代弹性、能源结构以及相关机制等方面。
清洁能源补贴政策产生相应的经济效应。清洁能源在研发阶段投资较大，积极的财税政策不仅具有经济效益，同时促进技术研发(Graham等，2003)，生产阶段实施能源补贴政策，有效促进节能减排、产业结构优化和就业(Bechberger,2004)，市场化阶段补贴政策能够降低清洁能源产品价格(Anne,2003)，优化经济结构实现可持续发展(Desider,2012)。单纯依赖能源投入会阻碍经济发展(方国昌，2013)，清洁能源补贴对宏观经济产生积极效应随电价的补贴力度加大而更为显著(严静等，2014)，风电产业的标杆式电价政策会产生引导式节能减排效应(何凌云等，2017)。
能源消费与环境变化、经济增长具有关联性(Bella等，2014)，能源清洁补贴政策能够规避不当能源消费的市场失灵、严重污染问题(Wiser等，2007)。政策组合与配套相较于单一政策效果显著(Jager等，2008)，“税收+补贴”的政策组合使碳税收入补贴可再生能源，财政负担不增加也可以优化能源结构(Galinato等，2010)，欧盟的碳排放权交易机制通过政策组合提升整体运行效率(Gawel,2014)，清洁能源技术进步的同时增加碳税政策，可以达到社会发展以及优化产业结构和能源结构的双目标(魏巍贤，2015)，“政府+市场”的能源补贴政策可充分发掘我国减排能力(张国兴等，2014)。
(二)我国能源清洁利用发展现状
一是传统化石能源清洁高效利用不断提升。目前，伴随着洁净煤技术的发展和重视，煤炭资源转化利用从以往焦炭产品、煤电为主的传统消费结构，逐步转变为以清洁化石能源为主的先进能源消费结构。近年来，我国煤化工企业的技术能力及清洁能源生产跃居世界首位。同时，“气代煤”效应也在全国范围内稳步展开。
二是支撑能源清洁发展的产业体系已初具规模，开发利用的社会效益十分显著。目前，我国能源清洁产业发展进一步推动并有效规范，已在能源部门、环保部门、发展改革委等部门划分专门职能机构，以国家、地方规划及法规条款的确立支持能源清洁发展。具体来看，通过税收、产业政策、价格补贴等多项优惠政策，对风能、太阳能、天然气、生物质能、地热能、水能、光伏等多种能源清洁发展提供技术革新与支持。
(三)大同市能源清洁利用与补偿现状
山西省大同市重点聚焦对外开放和能源革命战略，以“新高地、排头兵、示范区”为目标，将能源革命作为新时代高质量发展的突破口。通过推动实体项目、创新体制机制、优化发展环境、搭建创新平台，建设“新能源高端装备制造基地、煤基科技成果转化基地、清洁能源供应基地”。围绕充足的太阳能和风能资源，夯实风电、光伏产业基础，稳步发展光伏产业及风电产业的集群化、规模化基础，以风电、太阳能、储能、氢能、生物质能为突破，正在形成和打造具有一定影响力和规模的智慧能源、装备制造、新能源研发产业链，不断完善多元化、绿色化的产业体系。
在能源补贴政策方面，对煤炭能源主要实施“煤改气”工程及冬季清洁采暖“煤改电”工程，市县各级财政对目标任务工程予以设备购置、安装及运行费用补贴，补偿方式有税收优惠、补助、减免等。光伏补贴依照国家2019年光伏发电项目价格政策。风电上网电价高出燃煤机组标杆上网电价的部分由政府予以补贴。将地热供暖纳入城镇基础设施建设，在用水用电价格、建设用地、市政工程等方面给予地热能开发利用政策支持。生物质能财税扶持政策包括弹性亏损补贴、原料基地补助，开发生物化工原料基地及生物能源与林业生态项目、农业综合开发、土地开发整理相结合，则享受有关优惠政策;对具有重大意义的生物化工及生物能源生产技术的标准化、产业化示范企业进行合理补贴。
(四)大同市能源清洁利用与补偿存在的问题
煤炭行业长期呈现高排放、低利用、高开采特征，导致煤炭能源清洁利用率较低，山西省煤炭能源回采率平均为50%，低于国际水平10%-20%，也呈现低能源转换效率和低回收利用率。同时，现有煤炭清洁利用资金有限导致技术推广难度较大，部分地区为完成环保考核，限煤措施走向“去煤化”极端，使得相关政策失效和受阻。氢能源现阶段受制氢技术限制，综合成本较高，不具价格优势。氢能相关产品生产的关键材料依赖国际市场，核心技术和关键材料存在瓶颈，氢燃料电池汽车经济价值尚未显现，尚未建成引领氢能和燃料电池发展的政策体系。生物质能源产业化发展中受到技术及原材料制约，能源植物规模化扩张和粮食供给存在矛盾。此外，风能、光能、地热能等清洁能源都存在技术创新、配套设施、财政补贴范围及水平、产业化发展、成本水平、融资困境和政策支持等问题，亟待通过综合补偿机制的构建予以缓解。
三、大同市能源清洁高效利用综合补偿机制构建
通过对现有研究文献和不同区域的政策实践梳理，围绕能源补贴政策产生相应的经济效应、能源供给与消费对环境变化和经济增长的关联性、财政税收等补贴政策组合对产出效益的引导性，对大同市能源清洁高效利用与综合补偿机制进行初步探索。
(一)补偿原则与周期
山西省大同市能源高效利用应发挥比较优势，逐步布局未来能源体系。能源革命总体思路本质上解决生态不堪重负和资源难以为继问题，以资源清洁高效利用为发展方向，重点围绕保清洁、增效和减量，最终结果为燃料转换成原料。煤炭改革以“绿色、优化、减排”为目标，化解产能过剩的同时，推动煤炭减量重组和减量置换。大同市清洁能源体系总体框架为“信息技术融合光能、风能、生物质能、地热能与煤炭清洁”，发展“储能蓄能产业、氢能与燃料电池产业、光伏全产业链、新能源汽车装备制造产业、煤炭清洁高效利用、风电全产业链”六大集群产业。实现可控、安全、高效的能源供给，转变成以电为主的能源供给体系，以五年为一考核周期，建立新能源补贴逐步退坡机制，补偿总周期可设定三个考核期。
(二)高效利用与综合补偿框架探索
1.煤炭清洁利用补偿机制
厘清市场与政府的关系，政府积极引导，企业为实施主体，优化结构，创新驱动。一是增强企业主体的内生动力，发挥出市场在资源配置中的决定性作用;二是政府不断改善约束激励政策，形成推动煤炭清洁高效利用的长效机制。以科技创新为支撑，搭建产学研融合的煤炭清洁高效利用推广平台，强化技术研发和新产品研制力度、关键技术攻关、加速科技成果产业化，引导企业新技术、新工艺、新产品的全面推进。
政府与企业协同，构建煤炭清洁高效利用常态化及合力推进机制，加强组织协调，明确时间节点，强化目标责任。在补偿方式上，可以对生物质成型燃料、洁净型煤和兰炭采取使用奖补，节能环保炉具推广、高效冷凝式天然气锅炉及高效煤粉锅炉推广、型煤加工和储备配送体系纳入补偿范围。用财税政策支持推广与研发煤炭清洁高效利用技术的企业，设置煤炭结构调整升级转型补贴，如煤矸石、煤层气利用、智能机械化改造、煤改气及煤改电。
2.氢能补偿机制
围绕加氢、储氢和制氢相关领域，打造氢能源系统制造产业，进一步升级氢能存储技术，应用并建设氢能燃料电池，研发移动式电站储能与控制系统、基于新原理新结构的燃料电池等产品。补贴范围以新能源公交车、加氢站等配套基础设施和氢能相关企业(包括生产型、服务型企业)为主。为促进氢能高效发展，在技术、税收、金融等方面，设置激励机制，鼓励微观主体的参与积极性，在此基础上还应该从鼓励企业深化合作、支持企业以商引商、支持发展氢能现代服务业、鼓励企业研发新产品、支持企业开展重大科技攻关等方面努力。
3.生物质能补偿机制
生物质能利用以生物质发电为突破口，生产兼备民生和环保效应的可再生低碳清洁电力，是城市和乡村废弃物处理方式中光伏和风力发电所不可替代的。加快可再生能源清洁开发利用，可以由市财政预算专项安排补助资金，发挥专项资金的导向作用，成立可再生能源专项发展基金，提高资金使用效益并规范资金管理，建立效益优良、技术先进的一批清洁能源示范城镇和示范县。
专项补助资金重点支持从事可再生能源清洁利用和开发企业。在生物质能发电的上网电价制定方面，主管部门应充分结合可再生能源发电的不同类型和各地具体情况，以经济合理和引导可再生能源高效清洁利用为政策导向。在补偿范围上，主要针对废弃生物质焚烧发电和农林生物质发电。在补偿方式上，废弃生物质焚烧发电推进和优化发电上网电价标准;生物质发电方面，制定接网费补贴、电网公司全额接受生物质发电企业上网电量以及农林生物质发电上网电价标准;在税收优惠方面，在增值税和所得税上予以减免。
4.风能补偿机制
设置保障性收购上网电价，建立合理水平的风能资源开发税费。以开征环境税为契机，取消对新增装机的发电补贴。补偿范围可以纳入标杆电价补贴、国产风机鼓励性补贴、优惠信贷政策支持、对风力发电投资进行直接补贴、依据风能资源的开发情况确定风电的电价水平。在税收政策方面，为风能资源适度调整税种、优化税率等实施优惠政策。在融资方面，创新金融服务，合理安排信贷资金规模，建立匹配清洁能源项目特点的金融产品与工具，开发和跟进非国家补贴执行燃煤标杆上网电价的风电平价上网试点项目。
5.光伏补偿机制
为达到管理建设太阳能光电建筑成为应用示范工程，可以不断精简并网程序，促进项目在用户侧并网，以电网企业率先支持示范项目。在补偿方式上，应予以居民家庭屋顶及企业等光伏发电项目补贴、太阳能光电建筑应用补贴、对光伏项目允许实行加速折旧、实施净计量政策、推进建设光伏发电平价上网试点项目、设置太阳能与建筑一体化应用补贴等。在税收政策方面，专门为光伏能源设定税收优惠政策。
6.地热能补偿机制
地热能高效利用应纳入土地利用总规划和矿产资源规划，以集中规划地热能供暖为主导。通过“分散式与集中式相结合”的模式实施水热型地热供暖方案，以“取热不取水”为导向统一开发与集中规划，在城镇基础设施建设中纳入水热型地热能供暖设施，将清洁能源有效替代传统供暖区域能源供给。在补偿方式上，可以采取地热发电上网电价政策、地热能设备税收减免政策、地热能取暖补贴政策和地热能供暖投资奖励政策予以补偿。
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