县域扶贫项目制的“耗散”过程及其逻辑

　　摘 要：扶贫项目制是我国扶贫开发中采取的一种重要方式，對脱贫攻坚具有非常重要的作用。项目制在运行中产生的损耗影响预期目标实现，学者发现利益冲突、微腐败、利益共谋、贫困户参与不足等原因造成了项目制的非制度性损耗。但从县域调查来看，项目制下扶贫资源在论证、申报、立项、实施、验收、监管过程中存在制度性耗散与非制度性耗散两种现象。制度性耗散主要包括扶贫项目流程繁杂造成的时间耗费、扶贫项目跑动与论证过程的资金消耗、扶贫项目实施的机构增设与监督成本耗费;非制度性耗散主要包括项目虚报与重数量轻质量、项目施工中的工程外包与阻工闹工、项目验收中的资金挪用和监管缺失等。扶贫项目耗散现象产生主要是在“项目治县”的县域发展逻辑、项目争取的县乡(镇)村竞争逻辑与项目实施中的政绩至上逻辑、项目效益的社会动员逻辑等多重因素影响下产生的。

　　关键词：扶贫项目;制度性耗散;非制度性耗散;项目逻辑;项目治县

　　作者：吴映雪

　　贫困治理是事关打赢脱贫攻坚战和保持社会稳定的重要社会问题。从习近平提出精准扶贫并大力实施以来，项目制成为扶贫的主要方式，大量的人力、财力、物力通过扶贫项目的方式投入贫困地区和投向贫困人口。扶贫项目制中的项目既不同于宏大的社会建设和发展规划项目，也不同于专业领域的技术和建设项目，而是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式[1] ，因而扶贫项目背后体现着国家的治理政策与逻辑，是一项整体性的治理机制。这种依靠财政资金专项化而形成的“项目治国”模式[2] 在实践中取得了较好的治理效果，尤其体现在精准扶贫领域。然而，由于扶贫项目实施过程中申报程序复杂、监管成本消耗、多元主体的利益冲突、项目腐败、贫困户内生动力不足等主客观原因造成扶贫资源的损耗，使扶贫项目的实施效果和治理绩效难以达到预期目标。本文重点探讨扶贫项目在县域是如何耗散的，各主体遵从何种逻辑，进而找出扶贫项目制耗散的根源。

　　一、文献回顾与问题提出

　　扶贫项目制损耗是深刻影响扶贫效果的重要因素，学术界聚焦项目损耗的原因形成了五种基本分析路径。一是认为政府政绩至上逻辑与贫困户需求导向逻辑之间的内在矛盾，以及项目运作本身的国家主导逻辑与地方自主逻辑矛盾难以调和[3] ，扶贫项目具体运作过程中酝酿、申报、批复、实施、反馈、监督、审计等环节矛盾重重，导致项目绩效低下[4] 。二是扶贫项目制运行中存在精英俘获现象，即体制内精英截取了项目资源[5] ，具体表现为精英对项目资金、项目信息和发言权进行控制，导致扶贫资源未能有效投向贫困户[6] 。三是扶贫运作中的分利秩序，即各利益主体将公共利益转化为部门或个人利益[7] ，扶贫资源在下乡过程中形成“权力-利益”网络[8] ，利益关系绑架了扶贫项目[9] ，阻碍扶贫资源的落地。四是扶贫项目运行中的腐败现象，比如扶贫过程中庸政懒政的变相腐败[10] ，以及“雁过拔毛”“优亲厚友”“吃拿卡要”“截留挪用”[11]“骗取套取”等微腐败[12]现象的存在影响了扶贫的效果。这类研究关注了腐败主体的不同类型，比如村干部[13]、扶贫干部[14]、“村官”[15]等群体，并重点关注了扶贫资金的腐败问题[16]。五是扶贫项目运行中贫困户的参与不足问题[17]，从贫困户的视角出发考察贫困户参与扶贫项目的程度与能力，认为扶贫内生动力不足[18]是项目效益不佳的重要原因。

　　现有研究对扶贫项目资源损耗大多归因于不同主体的利益冲突，尤其是中央政府与地方政府、政府与地方能人、地方能人与贫困户、扶贫干部与贫困户的利益博弈产生了精英俘获、分利秩序、项目腐败等现象。主体间的利益冲突无疑是造成扶贫项目制损耗的主观原因，这是一种非正常状态的、制度规定外产生的非制度性损耗。除此之外，客观上治理技术的局限和人的有限理性等原因也是造成扶贫项目资源损耗的原因，这实际上是科层制运行过程中往往难以避免的制度性损耗。然而，学界将过多的焦点投放在项目损耗的非正常状态这一类型，鲜有关注项目的制度性损耗。因此，结合现有研究，本文引入“耗散”这一概念来概括扶贫项目制中主体利益冲突造成的非制度性，以及在现有制度体制规定下科层制运转和项目本身运作中的制度性损耗。“耗散”是指资源和能量在运输和扩散过程中产生的损失和耗费，扶贫项目制耗散这一概念能够动态全面地展现扶贫资源在县域论证、申报、立项、实施、验收、运营过程中产生的扶贫资源制度性与非制度性损耗，可以更好地概况当前扶贫项目资源配置低效、绩效不佳等问题。

　　县域是扶贫项目落地与执行的关键层级，扶贫项目在县一级的运作效果关系到扶贫项目的成败。本文选取深度贫困县H县进行个案分析 。H县全县总面积1 109平方公里，辖12个乡镇217个村24个社区(居委会)。截至2019年9月，H县总人口31.5万人，贫困村142个，其中少数民族人口占77.3%，建档立卡贫困人口77 413人。从2017年1月至10月，笔者对H县进行为期9个多月的深入参与式观察、访谈和跟踪调研，随后又进行了多次回访，以此为实证基础来分析扶贫项目制耗散的不同类型以及产生耗散的原因。

　　二、扶贫项目制县域运作的

　　制度性耗散 扶贫项目运作的制度性耗散是指项目运作流程在法律与制度的范围内进行，但由于客观上治理技术的局限和人的有限理性等原因造成项目进度缓慢、项目资金滞留、项目效益不高、项目目标偏差等现象。这种耗散是遵循制度安排下的耗散，虽然未违反法律法规，但不能实现扶贫资源的有效配置，因而有可能达不到项目的目标期许。

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