可持续发展视角下旅游资源开发的法律保障

　　关键词 可持续发展 旅游资源开发 法律保障

　　基金项目：本文获杭州市哲学社会科学规划课题基地项目“可持续发展视角下旅游资源开发的法律保障”(2019JD42)资助。

　　作者：范莉

　　一、旅游资源是旅游业可持续发展的物质基础

　　随着人们生活水平提高和旅游产品质量的提升，我国旅游业发展迅速，已发展为国际旅游大国，在国家经济发展中占据更加重要的地位。2019年，我国旅游经济继续保持高于GDP增速的较快增长，全年国内旅游人数60.06亿人次，比上年同期增长8.4%;入出境旅游总人数3.0亿人次，同比增长3.1%;全年实现旅游总收入6.63万亿元，同比增长11%。旅游业对GDP的综合贡献为10.94万亿元，占GDP总量的11.05%。

　　旅游业由旅游资源、旅游设施、旅游服务三大要素组成，三者缺一不可。旅游行业只有在合理开发利用旅游资源的基础上，加强旅游设施建设，才能向旅游者提供具有吸引力的旅游产品。优质的旅游资源推动旅游业的健康可持续发展，如果强调短期利益，过度开发利用，则将成为阻碍旅游业发展的障碍。因此加强旅游资源开发和保护立法，规范旅游资源开发过程中的规划、环评、监测等制度，进而协调旅游资源保护和开发的关系，实现旅游资源的可持续利用是非常值得我们关注和研究的问题。

　　二、我国旅游资源开发法律保障的现状

　　(一)我国旅游资源开发立法概况

　　旅游业的健康发展需要综合运用政策、法律、经济、科技等手段，要实现旅游资源的健康可持续利用，法律手段是最主要的保障措施。总体来看，我国旅游资源立法没有得到充分重视，起步较晚，数量较少。从法律渊源上看，与旅游资源有关的专项立法只有2007年的《旅游资源保护暂行办法》，相关的法律法规有环境保护方面的法律、法规、部门规章和地方立法。例如《环境保护法》第二条明确指出，环境法所称的“环境”为“各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”，这些自然因素当然包括各类旅游资源。《文物保护法》《森林法》《草原法》《风景名胜区条例》等根据各类资源的特性，以单一环境要素为调整对象，这些自然资源与旅游资源是交叉或重合的，并且较《环境保护法》有更详尽的规定。

　　从立法内容上看，现有的旅游资源有关法律法规可分为两个方面，一类是规范旅游资源开发与保护，主要包括《野生动物保护法》《文物保护法》《草原法》等;一类是规范旅游资源污染防治和环境保护，主要包括：《环境保护法》《环境影响评价法》《噪声污染防治法》《大气污染防治法》 等。

　　(二)我国旅游资源开发法律保障存在的不足

　　如前所述，我国关于旅游资源开发立法起步较晚，数量不足。总体来看规范旅游资源开发与保护的法治供给不能满足客观需要，使旅游资源甚至生态系统存在严重生态风险。具体表现为以下三个方面：

　　1.旅游资源开发法律规范缺乏系统性和协调性

　　(1)《旅游法》针对旅游资源开发仅有原则性规定。2013年《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)颁布实施，在立法目的中提及“保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展”，提出了对旅游环境依法保护的原则和总体要求，但关于旅游资源的规定仅涉及四个条文，涉及旅游设施、资源及旅游者三方面的规定仅为全文的7%。在法律责任方面《旅游法》主要规定了旅行社、旅游经营者和导游的法律责任，在旅游资源方面缺乏可操作的处罚条款。可见《旅游法》关于旅游资源开发利用仅有原则性规定，无法有效凸显环境保护在旅游发展中的重要地位。

　　(2)环境保护方面的立法未能充分体现对旅游资源的保护。在《环境保护法》第二十九条提到，各级人民政府对人文遗迹、古树名木、具有重大科学文化价值的地质构造、温泉等自然遗迹、著名溶洞和化石分布区应予以严格保护，严禁破坏。虽然强调对这些具有旅游开发价值的自然资源应加强保护，但显然环境保护法的规定不能涵盖旅游资源的所有内容。同样，其他环境保护法律法规，如《森林法》《野生动物保护法》《风景名胜区条例》等涉及旅游资源保护的内容较少且分散于各条款之中，缺乏系统性。因此，我国环境保护方面的立法涉及旅游资源保护的虽然有一定数量，但因缺乏系统性，只能对部分旅游资源加以保护，而且重保护轻开发，不能满足旅游业发展的需要。

　　(3)旅游资源专项立法未在旅游资源保护方面显示出应有作用。在我国目前旅游资源开发法律体系中，2007年国家旅游局出台的《旅游资源保护暂行办法》可以视为是专项立法，但是作为国家旅游局发布的部门规章，法律位阶较低，显然不能作为旅游资源保护的基本法。该暂行办法共二十五条，在加强旅游资源和生态环境保护方面发挥了积极作用，但受旅游管理部門执法权限的影响，执行效果并不令人满意，自颁布以来没有在旅游资源开发保护方面发挥应有作用。

　　2.旅游资源管理机构权责不清、监管困难

　　目前，涉及旅游资源管理的有文旅、环保、林业、水利、国土等多个部门，譬如文化旅游局负责旅游业的管理，林业、水利、国土部门负责旅游资源开发、景区建设审批和管理，环保部门负责环境影响报告的审批和环保监察。各部门职责存在交叉，当发生管理权限的重合或空白时，没有统管部门进行协调，缺乏权威性、一致性，使得管理难以实施。旅游资源作为具有丰富生态价值和经济价值的稀缺资源，在开发利用中部门化倾向仍然存在，极易形成过度开发或绝对保护两种认识，使区域生态环境难以得到合理开发和有效保护。同时在管理和执法中，执法者也因环保意识薄弱等原因，重视地区、部门利益，忽略了生态环境的整体性和环境利益，过度追求短期经济收益，忽略了可持续发展。

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