财政分权对环境污染的影响研究

　　【摘 要】 在现有文献对财政分权研究的基础上，通过对2007—2017年国内31个省份数据分析，就财政分权与环境污染的影响进行实证研究。结果表明财政分权与地区环境污染呈显著的正向影响，但排污费的收取和治理环境污染的财政补贴能够对影响效应起到抑制作用。同时，引入直辖市变量分析治理环境污染的财政补贴，发现经济发达的直辖市同时在环境治理方面优于其他省份。基于此，提出了建立完善的生态补偿机制、促进地区经济和环境协调发展、理顺地方政府财政分配方式、强化地方环境治理责任机制等相关建议。

　　【关键词】 财政分权; 环境治理; 门槛效应; 区位差异

　　《山东财政学院学报》是由山东财政学院主办的财经类期刊，创刊于1989年，系山东省优秀期刊、华东地区优秀期刊。

　　一、引言及文獻综述

　　改革开放40年以来，虽然中国的经济取得了可喜的增长，但对生态保护的各项机制并没有到位。十九大报告中明确提出，将污染防治作为三大攻坚战之一，推进污染的防治。环保部发布的《2017中国环境状况公报》显示，目前我国环保工作取得了一系列成果，环境质量较前几年有了较为明显的改善，PM2.5平均浓度为43μg/m3，比2016年下降6.5%。但随着人们对生活质量要求的提高，环境问题依然是国内关注的话题，环境污染状况依然让人们担忧。在全国338个地级及以上城市中，239个城市环境空气质量超标，占70.7%。

　　长期以来，我国的经济发展都是依靠粗放式的传统工业拉动，传统的生产方式依靠资源和环境消耗，这种通过牺牲环境和资源的发展方式，更多源自地方政府“中国式分权”[ 1 ]。自改革开放以来，国家为了发展地方经济，积极推行一系列分权制度，引导地方政府发展经济。在财政分权的激励下，各级政府积极推动经济发展，引入外商投资，提供相应的设施条件，吸引企业入驻。虽然国家强调不要重蹈西方政府“先污染、后治理”的覆辙，但以地方GDP为晋升条件的基础下，地方政府官员为了达到政治晋升的条件，会不断招商引资、增加税收，甚至不惜引入高污染企业，展开激烈的“政治锦标赛”，从而极大地促进了经济发展[ 2-3 ]。

　　关于财政分权与地区环境污染的问题研究，近年来一直受到国内外学者的广泛关注。传统环境经济学从福利经济学角度出发，认为政府应该承担对环境保护的全部责任，但忽视了环境政策的制定和执行并不全部依靠中央政府，而财政分权是处理环境问题的最有效手段之一[ 4 ]。国外学者将财政分权对环境污染的理论称为“环境联邦主义”[ 5 ](Environment Federalism)。财政分权也被理解为财政联邦主义[ 5 ](Fiscal Federalism)，就是给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，其精髓在于使地方政府拥有合适与合意的财政自主权进行决策[ 6-7 ]。蒂布特通过“用脚投票”的理论解释了财政分权体制可以激励地方政府提供更多、更好的基础公共设施以获得更多的公民选票，其中就包括更好的环境质量[ 8 ]。而钱颖一认为这种传统的理论假设忽略了地方政府官员为了寻求自身更好的利益和发展，从而做出与当地居民期望相违背的决策。因此从财政分权的角度可以看出，一部分学者支持由于环境保护是社会公共服务部分，应该由基层政府来负责，同时由于各地差异性，交给当地政府才能做到因地制宜。一直以来，关于财政联邦主义到底应该是分权还是集权目前尚没有统一意见，虽然Sigman[ 9 ]认为应该给予地方政府更多的权利，但是部分学者发现各地方的环境规制条例依然是由中央政府统一制定的。财政分权在造成环境污染的同时，还会通过政治质量对环境质量进一步产生影响。

　　国内的财政分权不同于国外的财政分权，国内的财政分权同时还带来政治分权，在官员晋升激励的条件下，使得更多的地方政府促进当地的经济发展而忽视环境污染问题。国内学者对于财政分权与环境污染的研究主要集中在两方面：一方面，通过博弈论等基础理论从财政分权的角度，研究财政分权对地方政府的激励变化导致地方环境污染，从而通过政府行为变换改善地区环境质量[ 10-11 ];另一方面，从环境污染的角度，将财政分权作为一个解释变量，通过实证研究的角度印证财政分权对环境污染的影响，进而提出解决措施[ 12-13 ]。多数文献均验证得出财政分权的加剧造成了环境的恶化，降低了地区居民生活环境质量[ 14-15 ]。李香菊和刘浩[ 16 ]基于污染物外溢的性质，得出财政分权对于非外溢性(固体废弃物)和双向外溢性污染物(SO2)的系数为负，而对单向外溢性污染物(废水)为正，说明地区政府对不同污染物会有不同的治理理念，但也有部分学者得出了相反的研究。

　　综上所述，国内外相关文献的结论并不统一，主要是各国体制和国情均不相同。政府为了治理环境，不仅对相关企业征收了排污费，而且给予了相应的财政补贴，这些政策环境的作用效果如何呢?为探究财政分权对地方环境污染的影响，本文通过2007—2017年我国31个省份的数据，对财政分权与地方环境污染的影响进行实证研究，以进一步讨论两者之间的关系。

　　二、财政分权与政策环境的作用机制

　　(一)我国财政分权的运行特征

　　地方政府的财政收支行为会受到体制机制的影响，地方政府为了实现当地经济发展的目标，会将从财政分权中获得的自主权重点放在经济发展上。虽然地方政府同时承担了经济增长和环境治理的责任，但是财政分权的存在激励地方政府在牺牲环境的基础上过度追求经济的发展。因此，财政分权与环境污染存在着正相关关系。

　　政府为了治理环境也实施了一定的政策，形成了外部政策环境。排污企业与政府规制之间存在动态博弈的关系，因此排污企业在不同的政策环境下会采取不同的行动策略，达到使企业自身治理污染的成本与向政府缴纳的环境治理费用的总和最小。因此，财政分权体制与地方财政政策之间具有较强的联系，不同的政策环境下，财政分权对环境的影响也是不同的。本文提出如下假设：