乡村振兴战略背景下宅基地“三权分置”实现路径研究

　　摘 要 宅基地“三权分置”是撬动乡村要素资源、推进乡村振兴战略实施的重要途径和有力抓手。现行的宅基地制度影响了城镇化进程，也在一定程度上限制了乡村发展。乡村振興红利不够、动力不足等问题表明宅基地“三权分置”改革已迫在眉睫。本文以国内宅基地“三权分置”试点区探索实际为基础，总结了宅基地“三权分置”改革中可参考的实践经验，并指出当务之急需破解相关配套制度不完善、“一地三权”未明确界定、“三权分置”缺少顶层设计等问题，提出了多路径落实宅基地所有权、切实保障宅基地农户资格权、建立农宅市场交易体系，适度放活宅基地使用权、建立农村宅基地风险防范机制的宅基地“三权分置”实现路径。

　　关键词 宅基地;三权分置;乡村振兴;实现路径

　　1 “乡村振兴战略”与宅基地“三权分置”的提出背景

　　随着我国经济发展进入新常态，不断涌现出的新产业、新业态、新模式成为推动我国经济稳健增长、加快经济结构转型升级的中坚力量，传统的农村农业业态无疑受到了强烈冲击，由此产生的城乡发展不平衡、不协调的矛盾日渐突出。在国家现代化快速发展的今天，如果缺失农业现代化，缺乏农村繁荣富强，缺少农民安居乐业，便是不完整、不牢靠的，我国实现可持续发展的目标也就无从谈起。

　　为解决“三农”问题及凸显农业、农村、农民这三者在国民经济发展及社会建设中的重要地位，实施“乡村振兴战略”在党的十九大会议上首次被提及。2018年中共中央又发布了以“乡村振兴战略”为主题的一号文件，至此乡村振兴战略上升至国家发展战略新高度，成为全面建设小康社会攻坚路上的必然选择。

　　在乡村振兴战略的实施过程中，应以土地为基础，以农村土地制度改革为核心。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》文件中明确表示，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，要落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权[1]。宅基地“三权分置”改革成为自农村承包土地实施“三权分置”后，我国在农村土地制度上的又一次重大理论飞跃和实践创新。如果该项改革力度足够大、步子足够稳、实施效果足够好，将有效激活农村数百万亿的闲置土地资源，在推动农民获得更多财产权利的同时，成为推动乡村振兴的重要推手。

　　2 农村宅基地“三权分置”的必要性及需破解问题分析

　　2.1 农村宅基地“三权分置”的必要性分析

　　(1)现行宅基地制度影响了城镇化进程，也在一定程度上限制了乡村发展

　　随着我国城镇化进程快速向前推进，农村“空心村”、“空心户”现象日渐增多，宅基地闲置或低效使用现象屡见不鲜。由于2.8亿农民进城变身为“半城镇化”居民，另近年来约1亿人成为城镇居民，相关专业人士估算我国约三分之一的宅基地现处于闲置和低效率利用状态，约为4000多万亩，而闲置不用的宅基地超过2000多万亩[1]。现行的只能在本村集体成员内部交易的宅基地制度，使得农民最重要的资产变成了“沉睡的资本”，严重影响了农民财产权的实现，因此即使大量农民进城，也因无法支付首付而难以在城市购房，也难以融入城市而变身为真正市民，极大影响着城镇化质量。同时，农村人口大量流失、宅基地闲置导致乡村丧失了主要劳动力和建设人才，出现了乡村建设“空心化”、发展动力不足的问题，一定程度上闲置了农村发展步伐。

　　(2)“乡村振兴战略”实施过程中红利不够、动力不足，需以宅基地改革為支点

　　内因是事物实现发展变化的根本原因，要实现乡村振兴、农村发展，其核心动力必须在乡村内部寻找。虽然农村承包地已实行了“三权分置”，但要严守耕地红线以保障粮食安全，故其给农民带来的制度改革红利也十分有限。要实现乡村振兴，获取农村制度改革红利，只有在农村集体建设用地和农村宅基地上做文章，因为只有它们可以超越农业生产而放活，且农村宅基地是农民十分珍贵的保障性财产和利益关注焦点[2]。因此，要引流城市资源配置乡村发展，必须以宅基地改革为支点，以宅基地“三权分置”制度改革带来的杠杆红利拓宽农民收入渠道，为实现乡村振兴添薪加火。

　　(3)宅基地“三权分置”改革可增加农民福祉，惠及我国当前主要矛盾解决焦点群体

　　随着我国特色社会主义步入新时代，当前主要的社会矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而涉及这一矛盾的主要群体主要集中在农民身上。目前解决这一矛盾的主要方法就是从宅基地这一农民的核心财产入手，通过赋予农民财产增值权，增强农村交换资源、吸引资本、汇聚财富能力，并以获得的资本发展农村市场新业态，增加农民福祉，提升农民收益，构建环境优美、生态宜居、生活富裕的新农村，缓解当前我国主要的社会矛盾。

　　2.2 实现农村宅基地“三权分置”需破解问题分析

　　结合我国实际情况，农村宅基地“三权分置”要顺利实施，需要破解以下问题：

　　(1)相关配套制度不完善，改革存在风险

　　目前我国实行的《农村宅基地管理办法》，一方面允许农村宅基地使用权转让，而另一方面又提出了不许向集体组织成员以外的人转让的限制条件。这些规定和限制条件阻碍了农村宅基地“三权分置”改革的前进步伐。另外，传统制度下的宅基地资格权是农民作为村集体成员的一项重要权利。如果完全放开宅基地的交易权，将存在流转过程违约、宅基地再流转过程用途转换、农民失宅等风险，增加社会的不稳定因素。

　　(2)“三权分置”改革缺乏顶层设计，“一地三权”未明确界定

　　由于农村宅基地“三权分置”属新生事物，是从新的思路探索符合我国农村发展实际的宅基地制度，因该项改革适逢国家机构改革时期，故对此项工作的主导部门、衔接部门尚不确定，职责分工、实施机制从国家层面来讲也未明确规定，改革实施过程中缺乏顶层设计。另宅基地与地面附着物的不可分割性决定了宅基地与承包地有所不同，其流转使用应具有长期性。对同一块宅基地，如何清晰界定所有权、资格权、使用权这三权的权能边界，如何明确三个主体的权利范围尚需考量[3]。

　　(3)地方实践仍在探索，尚未形成成熟经验

　　目前宅基地“三权分置”改革已在多个城市试点，实践形式虽饱含地方特色，亮点纷呈，但尚未形成系统、成熟、可推广复制的实践经验，仍处于摸着石头过河的时期。如绍兴市聚焦于放活宅基地使用权，义乌市关注于如何取得、确认宅基地资格权，象山县则将重心放于探索宅基地资格权登记，但是仍存在权属不清、超占、使用不规范，缺少规范有序的流转平台等问题[3]。

　　3 宅基地“三权分置”探索实践分析

　　农村宅基地“三权分置”改革则是平衡城乡资源，促进乡村发展，实现乡村振兴的破题之举。部分地区结合区域实际，围绕宅基地“三权分置”开展了形式多样的探索实践，并取得了初步成效，从制度层面和实践操作层面为其他地区提供了重要参考。

　　(1)瑞安市：闲置宅基地使用权实行流转登记

　　瑞安市是农村宅基地“三权分置”改革主要试点之一，其以“适度放活宅基地使用权”为中心，建立了“多部门参与、全流程衔接”的闲宅基地使用权流转制度[4]。这标志着瑞安市宅基地改革工作破冰起航，改革政策全面落地。另瑞安市又开发了配合政策及时落地的闲置农房(宅基地)网上交易平台，成立了农村产权服务中心，至此农村宅基地使用权流转在瑞安市进入了“合规合法新时代”[4]。此外，为健全农村金融惠农、益农体系，瑞安市又积极推出农房财产权和农房使用权抵押贷款等金融产品，为乡村振兴提供资金支持和核心动力。

　　(2)重庆、成都等地：放活使用权，引导农户自愿退出宅基地

　　中央一号文件指出，宅基地“三权分置”探索过程中应适度放活使用权。各试点地区在充分尊重农民意愿的前提下，权衡、保护并合理分配各利益主体方合法权益，鼓励农户在有可居之处情况下腾退自家闲置宅基地，不仅为乡村振兴提供了资金支持，而且一定程度上益于省内建设用地指标吃紧困境缓解[5]。如成都市、重庆市、湖南浏阳、安徽金寨等地探索出 “地券”制度、多种补偿政策叠加、建设用地指标流转收益分配等方式，其中具体实施措施。

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