城乡统筹背景下河南省农村宅基地“活化”策略研究

　　摘 要：在当前耕地保护“红线化”、人口流动“单向化”及宅基地“固态化”背景之下，农村宅基地的科学流转不仅可为城乡统筹发展提供场地和空间，同时可增加农民的财产性收入，为新型城镇化发展提供内生性物质基础。目前农村宅基地存在利用效率低下、交易“隐形化”等问题，在策略方面应以“分权”推进“利用”，以“利用”撬动“流转”，以“流转”促进“积聚”，让“积聚”加速“振兴”，同时应以必要的协同手段来推进流转，进而加速新型城镇化和乡村振兴战略的实现。

　　关键词：乡村振兴;宅基地;流转;问题;对策

　　《农业灾害研究》是在较高层面上反映中国农业灾害研究与技术成果的学术性刊物，由江西省农业科学院主办，安徽吴楚科技文化传播公司提供技术支撑。

　　1 问题的提出

　　让农村宅基地“流转”起来是当前学术界的一致看法。但目前制度框架下农村宅基地的无偿无期限使用及流动固化等特征导致了农村宅基地使用效率低下、资产属性弱化、“交易”隐形化等问题，产生这些问题的主要原因在于政策法规的相对不完善及执行管理的不到位，所以多数学者和政府管理者建议通过完善法律、坚持农户自愿、加强农民的再就业培训、促进劳动力转移、户籍制度改革等措施促进宅基地的流转，也有学者建议从宅基地的有偿使用方面促进宅基地的流转。

　　以上促进宅基地流转的措施中，部分学者提出农户自愿、提高农民就业能力、改革户籍制度促进劳动力转移等措施，这些措施在一定程度上是对乡村振兴战略认识的不到位，也是对新形势下城乡融合发展战略理解上存在偏差的一种表现。宅基地的有偿使用无论从当前农户的需求来看还是将资源资产化抑或是壮大集体经济组织的实力来看均符合农村经济发展的趋势要求，同时也应看到，在不同的经济发展水平、资源禀赋和认知水平下推进宅基地的有偿使用可能影响到农民的切身利益和农村社会的稳定与发展。因此如何因地制宜的科学推进需要慎重研究。

　　在实践层面，自然资源部正深化农村集体所有土地制度的改革，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权的落实、保障和放活途径，推动居住用地供应主体的多元化，这些重大理论和实践创新如何在实践中贯彻和落实是需要深入研究的。因为当“政府不再垄断住房供地”之后，农村集体所有的土地在当前“房市”状况下可能就会成为各类组织“涉猎”的对象，再加上18亿亩耕地红线的“高压”之下，如何确保农民“户有所居”的基本权益也将是一个重大的课题，不少有条件地方已经在此方面进行了尝试性改革，如北京已于2018年3月26日发布了《关于规范引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产性收入的指导意见》(京政农函〔2018〕13號)，这为农村宅基地制度改革以及农户合法权益的维护和保障提供了参考。

　　2 河南省农村宅基地的利用现状及问题

　　2.1 农村宅基地有流转的现实需求

　　据2006和2016的全国农业普查数据显示，河南省农村地区农业从业人员呈现逐年下降的趋势(表1，图1)，而农村地区拥有两套以上房屋的农民数量所在比例十年间由6.2%上升到10.7%(表2)，钢筋混凝土结构的房屋数量所占比例十年间由4.8%上升到10.9%(图2)。这与城镇化、工业化的快速推进和农村经济发展以及农民收入的不断增加有很大关系。随着城镇化率的进一步提高，农业从业人员的持续减少以及农民收入的不断增加，农村房屋的质量会进一步改善，在既有宅基地管理制度下空置、闲置问题会更加突出，改革宅基地管理制度，促进宅基地合理流转的呼声也必将越来越高。

　　2.2 农村宅基地流转的总体特征是种类多但流转量小

　　根据典型调研情况看，目前农村宅基地流转大致可分为三种类型：一是城中村、城郊村庄尤其是划入城市发展规划区的城郊村庄。这些村庄的宅基地一般通过征用、置换、货币化补偿等形式被城市“吞并”。二是宅基地在不同集体经济组织成员间以买卖、租赁、入股等方式进行交易，也存在少量非农业从业人员到农村购买宅基地的现象。三是也存在宅基地在集体经济组织内部成员间的互换、买卖、租用等现象，但数量不多。从总体上看，农村宅基地的流转目前还处在“固化”状态，交易量很小，交易方式(买卖、租赁、抵押、合作、入股等)相对单一，宅基地流转并未与农业从人员的减少和农民住宅数量的增加保持同步。

　　2.3 农村宅基地管理存在的问题

　　2.3.1 利用效率低下

　　如前所述，长期存在的二元结构使得城乡之间的人才流动呈现单一化特征，即由农村流向城市，鲜有城市人才流向乡村的，这也是乡村振兴需要破解的一大难题之一。同时也是城市用地越来越紧张而农村地区宅基地闲置、“空心化”的重要原因之一。课题组也发现随着农民收入水平的提高，许多农民因各种原因纷纷重建、改建房屋，但存在“过度”建设问题，现实中有很多农户的二层、三层处于闲置状态，利用效率很低。

　　2.3.2 一户多宅和面积超标

　　尽管《土地管理法》对农村宅基地做出了“一户一宅”的原则性规定，但受宅基地的福利性质、获取成本、少批多占、民间风俗(祖宅)等因素影响，现实生活中存在不少“一户多宅”及面积超标的农户。

　　2.3.3 交易隐形化

　　现行法律规定农村宅基地可以“流转”，但对象限于本集体经济组织成员，禁止城镇居民到农村购置宅基地。然而基于宅基地在集体经济组织内部的获取成本、“交易”信息相对对称等原因，“内部流转”除正常继承之外，宅基地流转的体量是非常小的。这使得不少获取新宅或一户多宅的农户要么选择将宅基地闲置，以期政策变化后获取收益，要么私下将宅基地“流转”给集体组织成员之外的人员，获取现实的利益。

　　2.3.4 宅基地的“资产”属性逐渐显化

　　随着农村经济的发展，农民收入的增加和城镇化进程的加速，制度设计之初宅基地作为“户有所居”的基本保障功能正在逐渐弱化，而其经济价值随着乡村经济的发展和农村环境的变化也必将逐渐显化，呈现出与城市房屋相似的资产属性。