国家公园可持续旅游发展的战略选择

　　摘要: 在国家公园等自然保护地的建立和管理中,游憩或旅游始终是一个重要的话题,也是推动可持续利用的最重要的方式。 国家公园提出坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的自然保护全新理念,将有助于推动旅游从“ 门票经济” 向全民公益性转变,一般旅游活动向游憩活动转变,粗放型旅游活动向可持续生态旅游转变。 国家公园实现可持续旅游发展,要遵循生态空间的管控要求,体现主体功能区的理念,加快理顺国家公园管理体制,完善国家公园资金保障机制,实行特许经营制度,强化旅游活动和服务的管理,构建起设施建设、社区协调、生态补偿、访客管理等一系列保障制度,确保国家公园的游憩功能得到有效发挥。

　　关键词: 国家公园; 旅游; 可持续发展

　　文章编号: 1671-6116(2019) -01-0022-04

　　中图分类号: TU986. 5文献标志码: A

　　《旅游论坛》(双月刊)创刊于1989年，是由桂林旅游高等专科学校主办的旅游科学综合性学术刊物，主要面向旅游研究从业人员，本刊是桂林高等专科学校主办的旅游科学综合性学术期刊。是广大旅游工作者、旅游科研人员、旅游大专院校师生开展旅游理论研究的论坛，是了解旅游研究动态和最新理论成果的重要窗口。

　　国家公园体制的改革受到广泛关注,相关学术 立国家公园体制的总体方案。 2017 年 9 月,中央办讨论一直伴随着中国国家公园体制改革的整个进 公厅、国务院办公厅印发《 建立国家公园体制总体程。 从十八届三中全会提出建立国家公园体制以方案》 ,10 月党的十九大报告中明确提出建立以国来,2014—2017 年我们总共开展了 10 个国家公园 家公园为主体的自然保护地体系,2018 年 3 月十三体制的试点,目的是通过试点总结经验,提出我国建 届全国人大一次会议决定重新组建国家林业和草原局,加挂国家公园管理局牌子,对国家公园等自然保护地实行统一管理,这标志着国家公园体制改革进入新阶段。

　　一、国家公园体制建设是自然

　　保护体制的重大改革

　　中华人民共和国成立以来,特别是改革开放以来,我国的自然生态系统和自然遗产保护事业快速发展,取得了显著成绩,建立了自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园等多种类型的保护地。但自然保护地的发展过程中出现了一些问题,一是按照资源要素类型设立,缺乏顶层设计;二是各类保护地缺乏科学完整的技术规范体系,法律法规不健全;三是同一类保护地分属不同部门管理,同一个保护地多头管理、碎片化现象严重;四是社会公益属性和中央地方管理职责不够明确;五是土地及相关资源产权不清晰;六是保护管理效能低下,盲目建设和过度利用现象时有发生,违规采矿开矿、无序开发水电等行为屡禁不止,严重威胁我国生态安全。 建立国家公园体制就是坚持问题导向,探讨解决上述问题的改革路径,同时又坚持目标导向,朝着建成统一、规范、高效的中国特色国家公园体制,建立分类科学、保护有力的自然保护地体系而努力。

　　( 一) 国家公园是自然保护的全新理念

　　国家公园由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。 首要功能是自然生态系统完整性、原真性的保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。 国家公园理论提出了 3 大理念,即坚持生态保护第一、坚持国家代表性、坚持全民公益性。国家公园是我国自然保护地体系中最重要的类型,十九大进一步明确了国家公园在自然保护地体系中的主体地位。 把最应该保护的地方保护起来,把壮美的自然景观和完整的生态系统世代传承下去。 与一般的自然保护地相比,国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性,面积更大,生态系统更完整,审美价值更高,保护更严格,管理层级更高。 与一般的自然保护地相比,国家公园提出全民公益性,坚持全民共享,着眼于提升生态系统服务功能,开展自然环境教育,给子孙后代留下珍贵的自然遗产, 让我们的后代同样感受到大自然的原真性。

　　( 二) 国家公园是国家生态安全空间

　　十八届三中全会提出“ 坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制” 。 建立国家公园体制就是推动建立完善的国土空间开发保护制度,推动主体功能区定位落地实施,推动禁止开发区域能够真正做到禁止大规模工业化、城镇化开发建设,还自然以宁静、和谐、美丽。

　　二是国家公园就是要守护“ 绿水青山” 。 建立国家公园体制并非在已有的保护地体系上叠床架屋,而是以划分生产、生活、生态空间为基础,以国家公园为主体去推动保护地体系改革,把属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。 国家公园是生产、生活、生态空间中的“ 生态” 空间,坚持生态保护第一,不是要在国家公园范围内再去划分生产、生活、生态空间。

　　( 三) 国家公园是以自然资源产权为基础

　　一是国家公园以国有土地为主体,在明确国家公园准入条件时,也特别强调确保全民所有的自然资源资产占主体地位,并强调国家所有,这确定了国家公园必须由国家批准设立并主导管理,这样才能保证可行性。 按照自然资源统一确权登记办法,国家公园可作为独立自然资源登记单元,依法对区域内所有自然生态空间统一进行确权登记。

　　二是国家公园必须由国家批准设立并主导管理,国家公园是中央政府事权,不是一个部门和一个地方就可以随便设立的。 各地区各部门不得自行设立或批复设立国家公园,主管部门应适时对自行设立的各类国家公园进行清理。

　　三是国家公园内全民所有的自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。 其中,部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使。 条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有的自然资源资产所有权由中央政府直接行使。

　　二、国家公园建制建设促进旅游

　　向可持续转变

　　世界上很多国家依托国家公园开展游憩活动,发展生态旅游,并取得了显著成就。 美国国家公园体系被誉为“ 最绝妙的创意”,2017 年接待游客达31 亿人次。 美国国家公园在满足人们游憩体验的同时,也承载着国家的历史记忆,成为塑造美国人国家认同的“ 神圣空间” 。

　　一是服务设施建设要受到严格的限制。 国家公园旅游不能一味追求游客数量,不能一味追求豪华舒适的接待服务设施,更不能建设宾馆、酒店等接待设施,严禁以旅游设施的名义开发类似房地产的项目,旅游服务中心、自然教育中心等设施建设不能大而不当,要与周围的环境相适应。 要强调对生态环境的保护责任,对当地居民的发展责任和对旅游质量的保障责任等。 例如英国发起了“ 绿色旅游业”运动,日本旅游业协会召开多次旨在保护生态的研讨会,并发表了“ 游客保护地球宣言” 。 菲律宾通过改变传统的捕鱼方式发展生态旅游,为当地居民提供了替代收入来源, 确保实现对当地居民的发展责任。

　　二是旅游活动范围要受到严格的管控。 更加强调游客规模的小型化,旅游人数严格限定在生态环境承载范围之内,既保证游客的旅游质量,又不对生态环境造成破坏。 许多国家都对进入国家公园生旅游区的游客数量进行严格控制,并监测旅游行为对自然生态的影响,利用专业技术对废弃物做危害最小化处理,节约利用水资源,以加强生态旅游区管理。 澳大利亚旅游部和旅游协会还出台了一系列有关生态旅游的指导手册。

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