碳捕捉与储存风险的法律规制

　　摘 要：全球变暖已经成为当今世界面临的最严峻的环境问题之一，为了有效地减少二氧化碳的排放，世界许多国家都已经采取了相应的措施，碳捕捉与储存是其中最重要的措施之一，成为目前应对全球变暖的一种新兴的减排手段。对此探讨了碳捕捉与储存的国内外应用现状，指出了该技术存在的一系列环境风险，通过完善碳捕捉与储存的安全法律规制，以期能关注和突破碳捕捉与储存的风险瓶颈。

　　关键词：碳捕捉与储存;环境风险;法律规制

　　《法律文化研究》(年刊)，发刊于2005年，是由中国人民大学法律文化研究中心、北京市法学会中国法律文化研究会主办，曾宪义法学教育与法律文化基金会资助的学术集刊。

　　一、国外碳捕捉与储存的现状

　　碳捕捉与储存(英文全称：Carbon Capture and Storage，简称CCS)，碳捕获与碳储存是指从工业或与能源相关行业的生产活动中把二氧化碳分离出来，然后运输到储存地点，并长期与大气隔绝的一个过程。可以减少大气中的二氧化碳等温室气体含量，降低温室效应，又能净化我们的生存环境，同时与发展低碳经济的趋势也是一致的，在当前的国际化大背景下碳捕捉与储存技术便应运而生了。

　　(一)欧盟

　　欧盟一直是CCS的积极倡导者和领跑者，其成员国和企业早已经开始了CSS的工程，世界上第一个运作CCS试验工厂的企业是瑞典的能源巨头——瀑布能源公司(Vattenfall)，该公司从2001年就开始研究CCS技术，为此已投入了7000万欧元。其他比较典型的CCS项目工程主要有：英国的Killing-Holme工程、德国的 Schwarze Pumpeg工程、丹麦的CASTOR工程、荷兰的K12B工程、波兰的Recopol工程、法国道达尔集团在法国西南部建立的Lacq试验工厂等。欧盟是CCS的主要倡导者，也是针对CCS项目实施制定政策法规的先行者。其制定的《碳捕捉与封存指令》则为应对气候变化、确保二氧化碳的地质封存不对环境造成危害提供了法律框架。

　　(二)美国

　　美国在布什政府执政时期虽然退出了京都议定书，但一直都在开展CCS技术的研发活动;而奥巴马则一改过去消极的态度，采取了重视应对气候变化的政策，近年来在CCS领域的投资巨大，并宣布将在2020年建成20个商业化CCS工程，如：SoCaIEd清洁煤项目、Weyburn项目等，另外，美国还成立了“国家碳捕捉技术研究中心(NCCC)”，专门用于开发和试验燃煤电厂C02捕获技术，批准了47亿美元资助CCS项目，其中23亿美元用于资助商业规模的煤电CCS工程。在CCS法律法规方面，美国制定了《碳捕捉、运输与封存指南》，不过其更偏重技术，对环境影响评价的建议较少。它规定：碳捕捉与封存必须要满足清洁空气法和清洁水法的要求，对于所有的封存项目必须进行风险评价，同时形成一套准则使泄漏风险最小化。早期项目应该优先选择风险低的场地，应远离饮用水或其他利用水源的地区，强调制定管道和封存CO2的安全标准。相关事故处理方面，风险评价应该提供不可预料事故的减缓或补救计划。

　　(三)澳大利亚

　　澳大利亚最早完成了二氧化碳的封存潜力评价，并实施了若干示范工程，如：Hazelwood工程、Gorgen項目等。澳大利亚已决定由政府投资25亿澳元，州政府投资5亿澳元，用于开展大规模的CCS示范工程。①澳大利亚的Gorgen项目位于澳大利亚西北陆架的Gorgen气田约14%的二氧化碳，分离出的二氧化碳将输送到Barrow岛，注入地下咸水层进行封存。若该工程按期完成，将是世界上规模最大的二氧化碳封存工程。在法律法规方面，澳大利亚制定的《碳捕捉与封存指南2009》针对CCS的环境影响评价提出了相对具体可行的规定。该指南规定：所有的CCS项目必须要在相关法律制度框架下进行环境评价和核准。环境风险评价将贯穿于项目的整个生命周期。但是，该指南对于事故处理方面未作出明确规定。

　　二、国内碳捕捉与储存的现状

　　我国目前的二氧化碳排放总量比较大，已位居世界第二位，仅次于美国。作为负责任的大国，我国高度重视二氧化碳等温室气体的排放问题，并明确表示在按照可持续发展思想的前提下，与国际社会一起，积极寻求应对全球气候变暖的有效手段，并根据本国能力和本国国情为减缓全球气候变化做出应有的努力。我国在CCS方面起步较晚，目前还处于初期阶段，实践经验并不多。但是我国高度重视CCS技术的发展，已经把CCS技术作为一项前沿技术列入了国家中长期科技发展规划，在2007年国家科技部的《中国应对气候变化科技专项行动》中，CCS技术也被作为控制温室气体排放和减缓气候变化的重要技术列入了专项行动的四个活动领域之一。“十一五”期间，国家“863”计划也对发展碳捕捉与储存技术给予了很大支持。2007年6月国家发展与改革委员会公布的《中国应对气候变化国家方案》中强调我国要重点开发CCS技术，并加强国际技术交流与合作。现在，我国已经与世界各国开展了一系列的合作活动，同时在注入二氧化碳驱油方面也有了一定进展，一系列行动表明我国在不断的探索与实践CCS技术。

　　由于目前我国在CCS方面还处于初期阶段，再加上实践经验也不多，因而关于CCS还没有专门的法律规定，但是，2013年1月由中国电力企业联合会与美国环保协会共同编著的《中国电力减排研究2012》白皮书在北京发布，该报告旨在剖析电力行业节能减排的进展与重点，对未来趋势进行预测，并对行业的绿色发展提出政策建议。另外，还有一些相关的法律规定散布于我国的其他法律法规当中，所以说，我国针对CCS发展的法律框架和政策体系都尚未成型。通过对国外CCS现状的分析，可以看出，无论是实践方面还是立法方面国外一些国家对于CCS的研究都比较深入，对我国进行CCS研究具有很大的借鉴意义，当然，我国也要结合我国实际情况来进行CCS的相关实践与立法活动，解决我国碳捕捉与储存存在的具体法律问题。

　　三、碳捕捉与储存的安全法律规制问题

　　碳捕捉与储存的安全法律规制问题伴随着碳捕捉与碳储存的整个过程。第一，碳捕捉与储存的捕捉环节。碳捕捉是指将二氧化碳从其他气体产品中分离出来，目前大体上分为三种：燃烧前捕集、燃烧后捕集和富氧燃烧捕集。捕捉二氧化碳的过程中产生的环境影响主要是CCS设备建设和运行过程中的环境影响和压缩导致的环境健康安全风险。因此，伴随着二氧化碳的捕获过程对能源需求的增加，其潜在的环境影响主要是指捕获过程将增加二氧化硫等污染物的排放等。此外，为了便于运输和储存，通常捕获设备还需要对二氧化碳进行高浓度的压缩，压缩过程中也有可能会发生危险的突发事故，对工作人员的人身安全造成一定威胁。第二，碳捕捉与碳储存的运输环节。由于其是采用管道运输，这就需要铺设线路管道，铺设线路就必须考虑管道的安全问题，避免泄漏事故的发生。对于管道运输，如果二氧化碳运输管道修建在地下，将会对土壤表层的植被、景观等以及地基下层土产生一些影响，但是对地下水的影响较小。运输过程中，如果大量的二氧化碳泄漏到土壤中，将会导致碳酸的形成，对石灰石的分解造成一定的威胁。如果管道修建在海底，则将对地质或水文地质具有一定的影响，如果此时发生泄漏，其造成的环境影响与封存过程中发生的泄漏造成的环境影响相似。二氧化碳的管道运输可能产生的局部风险与已经在使用中的油气输运管道的风险相似或者更低。谨慎的管道系统设计和选址以及泄漏的早期检测是减少泄漏相关灾害的有效方法。第三，碳捕捉与储存封存环节。CCS技术潜在的最大的环境风险主要来自地质封存的二氧化碳泄漏。二氧化碳的封存主要包括在废弃油田、气田中的储存、提高石油采收率的储存、在煤层中的储存以及在盐水层中的储存。这可能会对地下水造成一定的污染。在注入过程中由于二氧化碳的置换，二氧化碳的直接泄漏将导致二氧化碳和盐水进入蓄水层，直接影响地下水。另外，还有可能诱发地震，由于二氧化碳注入岩层孔隙，使地层压力增加，如果注入压力超过地层压力，将可能诱发地层裂缝和断层的移动，从而引发地震。②

　　碳捕捉与储存在中国的环境风险和封存风险要高于其他地区。因为我国生态环境较为脆弱，气象灾害频发，所以CCS技术在我国的风险要远远高其他地区。但是，我国在CCS项目选址、安全等方面缺乏相关的法律法规，或现有法律法规缺乏相关规定，对CCS项目在审批、核准等方面缺乏针对性规定，对捕捉、运输、封存等过程的环境影响与环境风险缺乏监管。除了环境安全问题外，另外一个影响CCS大规模发展的因素是公共健康和安全问题。如果监管方面出现了疏漏，或者即便监管到位但是由于CCS本身的技术风险较大因素将可能导致二氧化碳泄漏，以致出现环境风险事故，将对CCS项目附近的居民造成恶劣的健康影响。二氧化碳的密度高于空气，密度高的二氧化碳气体下沉来取代氧气，如果二氧化碳在空气中的体积超过3%，将对人体健康造成危险，甚至会造成窒息。而当储存注入二氧化碳时如果其中含有硫化氢、二氧化硫、二氧化氮和其他污染物时，一旦发生泄漏，对人体健康和环境造成的危害要比单一的注入二氧化碳泄漏更为严重。以德国为例，到目前为止，其CCS技术的发展仍处于积极有限的试验及示范阶段，其中很大一部分原因就来自于公众的阻力。

　　四、完善碳捕捉与储存的安全法律规制

　　对于碳捕捉与碳储存的安全法律规制需要我们高度重视其潜在的环境影响，加强CCS技术环境影响评价。相对而言，技术瓶颈、经济效益是短期问题，潜在环境影响则是长期问题。由于目前在科学上对将大量二氧化碳注入到地下的后果认知较少，在技术上预测和控制其潜在地质、生态、环境及安全影响缺乏手段，环保部门应当严把环境影响评价关，加强对CCS技术的环境影响评价，对于碳捕捉与储存项目的监测和环境影响评价应当由应对气候变化的相关部门来进行。即使是国家为了应对气候变化要利用CCS技术减排，也必须防范存在的环境风险，首先要对CCS的发展做好规划，严格实施CCS发展规划环评制度和CCS项目环评制度，避免带给子孙后代巨大的环境与安全隐患。另外，其他相关部门也需要谨慎对待中资或合资CCS项目，在考虑局部和眼前经济利益同时也需重视其潜在的环境影响。③碳捕捉与储存项目的实施需要一套完整的申请、核准和许可规定来保障，CCS项目的申请方需要提交一些必备的文件材料，包括：CCS项目的概况、相关参数、封存选址、环评报告等，然后由应对气候变化相关部门进行核准，最后发放许可证明。由于CCS项目的时间期限较长，所以在CCS项目的不同环节中，就需要明确落实各个责任方，制定统一的监督检查標准。除了相关权力部门的监督检查之外，CCS项目的运营方也要定期对CCS项目的各项指标进行监测，并上报到有关部门。

　　在碳捕捉、运输和封存设施附近居住的居民承受着极大的安全与健康风险。为了解决这一问题，我国可以参照欧盟的CCS指令以及其他国家关于选址的相关规定，尽量减少对公众的伤害，在CCS项目实施过程中严格落实监督管理制度，减少风险的发生。另外，澳大利亚的立法也值得我国予以借鉴，澳大利亚2006年的《近海石油及温室气体封存法案》计划三中的第二部分明确了对公众健康安全负有职业性义务的人员范围，包括CCS设施的操作者、对部分设施的控制者、雇主、工厂或其它设施的制造商、设施的提供者、设施的建造或安装者以及设施中的工作者。这一规定非常细致地明确了负责人员的范围，有助于加强公众对于CCS技术的信赖度。

　　同时，还可以参照我国关于食品安全法律法规的相关规定，制定出一定的标准，预防二氧化碳的泄漏和可能发生的风险事故。在碳捕获与碳储存的收集、运输、储存等三个环节中，比如在CO2收集时，新设备的建造、安装以及新技术的运用会涉及到对环境影响、污染控制和公共安全的考虑。这就要求制定者需要对环境进行评估并且听取周边公众的意见。在CO2的运输阶段，CO2会发生跨国界移动。准确地来说，CO2的跨国界移动在CCS的整个过程都将可能发生：捕捉、运输CO2可能会在不同的国界中进行，CO2的封存地有可能是跨国界的;封存设施综合体有可能是跨国界的;非故意的CO2泄漏也可能会跨国界;埋藏在地下地质结构中的CO2也有可能由于气压等因素的影响会流出国界。但是，运输阶段是CO2跨国界移动的最常见情况。通过管道将CO2从捕获地点运输到海底或陆上地下结构的过程中，难免会跨越国界。这时就存在运输的合法性问题，为了使CO2的跨国界运输具有合法性，需要管道所经国进行合作协调。这其中的解决方法可以是组建一个有权机构，可以跨国界处理有关法律问题，也可以由各个国家派出代表，共同解决相关CO2跨国界的问题。

　　注释：

　　①肖钢、马丽、(丹)肖文涛：《还碳于地球——碳捕获与封存》，高等教育出版社2011年版，第85页。

　　②刘兰翠、曹东、王金南：“碳捕获与封存技术潜在的环境影响及对策建议”，《气候变化研究进展》，2010年7月第6卷第4期，第292页。

　　③王新：“我国碳捕获与封存技术潜在环境风险及对策探讨”，《环境与可持续发展》，2011年第5期，第57页。

　　参考文献：

　　[1]李雪静，乔明.二氧化碳捕获与封存技术进展及存在的问题分析[J].中外能源，2008，5.

　　[2][英]拉克利著，李月译.碳捕获与封存[M].机械工业出版社，2011.

　　[3]吴昊.应对二氧化碳浓度上升问题的研究：C02的捕获、储存与利用[J].中国安全科学学报，2008，8.

　　[4]陈春生.二氧化碳捕获与封存技术进展[J].科技创新，2011，1.

　　[5]王新.我国碳捕获与封存技术潜在环境风险及对策探讨[J].环境与可持续发展，2011， 5.