农村宅基地流转制度研究

　　随着农业现代化的发展和城镇化进程的有序铺陈，农村劳动力涌入城市是一种必然趋势。乡村劳动力流失、城市间劳动力流动的情形日益加剧。区别于城镇房屋所有权人享有的完整的所有权，农村房屋的所有权人对于自己所有的房屋除去居住价值很难实现对与自己房屋的自由处分，然而现有制度不能限制人们发觉房屋的价值。现行法律法规对于宅基地的态度是严格禁止了市场化的流转，但是城镇化的以及农村经济的发展导致了大量“隐形交易”的出现，交易双方的权益都得不到保护，由此滋生了大量的纠纷。

　　《新农村》(月刊)创刊于1983年，由浙江大学主管、主办。该刊以浙江大学为依托，着力报道我国东南沿海的农业科技成果和先进生产技术，迅速反映浙、沪等地当代农村的崭新风貌。信息量大，文章实用，是广大读者建设新农村、致富奔小康的好帮手。

　　一、 受法律保护的宅基地流转形式

　　一般来说，住宅和土地是不可分割的两个部分，作为公民的私有财产，公民拥有继承、转让和买卖之权利。然而“宅基地”是一个“中国特色”问题。农村宅基地是对农村住宅建设用地的统称，本文所提及宅基地之概念来源于2007年《物权法》，截取“土地利用现状分类”07住宅用地、农村住宅用地和城市住宅用地均属于住宅用地，是指农村居民生活用地。

　　《宪法(2004)》第十条“宅基地、自留地、自留山，也属于集体所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这意味着在农村宅基地所有权及使用权分离的背景之下，农村宅基地的流转农村宅基地所有权之转移，国家农村集体经济组织是唯一可以对土地享有所有权主体，使所有农村宅基地所有权只以国家依法征用置换的形式流动。《宪法(2004)》第十条“土地使用权可以依照法律的规定转让”，《土地管理法(2004)》第六十二条第一款规定宅基地实行“一户一宅”，第四款强调“农村村民出卖、出租住房后，在申请宅基地的不予批准”，《物权法》禁止宅基地抵押和农村宅基地使用权的流转，农村宅基地使用权的流转主要包括集体经济组织成员的流转、农民的自然继承以及地方政府推动的宅基地和农村住房的置换。

　　参考我国现行的宅基地使用权相關的立法，可以简单概括宅基地使用权的部分特点：

　　一是具有身份性，宅基地使用权的主体是农村集体经济组织的成员。

　　二是用途特定，只能用于建造住宅机器附属设施。

　　三是严格的“一户一宅”。

　　四是福利性，宅基地初次取得是无偿的。

　　二、隐形流转的类型

　　隐性流转，与第一节中所诉的受法律保护的流转方式不同，本节将少量列举并总结实际存在而不受法律保护的宅基地流转。主要是指在实践中存在而在于法律方面缺少监管或者没有有力依据的流转形式。

　　城市化进程日益推进的过程中，农民输出增加，导致宅基地的实际使用出现居住效能的供求失衡，留守的宅基地权利人自然而然的开展了利用过剩的住宅效能盈利的“买卖”。在这种背景下的转让主要有两种形式：(1)地随房转，将宅基地作为房屋的一部分;(2)仅转让宅基地使用权。这种流转由于宅基地法律属性相较于一般房屋权利的特殊性，前者交易双方往往将宅基地的所有权认为是私有的，后者就难免出现受让主体不适格，等各种不受法律保护的情形。

　　其次，另一部分农民愿意采取更加稳妥的方式获取收益——出租，也可以区分为两种形式：(1)只出租宅基地使用权，并取得相应的租金;(2)宅基地“地随房”一并出租，宅基地地租和房租包括在租金内。宅基地出租的优势在于限制少，自由度大，成本低，无论是改造成为饭庄，农家乐，仓库抑或是厂房，无疑是比较市区或近郊更加经济的选择。部分农民将出租宅基地作为重要的经济来源，甚至为了出租提升住房条件，安装水电燃气等。

　　出去买卖和出租，还存在少数特俗的流转方式，既以继承方式获得宅基地使用权，这样的方式很容易出现一户多宅的问题。

　　三、隐形流转的风险和成因分析

　　农民认为宅基地为私人财产，可以自由处分，对宅基地的转让、继承、赠与等都是自治行为不需要到土管局登记。还有一些农村干部、群众甚至对农村集体土地的管理漠不关心，抱着“自己的土地自己卖，买卖公平就不算违法”的观念，私自将集体所有土地转让、出售他人。(成剑伟2013)这是农民对于目前存在的宅基地非法流转的心理侧写。这些“隐形交易”大多都与现行法律规范不符不仅侵犯了集体利益而且将自己的财产利益至于法律保护范围外，存在极大的交易风险。

　　基于农村宅基地的现状，宅基地交易市场自发形成，其避开监管将之遮蔽为监管之外的隐形市场。市场缺少监管，丛林法则便横行其中。农民的自发流转主动或者无意的避开了土管局的，也不想集体组织上报，导致土管部门无从宅基地使用的实际情况;另一方面，由于宅基地取得的无偿性与农民对现行宅基地制度认识不深刻使得在政府征收宅基地时很容易与群众发生矛盾。

　　我国关于宅基地使用权的法律法规严格限制了农村居民点的范围和规模，要求新建住宅和土地分割，尽量接近城镇和中心村;依据有关规定来分配农村建设用地，还有坚持保护耕地的原则等。但实际“村村通公路”的政策下公路大多只修到了村委会所在，下属的小组交通仍然不便利;我国农村建设存在缺乏规范统一，村庄分部没有秩序，宅基地沿公路划分使用，公共配套设施缺乏使得生活垃圾，用水用电等生活问题推动村民扩建，进而侵占耕地。

　　透过表1，即使有“一户一宅”的要求，村镇建设用地的规划和各地宅基地的使用标准，也没有实际效果。究其原因我国法律对“一户一宅”的中“户”和“宅”的意义模糊，如《物权法》第153条仅提到“国家有关规定”。在实际操作中，有许多农民通过各种“分户协议”将一户变多户，然后依照“一户一宅”政策之规定来用以申请宅基地，出现了“一户多宅”的事实。

　　在2007年颁布的《土地利用现状分类》中，概括了农村宅基地的含义：农民用于生活居住的房基地及其附属设施的土地。不同地区对“附属设施”的界定也不尽相同，致使农民实际占用面积也不同。在宅基地具体分配和面积划分上主要由当地的村干部把控，在咸宁大畈村甚至出现了“退休干部划地”的荒唐行为，不同的人际关系使得同样的标准被扭曲。可是这些行为在当地农民眼里已然成为不成文的“习惯”，默认或者根本不清楚超标用地的事情，俨然一个“关系社会”。

　　四、对于目前存在的隐形流转的对策

　　补全和加强宅基地的确权发证工作：由农村宅基地管理机构负责梳理和核查辖区已登记发证的农村宅基地登记发证资料，按照地籍调查规程和土地登记有关规定完善相关手续，规范相应的土地登记行为，建立正规的地籍档案，且实行信息化管理。另外，查清未登记宅基地使用权的位置、权属及相应数据情况。对那些全部合乎规定的给予登记发证，对于合乎规定的但是由于继承、历史原因而造成的 “一户多宅”以及单户宅基地面积过大的，对标准面积以内的登记发证、超过标准面积的部分予以登记但不发证。对于有以下情况的需要进行收回：骗取批准、在批准之前就进行房屋建设、建设的规模超过批准规模的。手续齐全但是不符合规划的，应对标准面积以内的登记发证、超过标准面积的部分予以登记但不发证，并禁止对不给予发证的部分进行翻建。

　　完善宅基地流转过程：政府需要调整申请程序、交易价格、收益获取、流转期限和流转后的产权关系。以及集体经济组织和政府优先购买权等方面的规定，促进农村宅基地的有效流转。同时，宅基地管理机构有权清算空置房屋、“一户多房”和闲置宅基地，以规范交易流通市场，鼓励农民聚集在居民区，提高农村土地利用效率。

　　建立农村宅基地流转的配套制度：基于现在对于农村宅基地流转的期望，如果宅基地配套制度想要发挥完整的功能需要具备价格评估、维护集体经济组织对宅基地的主权地位、强调政府对宅基地的管理地位等职能。设计农村集体用地价格估算方法，考虑农村集体组织建设用地的计价内涵，确定并公开基准价格，根据当地市场水平确定切实可行的保护价格。通过设计和管控宅基地价格来调整市场，引导一种有利于实现宅基地经济属性持续开发的交易。 对于得不到充分利用而被闲置的宅基地应当设立恰当的期间，度过这一固定期间后仍不能实现宅基地权能的，应当收回宅基地使用权，因为躺在权利上睡觉会造成资源的极大浪费。对于被闲置的宅基地集体应该收回，在宅基地上的附属建筑应予以适当补偿;利用闲置宅基地的权利人应该对其上附属物采用“谁受益，谁补偿”的处理方式。

　　参考文献：

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