我国税收征管与新公共管理理论的融合过程分析
税收征收管理作为税收管理的重要组成部分, 对组织税款征收入库、确保财政收入实现有着重要的现实意义。本文创新性地从新公共管理视角对我国的税收征管演进历程进行了梳理和归纳, 指出了各个发展阶段的问题所在, 并进一步通过将新公共管理理论纳入传统理论框架对税收征管进行分析, 提出了公共领域与私人领域相结合的理念, 为今后更好地完善我国的税收征收管理工作奠定了理论基础, 指明了改革方向。
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新公共管理与原行政管理的重要区别在于其着眼于建立以顾客为导向的服务型政府, 积极采用私营部门的管理手段, 优化社会资源配置, 建立有效的责任机制与绩效评估体系。我国税收征管工作, 从发展进程看, 由单纯强调政府的强制管理逐步向管理与服务相结合的方式转变更加注重协调税务管理机关和纳税人的相互关系;从内外部关系来看, 由单纯强调征收过程, 向构建征管体系转变, 重视税收征管与外部经济社会环境的相互影响关系, 建立起全社会广泛参与的税收征管体系。这正是新公共管理理念不断深入、融合的过程。
一、税收征管相对分权时期——新公共管理理念的萌芽
(一) 税收征管相对分权模式的形成背景
1994年税制改革前, 我国实行的是税收专管制度。这一阶段, 税收征管工作定位是为国聚财, 也开始注重为纳税人服务, 这体现了新公共管理理念的产生。改革开放之前, 税收专管员权力滥用普遍, 经济个体对税收征管不合规操作无法制衡, 冲突日益突出, 各地不同程度地进行了大量征管改革的探索和实验。改革的共性是避免征管中集征、管、查于一体的弊端, 废除税收专管员制度, 采取以职能划分为基础, 保证征、管、查相分离的相对集中征管模式。在业务上, 普遍以市县为单位建立办税服务厅, 办理税务登记、纳税申报、税款入库等涉税业务的一条龙作业;在管理上, 以权力分散为主, 全国各地税务机关建立起征收、管理与检查相分离、相制约的征管体制。
(二) 相对分权征管模式的弊端
集中征管模式, 形成了管理重点由“管户”向“管事”转变, 重点放在征收和稽查上, 使得税收征管工作逐渐与纳税对象相分离, 一定程度导致了税收征管工作无法与纳税对象的实际情况和相关需求挂钩, 导致了税源管理弱化, 管理职能严重“缺位”, 控管力度明显减弱。
二、税收征管体现服务性的变革时期——新公共管理理念的运用和发展
随着国民经济快速增长, 征管工作对保障财政收入的重要性日益增强。对税收征管理论研究和管控实践, 逐渐受到了理论界和实际工作部门的重视。1993年12月召开的全国税制改革工作会议上, 首次提出了“为纳税人服务”的概念, 将纳税服务界定为税收征管的重要内容之一, 标志着新公共管理的核心理念开始在我国税收征管中得以落实。
(一) 体现新公共管理理念的税收征管新模式及意义
1994年的税制改革是我国经济体制变革中的重要组成部分, 税收征管改革也加快步伐, 实施了一系列服务导向、公共化导向和广泛参与导向等新公管理念为核心的制度、管控、征收及服务等层面的变革。1997年国家税务总局《关于深化税收征管改革的方案》, 确立了“以纳税申报和优化服务为基础, 以计算机网络为依托, 集中征收, 重点稽查”的税收征管新模式。从新公共管理角度来看, 其主要的变革内容包括:一, 建立纳税人自行申报纳税制度, 取消传统的税收专管员制度。这项规定提高了对纳税人的重视度, 加深了税收征管过程中纳税人的参与度, 提高了税收征管的效率。二, 强调稽查在管理中的重要地位。更明确税收征管体系中“查”的监督检查作用, 提供制度保障, 能够及时发现并解决税收征管过程中存在的问题。三, 构建以计算机网络为依托的管理监控体系。计算机和网络的发展为税收征管工作提供了技术条件, 对税收征管各环节优化, 体现了效率导向理念。
(二) 税收征管新模式存在的问题
首先, 税收征管的公共化改革未在立法层面予以界定;实践中出现了税收征管某些环节的管理、服务不到位现象, 其产生与制度约束力较差有一定的关系。其次, 长期受到税收征管传统思维影响, 征管主客体理念固化, 征管主体仍然将强制管理作为工作的主要手段, 而征管客体通常对税收的相关工作有抵触的心理和行为, 双方并未认识到税收的作用、税收征管效率对政府和民众的重要性。
三、税收征管趋向综合性发展时期——新公共管理理念的进一步深入
(一) 税收征管综合发展阶段体现新公共管理理念的法制基础
这个阶段, 新公共管理的相关理念在税收征管中上升到了立法层面。我国逐渐以法律形式体现这些先进的理念, 保障其更好地指导税收征管工作, 提高税收征管绩效。
2001年4月, 新《税收征管法》的实施, 标志着新公共管理理念在我国税收征管中的进一步深入。新《税收征管法》和实施细则中, 体现新公共管理理念的内容是从法律层面明确提出了保护纳税人权益, 首次以法律条款形式规范了纳税服务工作标准和行为准则, 首次在立法层面强调必须尊重和保护纳税人的权利。例, 新《税收征管法》对纳税人和扣缴义务人的各项权利进行了清晰定义, 如:申请减免退税的权利、延期纳税申报的权利、延期缴纳税款的权利、多缴税款退还的权利、索取完税凭证的权利、控告检举的权利、要求保密的权利、陈述申辩的权利、申请行政复议与提起行政诉讼的权利、请求国家赔偿等权利。
税收征管部门也出台了系列改革措施, 为新制度运行制订了具体说明和措施。2002年, 国家税务总局首次提出了税收征管工作要以“管理服务型”取代“监督打击型”的理念, 这也是新公共管理理论中政府职能应由强制管理向服务引导转变的先进理念的体现, 印证了两者不断融合的过程。2003年初, 国家税务总局《关于加强纳税服务工作的通知》, 对提高纳税服务工作效率、质量、水平提出具体的要求, 为征管工作考核提供了参考和标准。2005年全国税收征管工作专业会议将“优化纳税服务”和“强化税源管理”并列为我国税收征管工作的两大重点, 把搞好纳税服务工作作为体现新公共管理理念的核心内容, 在此基础上构建科学合理的新型税收征管关系。
(二) 税收征管综合发展阶段下仍存在的不足
纵向看, 我国税收征管工作有了很大进步, 但征管公共化进程中仍存在较大改进空间。绩效导向、顾客导向等已被国际普遍认可的新公共管理理念并没与我国的税收征管很好融合。
第一, 运用新公共管理对税收征管进行改进的理念仍不深入。目前我国税收征管的相关改革, 大多是建立在对已有遗留问题的解决层面。第二, 传统以税收收入为核心的征管目标难以改变。税收征管的新公共管理目标的建立是以绩效为基础和导向, 而我国目前尚未建立起统一的税收征管工作的绩效考核体系和标准。第三, 为纳税人提供的服务错位。税收征管中更强调的是税务机关或工作人员提高服务质量、良好纳税环境等外围因素上, 而纳税人的实际需求却相对忽视, 导致了花大成本所提供的服务与真正的服务需求错位, 不能针对性地解决税收征管中的实际问题。
四、新公共管理视角下对我国税收征管的理论分析
在传统的理论分析框架中, 普遍认为税收征管是与市场交换相对的、属于公共部门的管理过程, 核心内容是税收征管的公共性, 并由此可得出税收征管在供给层面的强制性、行政性等特征。而新公共管理理论提出将公共领域问题的研究与私人领域的相关理念相结合, 注重公共事务各参与者的影响和作用, 强调对公共事务的管理与服务相结合。
(一) 公有性和私有性的结合
在传统理论分析框架中, 强调税收征管的公有性特点, 认为税收征管过程中资源的共有权, 但一定程度上忽视了税收征管过程中资源是由私有向公有转变的过程, 个体也有满足相应需求的权利和诉求。新公共管理理论提出将公有性和私有性相结合, 既要满足税收征管过程中资源使用的公有权力, 同时也要注重私有需求得到满足的权力。
(二) 管理性和市场性的结合
在传统理论分析框架中, 税收征管作为公共管理领域的重要内容, 其产生原因是应对市场失灵问题, 也是用行政管理手段对市场交易机制的替代, 着重强调公共部门的管理性, 一定程度上忽视了资源由私人部门向公共部门转移过程中交易的本质。私人部门通过向公共部门转移资源, 是希望得到更有效率的公共产品或服务。新公共管理理论强调将交易性融入行政管理的分析中, 提出在税收征管中将管理性和市场性融合, 体现公共部门与私人部门的平等性。
(三) 强制性和服务性的结合
在传统理论分析框架中, 由于税收征管是公共部门对资源的配置过程, 强调征管的强制管理性, 但一定程度上忽视了公共部门在资源配置中的核心目的是为了更好处理公共事务, 产生了重管理轻服务的理念。私人部门在税收征管参与过程中, 表现为资源转移, 实质上是为了满足个体需求, 因此私人部门更加关注是否更好满足了自身相关需求;新公共管理理论更强调税收征管的本质目的, 而不是表面形式, 主张在税收征管中将强制性和服务性相结合。
从以上分析中可以看出, 在对税收征管的研究中, 新公共管理理论的分析框架, 与传统理论分析有着很大的区别, 提出了公共领域与私人领域相结合的相关理念和内容。见下图。
从图中看出, 新公共管理理论在税收征管的形式基础上, 更强调税收征管过程中权力本质的公有性和私有性相结合、交易本质的管理性和市场性相结合、目的本质的强制性和服务性的结合, 并注重公共管理领域与市场交换领域相关理念的融合。
综上, 通过分析我国税收征管的演进历程, 系统阐释了新公共管理理念与我国税收征管体系的融合实践, 并对存在的问题的进行了梳理和分析。同时, 还通过进一步的定性分析, 为税收征管的理论研究和现实实践提出了新的视角和观点。可以预见, 随着我国经济社会的发展和体制机制的变革, 新公共管理理论的相关研究成果和科学的理念会通过与征管实践深入融合而促进我国税收征管体系的不断完善, 从而更好地为纳税人提供涉税服务, 为国家的财政收入保驾护航。
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