京津冀协同困境的制度经济学解释

　　京津冀地区的协同困境受“一亩三分地”的思维定式影响。“一亩三分地”思维定式的形成，与区域竞争背景下因干部政绩考核制度等制度性因素强化的“政治锦标赛”密切相关。以经济增长为核心的区域竞争与“政治锦标赛”一方面促进了地方经济增长，另一方面也成为“一亩三分地思维”的催化剂和固化剂。要破除这一思维定式，需要从淡化区域竞争和“政治锦标赛”入手。为此，建议采取科学调整领导干部政绩考核制度和指标;适度优化调整国家发展战略;建立跨中央、地方、部门的协调机构，最大限度形成京津冀协同的共识;充分发挥干部教育体系的作用，促进京津冀协同共识的理解和深化等对策措施。

　　《宁波经济》(月刊)1993年创刊，是由宁波市政府经济研究中心、宁波市政府办公厅、宁波日报社主办的专业性学术经济期刊。刊物内涵上的飞跃。刊物以地方特色为主,为宁波经济建设和社会发展服务,为领导提供决策参考。同时,强化宏观分析和理论色彩,直接与国际、国内经济发展态势接轨。

　　相对于珠三角、长三角各具特色的区域协同发展，京津冀的协同困境是不争的事实。京津冀协同困境长期存在，以至于2014 年2 月26 日中共中央总书记同志在北京主持召开座谈会专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调实现京津冀协同发展是重大国家战略，“要着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用”。从学理的角度，要破除这种阻碍区域协同发展的“一亩三分地”的思维定式，需要首先分析这一思维定式形成和存在的逻辑机理。对此，本文立足制度经济学的分析框架，从区域竞争和“政治锦标赛”理论模型的视角对“一亩三分地”的思维定式以及京津冀的协同困境给予分析。

　　一、区域竞争与政治锦标赛：中国经济长期高速增长的一个合理性解释

　　(一)区域竞争推动中国经济高速增长

　　中国经济自1978 年改革开放以来的高速增长，被人们称为“经济增长奇迹”。中国的经济增长奇迹表现在增长速度快，增长持续时间长，可谓开创了世界纪录，而且当中国的经济增长列车启动后，从来没有经历过负增长。中国经济从1978 年以来保持了每年将近10%的增长速度，近年来虽然增速趋缓，但也雄踞全球前列甚至全球之冠，特别是经济大国之冠。20 世纪出现了许多经济增长的神话或奇迹，从来没有任何一个国家能够超越中国。日本曾经创造“东亚奇迹”，但其高速增长维持了20 余年就遭遇了“失去的十年”甚至是“失去的二十年”，经历了多年零增长或负增长。韩国也曾经创造“汉江奇迹”，经历了20 余年的高速增长，但在1997 年经历了亚洲金融危机的打击，一度萎靡不振。

　　中国经济的增长奇迹当然引发了学界的浓厚兴趣，相关解释也颇多，也各有其合理性。其中，在制度经济学的分析视野中，地方政府主导的区域竞争是中国长期高速经济增长的众多影响因素中的合理性解释之一。

　　在传统计划经济体制下，中央政府高度集权，生产的种类和产量都由中央政府的计划决定，全国执行统一的计划，地方政府只是中央计划的被动执行者，统收统支的财政体制使得地方的自主利益也很小;而市场经济的核心精神在于分权和竞争，因此，改革开放后建立和完善社会主义市场经济体制的过程事实上是一个 “放权让利”的过程，这种放权让利既包括政府对民间经济主体的放权让利，也包括中央政府对地方政府的放权让利。随着改革开放进程的逐渐深入，地方政府被赋予了一定的财权和管理、调节地方或区域经济的权力和职责，极大地调动了其发展经济的积极性，地方政府成为经济发展的重要推动力。放权让利改革战略、“分灶吃饭”财政体制和分税制改革的实施，使得地方政府担当了推动地区经济增长的重任，掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应拓展。中央与地方政府成为具有不同权力和利益的相对独立的经济主体，地方政府成为中国经济高速增长的重要推动力量，地方政府不但在地区经济增长中扮演了非常重要的角色，更是破解旧体制弊端、推动改革、孕育制度创新的重要力量，“中国许多重要的改革都是由地方政府发起、推动和直接参与的，成为中国改革进程中最亮丽的风景之一。”[1]2

　　(二)政绩考核与政治锦标赛：区域竞争的制度经济学解释

　　地方政府之所以成为推动经济增长的重要力量，制度性因素发挥了重要作用，在诸多制度性因素中，最为关键的当属地方政府政绩考核制度。在政绩考核“指挥棒”的指挥下，地方政府官员之间形成了晋升竞争，刺激了地方政府追求经济增长、创造政绩的动机，形成了各地的经济发展竞赛。

　　20 世纪80 年代以前，没有严格的干部考核制度。领导干部只要不犯大的错误，特别是政治错误，可以长期担任领导职务。1978 年3 月，邓小平在一次讲话中提出要实行考核制度：“考核必须是严格的、全面的，而且是经常的。各行各业都要这样做。”[2]1021978

　　年12 月的中央工作会议上，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这一重要文献中重申：“因为是非功过不清，赏罚不明，干和不干一个样，甚至干得好的反而受打击，什么事不干的，四平八稳的，却成了不倒翁。”[1]1421979 年11 月，中共中央组织部下发《关于实行干部考核制度的意见》，要求各地区、各部门按照德才兼备的原则，根据各行各业不同职务的领导干部胜任现职所应具备的条件，制定明确具体的考核标准和内容。1983 年的全国组织工作座谈会进一步提出要对党政领导干部实行年度考核，规定了德能勤绩四个方面，着重考核干部的工作实绩。1988 年开始，在全国试行对地方党政领导干部的年度工作考核制度，考核对象包括全国地(市、州)、县(市、区)党委和政府领导干部和省(市区)、地(市、州)、县(市、区)党委和政府的各工作部门的领导干部。干部的考核制度逐步完善，在推动领导干部积极从事经济建设和维护社会稳定等各方面工作发挥了重要作用，但在实际的绩效考核过程中，过分偏重经济指标是一个不争的事实，而在经济指标中，经济增长指标因为与国家发展战略密切相关，同时最为直观也便于横向、纵向比较，也就成为考核地方政府领导干部最为有力的指标。以中共中央组织部1998年5 月发布的《党政领导干部考核工作暂行规定》为例，能够清晰的看到经济增长指标的分量。该文件第九条规定了领导班子的考核内容：“(一)思想政治建设包括理论学习、政治表现、贯彻执行党的路线方针政策、全心全意为人民服务、执行民主集中制、维护中央权威、团结协作、选人用人、廉政建设等情况。(二)领导现代化建设的能力包括总揽全局、科学决策、求实创新、开拓进取和处理复杂问题等能力。(三)工作实绩在经济建设、社会发展和精神文明建设、党的建设等方面所取得的成绩和效果，在推进改革、维护稳定方面取得的成绩和效果。地方县以上党委、政府领导班子的工作实绩主要包括：各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益与后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度;教育、科技、文化、卫生、体育事业的发展，环境与生态保护、人口与计划生育、社会治安综合治理等状况;党的思想、组织、作风、制度建设的成效等。对部门领导班子，还要重点考核其发挥职能作用，完成各项工作任务，为经济建设服务的情况等。” 该文件第十条规定了针对领导干部的考核内容，分别包括思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律等五项内容。显然，相对于其他指标，经济增长指标是第一位的，是最为显性直观的，也是能够量化比较的。

　　很多研究者关注到了政绩考核、区域竞争与经济增长绩效之间富有逻辑性的现象，并构建了相应的理论模型，其中最为经典的当属周黎安建立的地方官员政治晋升竞争博弈的理论模型。周黎安认为同一行政级别的地方官员都处于政治晋升竞争或者政治锦标赛(political tournaments)中。由于地方官员的选拔和晋升标准与经济发展绩效指标(特别是GDP 增长绩效)联系紧密，地方官员在“官场”上为晋升而竞争，要在政治锦标赛中获胜，就必须拿出比其他地区官员更优良的政绩，即在经济上创造更大的GDP 和利税[3]。事实确实如此，地区之间的经济增长速度攀比使得每个行政区域的官员都非常关心其他特别是相邻区域的发展，都要拿出比其他区域更为优异的经济发展绩效。周黎安等曾经运用1979 年-2002 年的省级水平数据系统验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关系。他们发现，省级官员的升迁概率与省区GDP 的增长率呈现显著的正相关关系，即省区GDP实际增长率越高，则其领导干部升迁的概率越大，如果省区平均GDP 实际增长率提高6 个百分点，省级领导干部的晋升概率可以提高2.4 个百分点[1]92。在激烈的地区竞争中，各地政府官员特别是行政主官承受的加快发展的压力很大。据《经济日报》的报道，安徽省的一位干部曾经表达这样的观点，“如果兄弟地区的产值增长25%，你只增长5%，上级考核时就会觉得你比别人慢，并没有人去关心你发展的过程是怎样的”，山西省的一位干部也表示， “项目建设和由此带来的投资是地方经济腾飞的助推器。这一点谁看错了谁吃亏。”[4]

　　二、区域竞争、政治锦标赛与“一亩三分地”思维的催化与固化

　　(一)区域竞争、政治锦标赛的负面效应：“一亩三分地”思维

　　区域竞争和政治锦标赛无疑是经济增长的合理性解释之一，但同时也是一把双刃剑，成为一些问题的诱因。由于政治晋升竞争的基本特征是一个官员的晋升直接降低了另一个官员的晋升机会，使得同时处于政治和经济竞争中的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间则非常广阔。“地方保护主义”、“本位主义”以及 “诸侯经济”，乃至“一亩三分地思维”就是在这样的异化竞争氛围中形成的。于是，区域竞争和政治锦标赛一方面促进了地方经济增长;另一方也成为 “一亩三分地思维”的催化剂和固化剂。

　　改革开放后，随着计划经济向市场经济的转型，中央计划管理权力的大量下放，政府间财政包干制的推行，地方在经济上的相对独立性越来越强，不同地方和区域之间带有本位主义色彩的竞争也开始出现并不断加剧，我国学者开始用“诸侯经济”来概括地方政府主导下的区域经济，用地方保护主义形容区域经济竞争中地方政府的行为取向。“诸侯经济”、“地方保护主义”现象在不同时期有不同的表现形式。20世纪80 年代刚刚开始实行行政性分权和财政包干体制，地方逐渐从计划体制下被动接受中央计划的安排到积极主动地谋取本地区的经济利益。这一时期的地方保护主义主要表现为争夺短缺性的原材料和保护本地市场。当宏观经济形势过热时，地方政府往往利用行政力量垄断和封锁，阻止本地区短缺性原材料运往外地，以保障本地企业的正常运行;当宏观经济形势紧缩，需求疲软时，又禁止外地商品进入本地市场销售，以保障本地企业产品的销售市场。20 世纪80 年代曾经爆发了多次区域之间的贸易封锁战和资源争夺战，类似“生猪大战”、“羊毛大战”、“蚕茧大战”、“板栗大战”、“丝绸大战”、“中药材大战”等形式的“100 多种区域大战在中华大地上此起彼伏”[5]42。以“羊毛大战”为例，1985 年至1986 年，由于羊绒和羊毛的价格飞涨，我国北方羊绒产区爆发了“羊毛大战”、“羊绒大战”，羊毛主产区的内蒙古、吉林、新疆、山西等省区无一例外恢复羊毛的统购统销政策，在省区交界处设立羊毛收购站，严防死守、围追堵截，防止羊毛流出本省。1985 年仅内蒙古赤峰市在与辽宁、河北交界地区就设立了106 个收购站，1986年又增加了70 多个[5]45。1988 年，广东、湖南、江西三省，为了保护各自的经济利益，分别制定了禁运政策，湖南省对粮食、蚕茧等12 种物资实行禁运，江西省对大米、生猪实行禁运，广东省对食糖、橡胶实行禁运，其他省区也有类似的事件发生[6]。20 世纪90年代，产品短缺的局面逐渐转变为产品过剩，此时的地方保护主义更多表现为对本地企业和市场的保护，限制外地商品流入，“区域大战来了个一百八十度大转弯，原来的坚壁清野变成了市场攻坚，堵截商品输入的关卡变成了阻拦产品进入的壁垒”[5]48。汽车工业是这一时期地方保护主义的典型。为了扶持本地汽车工业的发展，许多地区的地方政府采取了各具特色的保护政策，湖北省武汉市曾经规定，全市凡财政拨款单位新增或更新轿车，应由政府集中采购，并按用车标准选用湖北产的富康轿车，否则，单位将不予定编，交通管理部门不予上牌照[5]49。2001 年中国加入世界贸易组织，2003 年中共十六届三中全会召开，会议决议提出已经初步建成社会主义市场经济体制框架，这说明中国国民经济总体市场化水平大幅提高。这以后，以地方封锁和行政壁垒为代表的地方保护主义有所式微，取而代之的是各地区在更强烈的经济增长冲动下对各类稀缺生产要素的竞争。这种竞争并不仅限于单纯的经济资源，甚至包括文化资源等一切可能带来经济增长的要素资源，近年来许多地方对围绕名人故里的“争夺战”就是典型现象(见表1)。(二)“一亩三分地”思维定式在京津冀地区的表现相对于珠三角和长三角，京津冀在政治锦标赛方面的负面效应更为严重，区域间的竞争制约了合作，形成了积重难返的“一亩三分地”思维定式。特别是在京津双城之间，围绕着环渤海地区经济发展的“龙头老大”地位一直存在竞争。当然，自环渤海地区的概念提出后，参与“龙头老大”地位竞争的不仅仅是京津两家，辽宁和山东两省也是竞争的参与者，只是后两者的经济发展自成体系并各有特点，也各有出海口，其竞争行为更为低调和超脱，使得“龙头老大”之争表现的更像是京津双城记。天津一直认为自己是环渤海地区的制造业中心，这一中心地位从北洋时期就已经形成，而20 世纪90 年代国务院宣布天津是“北方重要的经济中心”，2006 年3 月国务院审议并通过《天津市城市总体规划(2005 年-2020 年)》，将天津定位于“北方经济中心”更是给了天津以强大的政策支持和政治底气。而北京虽然在20 世纪80 年代后城市功能定位的官方表达用语中就更为强调政治中心、文化中心，淡化经济中心的提法，但始终并不愿意放弃做经济中心的战略规划;北京不仅仅是不愿意将 “北方经济中心”的地位让与天津，在国务院已将“金融中心”定位于上海的情况下，北京也在处处强调自己是事实上的金融中心城市。于是，在围绕经济增长的政治锦标赛过程中，京津双城形式上的联合多，而实质上的联合少，北京利用首都优势不断摊大饼地发展着，出现了“城市病”苗头，乃至中共中央总书记同志专程考察北京探讨解决“城市病”问题;而天津虽然在滨海新区开发带动下经济增长高歌猛进，经济增长速度近年来始终保持在全国各省市区前列甚至连续位于头名交椅，但“北方经济中心”的事实地位仍然是底气不足。有研究者将这种局面称为“北京吃不了，天津吃不饱”[4]。这导致京津双城所拥有的政策、人才、技术资源禀赋上的优势虽然远远优越于长三角和珠三角地区，但区域经济合作的滞后甚至缺位使得该地区的经济增长质量明显不如长三角和珠三角地区，以至于中共中央总书记同志专门强调要“自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做”。

　　三、淡化政治锦标赛：化解“一亩三分地”思维定式的几点思考与建议

　　区域竞争和政治锦标赛诱发了地方保护主义和区域经济的异化，是“一亩三分地”思维的催化剂和固化剂。因此，要化解“一亩三分地”思维就必须对症下药，淡化政治锦标赛。

　　(一)切实调整领导干部政绩考核制度和指标

　　导致区域竞争和政治锦标赛的关键因素是以经济增长绩效为核心的地方干部政绩考核制度，要纠正地方政府的行为就要调整领导干部政绩考核，以促进正确政绩观的树立，以纠正区域竞争的异化。当然，当前的领导干部政绩考核指标是中国改革开放中贯彻落实社会主义初级阶段基本路线的副产品，是配合国家实施赶超战略的制度安排，其调整是一个战略性的举措，在短期内不可能做出剧烈的调整，但至少应做局部微调。具体而言，首先要用全面反映经济、社会和人的发展的指标而不是片面的用经济指标来考核官员;二要在经济指标的设置上，既要有反映经济增长的数量指标，更要有反映经济发展的质量指标;三是在政绩的评价标准上，既要看数字，又不能唯数字，真正做到坚决杜绝“数字出干部”和“干部出数字”的现象。需要强调，领导干部政绩考核指标的调整有实调和虚调之分。实调，就是真正有领导干部的升迁因调整而发生变化，进而形成新的行为风气;虚调，就是停留在表述上，停留在形式上，形成口号和现实的两张皮。

　　(二)适度优化调整国家发展战略

　　政绩考核指标的调整受制于政府职能的设定，而政府职能与国家发展战略、社会主义初级阶段的基本路线有关。当前的政绩考核标准是服务于以经济建设为中心的社会主义初级阶段基本路线和“三步走”发展战略的，因此，政绩考核标准的优化有赖于发展战略的优化调整。本文认为，我国长期实行赶超战略，是我国贫穷落后的特定背景决定的，经过30 多年的发展，我国的生产力水平得到了显著提高，人民生活得到显著改善，赶超战略的基本目标已经实现，中国在经济总量上已经是世界第二大经济体，在人均水平上也已经进入上中等国家的行列。今后更重要的发展命题在于统筹协调可持续，在于经济发展质量而非经济总量，赶超战略的实施到了一个需要反思、调整的历史阶段。中共十七大提出生态文明建设理念，十八大提出“五位一体”的总体战略格局就是在做优化调整。十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，没有继续对地方政府的经济调节职能给予强调，其实质就是在淡化地方政府的经济调节职能，淡化地方政府在区域经济增长上的竞争色彩。这种淡化能否落在实处，与国家发展战略能否有所适度优化调整密切相关。

　　(三)建立跨中央、地方、部门的协调机构，最大限度形成京津冀协同的共识

　　历史经验证明，在存在利益分歧的情况下，如果事先存在一种广泛认可的决策程序，则纠纷能够更平和地加以解决。中共十八届三中全会提出要构建国家治理体系，强调“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”，京津冀协同发展中涉及到的中央与地方关系、地方与地方关系治理当然是国家治理体系的重要组成部分，围绕其中的中央与地方之间、部门之间、地方与地方之间的协调、决策、反馈与再决策的制度安排设计应该提上日程。对此，制订区域发展规划是一个方面，更重要的是要建立一个跨中央、地方、部门的协调机构，最大限度形成京津冀协同的共识，防止区域协同规划只是“纸上画画、嘴上说说”。

　　(四)充分发挥干部教育体系的作用，促进京津冀协同共识的理解和深化

　　以党校系统和行政学院系统为主体的干部教育体系是中国培养干部的主渠道和主阵地，是传播和加强政府治理共识的重要渠道，也是国家治理体系的重要组成部分。长期观察中国政治的美国学者沈大伟在《中国共产党：收缩与调适》一书中提到一个重要观点：中共成功的重要经验之一，就是发挥了以党校系统为代表的干部教育体系的作用。沈大伟认为，中国共产党的干部教育体系是重要的组织设计，是提高党政军部门执政能力的重要方式，使得党的意识形态和新政策得以传达 [7]。在西方研究者视野中，干部教育体系都颇受重视，因此，要促进京津冀协同发展，我们更没有理由忽视干部教育体系的作用，将相关论题在各级干部教育课堂上进行深入讨论，促进京津冀协同发展共识的理解和扩大。在当前的制度安排下，承担和发挥上述作用是干部教育体系分内之事、重要职能。《中国共产党党校工作条例》第四条规定：“党校教育的总体要求是，围绕党和国家工作大局，按照实事求是、与时俱进、艰苦奋斗、执政为民的要求，尊重和研究干部成长规律和党校教育规律，针对干部成长的特点和需求，以马克思主义理论特别是中国特色社会主义理论体系为主课，培养忠诚于中国特色社会主义事业、德才兼备的党员领导干部和理论干部。”这其中的“围绕党和国家工作大局”，自然应该包括打破“一亩三分地”思维的政策精神。不仅如此，干部教育体系举办的各类培训班，事实上就是各部门和各地方领导干部参加的一种“联席会议”，授课和学员之间的研讨就是“联席会议”上的充分交流和沟通，应该将其效用充分发挥出来。