新区土地储备的模式创新
这篇论文主要介绍的是新区土地储备的模式创新，本文通过对滨海新区发展的历程以及发展的新策略详细的阐述，文章资料仅供相关人士参考。
[关键词]土地储备;土地利用;五大战略叠加;天津滨海新区
[中图分类号]F293[文献标识码]A
一、引言
自2006年天津滨海新区土地整理储备中心成立至今，滨海新区土地储备工作逐渐步入制度化轨道，在规范土地市场运行、促进新区产业结构调整，引导新区空间结构优化等方面发挥着重要作用。当前，京津冀协同发展、国家自主创新示范区建设、“一带一路”战略、自贸区建设以及滨海新区开发开放五大战略叠加，是滨海新区社会、生态、经济、空间协调发展的重要机遇。滨海新区作为京津冀协同发展中京津塘发展轴及东部滨海发展区的核心区域，将在产业对接、创新对接和载体对接中扮演重要增长极的角色。作为国家自主创新示范区，滨海新区是我国改革开放的前沿阵地与领头羊。在“一带一路”战略中，滨海新区既是丝绸之路的东部起点，也是海上丝绸之路的重要起点。随着自由贸易区的设立，滨海新区必将着力于服务业与制造业相结合、空港与海港相结合，发挥海陆空港优势地位，探索发展多元化联运业务，提升港口贸易和国际中转等功能，寻求与其他大陆桥通道差异化发展。土地是社会、生态、经济、空间发展的重要载体，加强土地储备顶层设计、构建理论体系、明确土地储备目标、创新技术支撑，对滨海新区土地储备制度的完善、土地市场的良性发展及空间结构的优化具有重要的理论价值与现实意义。滨海新区土地储备工作应主动融入并适应战略叠加、政策叠加、功能叠加的新要求，积极作为，创新体制机制建设，服务于战略发展。
二、五大战略叠加期天津滨海新区发展战略解析
(一)滨海新区发展历程
滨海新区位于天津东部沿海，总面积2270平方公里，海岸线153公里。截至2013年底，常住人口278万人。滨海新区经过三十多年的发展，已从地方发展战略上升为拥有国家五大战略叠加优势的核心区域，其发展历程可归纳为三个发展时期。1.经济利益导向的粗放式发展时期(1984年～2005年)。1984年天津被批准为对外开放城市，成立天津经济技术开发区。1994年，滨海新区开发建设领导小组成立，制定了滨海新区的相关发展规划，旨在形成以天津港、开发区、保税区为骨架，以现代工业为基础，以外向型经济为主导，商贸、金融、旅游竞相发展的格局。2.功能优化引发的空间重组时期(2006年～2012年)。随着滨海新区开发开放上升为国家发展战略，滨海新区设立了八大产业功能区，旨在明确职能，攻克诸如千万吨炼油、万吨乙烯等重点项目，发展相关产业，形成不同的产业聚群。2006年，滨海新区基本完成了产业布局规划和八大功能区规划。2009年《天津滨海新区空间发展战略规划》确立“一城双港三片区”的空间布局，推动了滨海新区发展;《天津滨海新区总体规划(2009年～2020年)》提出“一核双港，九区支撑，龙头带动”。3.多中心、多组团空间增值时期(2013年至今)。随着经济社会的发展和产业结构的优化，滨海新区空间发展战略逐步完善。2013年滨海新区总规修编在“一核双港，九区支撑，龙头带动”基础上，科学规划了“多中心、多组团、网络化海湾城市区域”的空间布局，组团之间以生态廊道相隔离，并通过发达的交通体系进行衔接，形成整体的城市区域。
(二)五大战略叠加期天津滨海新区发展战略
滨海新区作为国家自主创新示范区、自由贸易区、京津冀协同发展战略下京津塘发展轴及东部滨海发展区的核心区域以及“一带一路”战略中海上丝绸之路的重要起点，在产业对接、创新对接和载体对接中具有无可替代的优势地位，需在行政体制改革、产业结构优化、大交通体系建设、生态空间优化过程中主动作为，努力打造新形势下最具活力的增长极。1.在深化改革中优化行政管理体制。滨海新区开发开放、国家自主创新示范区战略对滨海新区金融创新、涉外经济等方面提出了新的要求2.在优化产业结构中全面提升产业竞争力。3.在构建立体大交通体系中强化国际航运核心区地位。
三、天津滨海新区土地储备模式创新的逻辑框架
目前，滨海新区迎来了五大战略叠加的重要发展机遇，新区建设处于经济加速发展的关键时期。滨海新区政府应加强土地储备制度顶层设计，遵循“多规合一”、“反规划”、“精明增长”等理论，明确科学的土地储备目标，采用先进的技术支撑，建立完善的土地储备模式。
(一)突破路径依赖与土地储备制度重构
随着土地储备制度的发展和完善，首先，作为微观主体之间的自愿契约与权利中心的制度供给之间的“中间人”，地方政府成为我国经济转轨时期的“准市场主体”，致使地方政府区别于中央政府而具备其独立的经济私利;其次，地方政府在土地一级市场中同时具备收购阶段的买方垄断以及供应阶段的卖方垄断的“双重垄断”地位，另外，分税制下地方政府财权与事权不匹配以及集体土地产权的模糊性，均为地方灰色土地市场的形成提供了制度诱因;再次，从法律层面上来看“，统一立法、分级执法”的土地管理法律，无法有效解决集中统控与属地经营之间的矛盾，土地储备主体、范围、流程等均面临法律困境。综合多方因素，地方政府不断形成各种利益集团，土地储备制度的发展已然处于固化状态，形成路径依赖。滨海新区面临制度层面的多重要求，需借助顶层设计变革的压力，打破路径依赖，从产权、法律、政府间关系等方面重构土地储备制度体系。
(二)升华核心理念与土地储备规划引导
土地储备通过调整增量与存量之间的平衡关系从而影响城市的发展格局。随着城市处于不同的发展阶段，增量与存量间关系的天平也在不断变动。短期以经济利益为主的土地储备方式，其主要实施手段是向增量倾斜，难以满足城市长期可持续发展的需要。长期来看，合理制定土地储备规划，预测交通、生态等基础设施用地规模，优化产业用地配置，可有效引导城市土地储备的发展。同时，长期而言城市发展应更加注重存量土地资源。将“反规划”理念引入土地储备规划，倡导“先底后图”的城市规划理念，将土地价值捕获和城市土地生态承载力评价的方法运用到土地储备规划的制定过程中，以生态功能的维护和城市可持续发展为前提，在土地储备规划中实现生态用地规划先行。另外，“精明增长”理念提倡通过提高存量土地利用效率和优化土地利用组合方式，进而促进土地节约集约利用，增加城市土地收益。五大战略的实施既需要步步为营，又需要长远的战略眼光。综合考虑“反规划”、“精明增长”的核心理念，应对土地储备的合理规模与周期进行需求估计，协调各类用地储备规模与出让时序，促进滨海新区的可持续发展。
(三)重塑目标体系与土地储备职能回归
不同阶段的土地储备，应包含长期目标与短期目标。从短期看，以城市发展为导向，实施以土地财政为特点的经营性土地储备模式是十分必要的。基于现代信用体系，利用土地未来可能的增值为现在的城市建设融资，是积累城市发展原始资本最快捷的途径。然而，土地财政的融资本质促使了地方债等问题的出现，其潜在风险将在城市发展过程中不断叠加，最终可能形成链式反应，触发城市发展各方面的问题。因此，土地储备长期发展目标应为公益性定位。对于已储备的地块，政府可以提前规定其公益性用途，作为公共设施、市政基础设施、保障房建设用地及公共绿地。在五大战略发展机遇下，滨海新区并不能完全放弃土地财政模式，需推动短期利益目标向长期公益性目标稳步过渡，促进土地储备职能回归。
(四)创新技术支撑与土地储备信息化发展
信息化是降低交易成本的重要手段，也是土地储备发展的必然趋势。土地储备的规划编制、信息管理、监督平台应从整体规划视角进行考量，融合多学科知识，合理运用定性与定量相结合、宏观与微观相结合、静态与动态相结合、系统分析与GIS空间数据分析相结合等多种方法和手段。一方面，建立完整的土地信息数据库，明晰地块的所有权人、地理位置等相关信息，很大程度上可避免信息校对、现场勘查等工作的频繁发生，对于降低业务层面操作成本有重要作用。另一方面，建立完整的土地储备管理信息系统，实现取得、管理和分配储备土地的科学决策，可有效降低管理成本与决策成本。
四、天津滨海新区土地储备模式创新的路径探讨
五大战略叠加期，滨海新区需以战略发展需要为出发点，以促进新区可持续发展为最终目标，将外部政策压力转化为转型动力，利用重点难关显化内部危机，寻求土地储备模式创新的有效路径。
(一)土地储备制度创新
1.厘定双城职能，完善制度体系。一方面，从法律法规位阶层面看，天津滨海新区作为改革开放前沿阵地、国家自主创新示范区，土地储备制度创新应当在服从天津市土地储备相关法律法规的基础上，制定符合滨海新区发展需要的相关规章制度。2.推动形成政府主导、中心指导、各土地储备机构与市场主体协同运作的系统化模式。在五大战略叠加背景下，应探索在天津市人民政府和滨海新区政府的共同监管下，由天津市土地整理中心制定天津市土地储备规划，滨海新区土地发展中心提供业务指导以及管理咨询服务，各功能区土地储备机构与多元市场主体协同运作的土地储备模式。3.建立中心联合指导，公众积极参与的决策机制。随着政府公共管理逐步由“效率优先兼顾公平”向“公平效率兼顾”转变，公众参与也成了政府实现公共管理的一种手段，其根本目的是实现土地储备决策的公益性和公平性。土地储备是一个典型的公共政策制定过程，其合法性和正当性来源于其公共性和公共利益。公共政策的公共性，一方面应该最大限度地满足多数人的需求，另一方面也应该尽可能地保护少数者的利益。
(二)土地储备规划理念创新
1.“多规合一”理念创新土地储备规划体系。探索“多规合一”规划体系是实现滨海新区土地储备结构优化目标的关键。通过“多规合一”规划编制，构建信息联动平台，形成内容层次清晰的土地储备规划体系。实现发展规划、土地利用规划、城市规划“三规合一”的规划模式，依据产业发展政策、交通网络规划、空间结构优化等各种土地利用结构的影响因素，既从整体发展角度把握土地储备规模与结构，又要依据各功能区发展特点，做好土地储备专项规划，合理确定中长期、年度以及专项土地储备规划，切实贯彻宏观战略，完善做实中观决策，有效指导微观操作。2.“反规划”理念引导土地储备规划方向。土地储备规划要践行“反规划”理念，制定统一的生态红线划定标准，围绕重点公路、铁路、河流构筑城市绿色生态廊道，着力打造城市生态圈，从绿色空间和绿色交通出发，在城市中心区加大景观带建设力度，在城市周边城镇，要着重推进山体复绿、水源保护，打造景城一体、景乡一体的生态格局。3.“精明增长”理念提高土地利用效率。以“精明增长”作为土地储备决策的指导理论。
(三)土地储备目标创新
政府在决策过程中不仅要考虑土地收购储备收益，同时还要考虑耕地保护、土地市场稳定、生态环境等其他因素。土地储备价值要实现市场、城市和资源有效运行与合理利用的目标，显然土地储备的社会性与公益性是其价值选择的最终归宿。1.短期目标：借力“以地谋发展”模式，为滨海新区充电蓄能。滨海新区处于五大战略叠加的黄金发展期，完善基础设施配套、促进产业转型升级、加强生态环境保护、创造宜居生活环境是其面临的重要挑战，短期内完全摆脱土地财政实现快速发展是难以实现的。2.长期目标：建立土地价值捕获制度，助力滨海新区可持续发展。土地储备决策的制定应当立足其公益性本质，基于土地储备的长期目标，以土地集约节约利用和城市可持续发展为导向。
(四)土地储备技术创新
1.创建“两级四点多分支”的动态管理信息系统。天津市土地储备管理新系统需清晰反映天津市与滨海新区的层级关系，以及天津市政府、滨海新区政府、天津市土地整理中心、滨海新区土地发展中心等四大战略支点职能，同时囊括天津市所有进入国土资源部土地储备机构名录内的土地储备机构管理和业务信息。2.实现产业功能主导、生态用地并重的土地利用动态监测。利用遥感技术对土地利用进行动态监测，预测其变化、演化趋势，为政府进行土地储备决策提供科学化、信息化的参考，从而实现土地的集约、高效利用和城市空间布局优化。
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作者：郜惟 王丽艳 冯熙宇