农村基层治理中的产业发展和乡村治理分析

　　想要做好农村基层治理工作，就必须做好产业发展和乡村治理两大难题，农村产业发展和有效治理就需要调动农村的内在发展动力，充分发挥基层党委和政府的作用。在“党建+新型农业经营主体”的模式下发挥农村发展的内在动力，有助于完善基层党建的延伸，优化村级治理，引领农业产业的发展，从对基层治理创新的案例分析中，反映基层治理创新的普遍问题，需要注意对基层治理创新的单向性问题、持续性问题和扩散性问题予以关注。

　　〔关键词〕党建+ ,新型农业经营主体,基层治理,红色合伙人

　　一、问题的提出

　　党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，并要求按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。与过去新农村建设所提的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字方针相比，新的“20字方针”更为切中当下农村发展的需要，“产业兴旺”和“治理有效”是为解决农村发展困境和治理难题而提出的要求，“生态宜居、乡风文明、生活富裕”则是满足广大农民群众对美好生活需要而提出的目标。而且党的十九大再次就“加强和创新社会治理”作出了重大战略部署，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，并要求“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，和“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调解、居民自治良性互动”。可以说，乡村振兴与社会治理创新密不可分，乡村振兴离不开农村基层治理的创新，农村基层治理创新是实现乡村振兴战略的重要组成部分。

　　然而，对于中西部欠发达地区而言，基层治理创新有一定的难度，农村基层治理创新更难。不少有关治理创新的研究都表明，政府创新呈现“东部强，中西部弱”的区域性差异〔1〕，显示出创新与经济发展水平显著的相关性。具体到基层，尽管我国的改革始于农村，但改革开放近四十年的发展，城乡之间的差距非常大，这种差距也体现在治理创新上。相比于城市社区，农村社区的治理创新也极其匮乏〔2〕。而要解决当下乡村发展中的种种问题，比如人口“空心化”、产业发展滞后、乡村治理弱化等问题，又必须在创新农村基层治理、改变乡村发展模式上取得一定的突破。

　　创新农村基层治理，重点要解决好产业发展和乡村治理两大难题。“产业兴旺”和“治理有效”是乡村振兴战略的两大抓手，这也是与新农村建设“20字方针”最为明显的区别。没有农村的产业发展和有效治理，乡村振兴的其它目标——“生态宜居”“乡风文明”“生活富裕”，也很难实现。农村产业发展和有效治理，需要调动农村的内生发展动力，尤其要发挥好基层党委和政府的主导作用。基层党组织是农村基层社会治理创新的组织领导者、示范服务者和统筹协调者〔3〕，在基层社会治理中发挥着非常重要的作用。那么，基层党组织如何发挥自身在社会治理中的作用?如何最大限度地激发和调动农村中自身的内生动力?本文以江西省董家镇“红色合伙人”党建创新为例，探讨党建如何引领农村基层治理创新，总结基层创新经验，挖掘创新内涵，丰富基层治理形态。

　　二、“红色合伙人”党建品牌的运作实践

　　董家镇位于江西省丰城市西北部，面积120.8平方公里，下辖18个村(居)委会，总人口2.6万人。优美的生态环境和丰富的富硒资源是董家镇发展的两大名片。该镇环境优美，森林覆盖率达到80.9%，素有“绿色山乡”“生态名镇”之称。而境内40多平方公里连片的富硒土地，富硒平均含量在0.538ug/g以上，更是在全国首屈一指。由于自然资源和农业资源丰富，董家镇农民合作社蓬勃发展，尤其是以富硒资源为依托的深加工农业产业化和体验式吃住行游购娱一体化的休闲农业蓄势待发，并成为推动该镇现代农业产业发展的重要力量。目前，全镇18个村(居)委会共成立了25个农民专业合作社。结合实际，初步摸索打造形成了“红色合伙人”党建品牌。

　　“红色合伙人”是指与党委政府签订合作协议的农民专业合作社中的党员致富带头人。同时，对于一些渴望向党组织靠拢，并积极履行社会责任的致富带头人，也将优先考虑，纳入红色合伙人范畴，并优先发展为党员。董家镇通过与这样一批优秀的党员致富带头人签订协议，充分发挥党员在带领群众致富、发展壮大集体经济和小康示范区建设等经济领域中的作用，并积极向村级治理、扶贫攻坚等领域延伸。“红色合伙人”党建品牌目的旨在发挥基层党建带动产业發展的红色动力，强化农民合作社联建的社会组织综合党支部中农村党员等红色合伙人的带动示范作用，发展壮大专业合作社和村级集体经济，推动现代农业产业发展。要实现这个目标，关键在于如何让“红色合伙人”党建品牌落地，董家镇主要采取了以下四个方面的做法。

　　第一，以红色标准选准合作对象。“红色合伙人”的选择主要有三个标准：一是身份必须是党员或预备党员;二是要有发展生产的能力，有可行的创业致富项目，种养具有一定规模;三是有良好诚信度，诚实守信，遵纪守法，无违法违纪记录;四是能起到带头示范作用，群众信任，助人为乐，热心公益事业。要言之，“红色合伙人”必须“又红又专”。

　　第二，以“1+5”工作法开展工作。“1”即以社会组织综合党支部为核心，“5”即为：一个红农课堂，每月至少讲一次党课，传达中央精神和分析当前国家惠农政策，“红色合伙人”要主动加入农民讲师团，主讲或参与党课，形成常态化的“红色教育”;一个红农论坛，每个季度开展生产、经营方面的大讨论。由“红色合伙人” 或邀请知名企业家和专家举办农业生产方面的讲座，传播先进的种养殖技术;一个红农指导站，“红色合伙人”定期到田间地头指导村民种植和养殖，建立常态化的指导联系，为农业生产提供技术支持;一个红农大棚(山头、田块)，合作社党员认领一个农作物种植大棚(山头、田块)，树立党员管理牌，以勤劳作、细管理、高产能做出模范表率;一次红农竞技，每年举行一次合作社之间和帮扶对象之间的技艺竞赛，形成“你追我赶”的学技氛围等。

　　第三，以合作协议实现目标导向。“红色合伙人”要和镇党委政府签订合作协议书，明确责任和义务，实打实地开展工作，以发挥先锋模范作用。镇政府将联合农信部门开放贷款绿色通道，给予“红色合伙人”贷款政策支持，并专门下派1名专员指导和服务“红色合伙人”的合伙项目，帮助推广农业新技术、新成果。同时，作为义务，“红色合伙人”要与选定的合伙对象建立帮扶联系卡，每月将合伙项目开展情况向镇政府报送一次，且“红色合伙人”应从本镇农民和镇域范围内农民专业合作社中选取合伙对象。“红色合伙人”的主要任务在于帮助合伙对象学习农业技术知识，带动他们发展农业产业并实现农民增收。

　　第四，以三大措施保障执行落实。一是强化组织领导。成立以镇党委书记为组长的“红色合伙人”工作领导小组，领导小组下设“红色合伙人服务站”，成员以年轻党员为主，为“红色合伙人”提供服务。二是实行激励机制。对于表现优秀的“红色合伙人”，颁发荣誉证书并给予一定的政策支持和资金奖励，且在村干部的选拔中优先使用;对于“红色合伙人”党建品牌建设成绩突出的村委会年度考评优先评为先进单位，村干部优先评为先进个人，优先提拔使用。三是畅通引进退出机制。对于积极向党靠拢的优秀致富带头人可考虑发展为党员，纳入“红色合伙人”队伍;对于履行义务不到位或出现违规违纪等行为的“红色合伙人”，则解除合伙人关系。

　　目前该镇首批选定了四名“红色合伙人”，均为土生土长的本地人，两人为返乡创业的大学生，两人为当地老党员。四位“红色合伙人”在发展自身农民合作社的同时，也为促进农户就业增收、脱贫致富以及培育新型农民方面做出了突出贡献。自“红色合伙人”品牌实施以来，他们开展水稻、葡萄等种植技术培训10余次，培训60余人次，帮助当地普通农户就业增收30余户，帮助全镇192户贫困户享受投资入股分红。目前，该镇拟利用两年时间在全镇建立一支20人左右的“红色合伙人”队伍，助推全面建成小康秀美乡村示范区建设，力求将“红色合伙人”的“红农”力量打造成为该镇农业农村发展的一面精神旗帜。

　　三、“红色合伙人”党建品牌的创新内涵

　　从董家镇“红色合伙人”党建品牌的运作实践可以看出，其依托农民专业合作社中的党员致富带头人，强化社会组织综合党支部中农村党员等红色合伙人的先锋模范作用，发挥基层党建带动产业发展的“红色动力”，实现强化基层党建、助推村级治理和发展农业产业的目的，使党员致富带头人成为秀美乡村建设和全面建成小康社会的重要推动力。“红色合伙人”党建品牌抓住了农村发展的两大关键主体：党员和新型农业经营主体，是“党建+新型农业经营主体”的基层治理创新，它将党员与有文化、懂技术、会经营的职业农民和大规模经营、较高的集约化程度和市场竞争力的农业经营组织通过“党建+”的方式有机结合在一起，实现了基层党建方式、乡村治理模式和农业产业发展的创新。

　　(一) 创新了基层党建方式

　　党的基层组织是宣传和贯彻党的路线方针政策的神经末梢，事关国家治理的基层组织能力。我党一直以来非常重视基层党建工作，但在党建创新上，却似乎是基层治理中的“短板”。这可以从两项基层治理创新评选结果上得到一定程度的验证。①一是由民政部组织评选的“中国社区治理创新成果”，从2013年至2015年该活动共评选出中国社区治理创新成果和提名成果共计55项，但其中基层党建创新项目极少。二是由人民网和国家行政学院政治学部评选的“全国创新社会治理典型案例”，这个评选范围更大，从2012年至2017年共评选出创新社会治理典型案例130项，但其中与基层党建相关的项目也不多。在全国各地社会治理创新蓬勃发展的背景下，基层党建创新乏力，反映出基层党建创新已成为基层治理的“短板”。

　　而另一方面，当下基层党建问题又非常突出，亟需通过创新党建方式加以克服。基层党建问题突出表现在：党建理念滞后，“就党建抓党建”，党建工作难有突破;党组织软弱涣散，缺乏为民办实事的能力，基层党组织在群众中威信弱化;党员工作责任心不够，缺乏投身于基层党建工作的贡献精神，党员模范作用未有效发挥;党建工作没有抓手，党建活动流于形式和应付，党建成效不凸显;基层党组织队伍建设存在结构性问题，农村党员年龄老化、素质不高和能力不强现象突出，发展优秀年轻党员面临困境。这些问题在基层党建中较为普遍。党的十九大针对加强基层组织建设也提出了具体的战略部署，包括要突出政治功能、党支部要引导党员发挥先锋模范作用、推进党的基层组织设置和活动方式创新、加强基层党组织带头人队伍建设、着力解决一些基层党組织弱化、虚化、边缘化问题以及注重从产业工人、青年农民、高知识群体和在非公有制经济组织、社会组织中发展党员等。

　　董家镇“红色合伙人”党建品牌建设抓住了基层党建工作中的突出问题，同时又与党的十九大有关基层党建工作的要求相吻合。具体而言，其党建创新体现在：第一，创新“大党建”理念，将农村党建工作与农业产业发展相结合，有助于实现党建与产业发展的双重目标。第二，创新基层党组织队伍建设思路，党建+新型农业经营主体的工作方式，将农业专业合作社等社会组织中的优秀党员吸纳到基层党组织中，或者将这些社会组织中的农业优秀人才发展为党员，有利于充实基层党组织人才队伍;第三，创新党建活动方式，探索出了党建工作的有力抓手。通过“红色合伙人”的活动载体——“红农论坛”和“红农指导站”等，党建工作有了具体的抓手，基层党建不再流于形式，且能取得切实的效果;第四，创新基层党员发挥才干的平台。基层不少党员有干事的热情和能力，但苦于没有平台，无法有效发挥作用。“红色合伙人”提供了让基层想干事的党员发挥才干的空间，党员的先锋模范带头作用能够在带领发展农业产业、教育培养懂农业、有技术的农民等真抓实干中得到充分展现。因此，“红色合伙人”党建品牌建设将基层党建与社会治理有机结合起来，能够克服基层党建和社会治理尤其是农业产业发展方面的问题，找到了党建工作与乡村发展之间的契合点，是基层党建的一大创新。

　　(二) 创新了乡村治理模式

　　当前乡村治理陷入困境是学界较为关心的问题，大量青壮年劳动力外流使乡村发展失去活力，乡村衰败是大多数中西部地区农村较为常见的现象。自税费改革之后，乡镇政权与农民之间的关系经历了较大的变化，有学者将之描述为乡镇政权的悬浮式运作〔4〕，即乡镇在为农村提供公共物品和服务上几乎无所助益。而最近几十年，中央“一号文件”连续14年聚焦“三农”议题，国家对“三农”的投入逐年增加，乡村面貌和农民生活水平显著改善，但乡村治理状况并未有根本性的好转，甚至有学者指出，乡村在治理技术和治理体制、乡村生态、文明与文化方面，呈现出“复合性危机”的趋势〔5〕。

　　改革开放40年来的发展，市场经济和城市化对农村的影响非常大，农村社会经济结构也随之有了根本性的重构，农村权力结构固化、村庄利益结构分化和村庄社会结构退化现象较为凸显，〔6〕尤其是在农村经济分化的背景下，“富人治村”成为较为普遍的现象。有报道指出，浙江全省2/3以上的农村由企业家、工商户、养殖户等先富起来的人担任村主任或党支部书记。〔7〕 有学者也认为“富人治村”是对传统社会乡绅治理的传承与超越，是以经济能人主导的多元精英治理结构，是农村基层社区管理模式的创新。〔8〕 不过，多数学者却对“富人治村”持负面的看法。主要原因在于他们普遍认为“富人治村”不利于基层民主的发展。比如贺雪峰认为，“富人治村”会导致严重的政治排斥，普通村民很难甚至无法当选上村干部。同时，经济精英群体也可能利用自己手中的权力为自己捞取好处。〔9〕 陈柏峰则将“富人治村”概括为经营致富型、资源垄断型、项目分肥型和回馈家乡型四种，并认为最后一种类型非常少，而前三种类型都会产生较为严重的负面后果，如削弱村级民主，破坏基层民主的环境。〔10〕 更有学者指出，农村基层党组织在富人治村的主导下，会演变为经济精英俱乐部，从而弱化党在农村的群众基础和执政基础。〔11〕

　　笔者认为，在当前农村自身发展普遍动力不足的背景下，“富人治村”模式有其可取性，它能够为农村发展和基层治理注入活力，但关键在于要克服其弊端。董家镇“红色合伙人”党建品牌建设与“富人治村”模式有相似之处，也有本质性的不同。相同之处在于，都引入经济精英为乡村建设和发展服务，不同之处在于“红色合伙人”参与但不主导村庄治理。“富人治村”本质上是一种经济精英主导村庄治理的模式，在这种治理模式下，有权力寻租的空间。经济精英可以利用手中的经济资源，通过贿选等方式竞选成为村干部，然后当选后利用手中的权利为自己谋利。这是“富人治村”最为人所诟病的地方。而“红色合伙人”则不同，它将经济与政治(权力)区分开来，“红色合伙人”与镇党委政府签订合作协议，其功能服务于农村产业发展，带动村民增收致富。在这种模式下，村级治理的主体仍然是村干部，而“红色合伙人”仅扮演参与村级治理的角色。并且“红色合伙人”某种程度上能够实现“富人治村”所欲达成的效果——帮助村庄实现经济发展，但同时又能克服其所固有的弊端。因而，“红色合伙人”党建品牌建设在村级治理上亦是一大创新。

　　(三) 创新了农业产业发展

　　1982年至1986年连续五个中央“一号文件”，勾勒出了我国农村改革的序幕，家庭联产承包责任制度的出台，极大地解放了农村生产力，激发了亿万农民的生产积极性，农民的温饱问题逐步得以解决，为我国经济发展带来了巨大的“人口红利”。这是家庭联产承包责任制度的贡献。然而，随着农村社会结构的改变，农村人口大量外流，“包产到户”也逐渐暴露出来一些问题。其中最为突出的是农村集体经济名存实亡以及农村集体事业全面衰退。分户经营的小农经济肢解了农村的集体经济，而集体經济的消亡又加剧了农村集体事业的衰退。深入观察近十余年的乡村建设可以发现，绝大多数农村的集体事业，均大量依赖于国家和政府的财政投入，农村发展的内生动力严重不足。

　　乡村振兴关键在于农业产业发展，而土地制度改革的目的则是为农业产业发展提供制度空间。党的十九大进一步强调要“完善承包‘三权’分置制度”，“深化农村集体产权制度改革，壮大集体经济”，以及“发展多种形式适度规模经营”等，当下的农村又正在经历一场深刻的变革，而“土地流转”便是这轮变革中的一个高频词汇。农业产业发展需要改变过去分户经营的零散状态，实现规模经营效益，但农村土地流转遇到的一个较大困境在于土地对农户而言具有社会保障属性，农民对土地流转具有排斥感和不信任，农民土地流转的意愿不高。 调查研究显示，农村土地流转呈现差序信任格局，农民在土地流转中非常信任亲属型经营大户，朋友型经营大户和熟人型经营大户次之，而对陌生人型经营大户的信任度最低。〔12〕 农民对土地流转的不信任将制约土地流转的效率和和提高流转的交易成本。

　　董家镇探索的“红色合伙人”模式在克服土地流转中的不信任和发展农业产业方面也是一大创新。“党建+新型农业经营主体”的模式可以从三个方面增进农民对土地流转的信任度。首先，“红色合伙人”是由镇党委政府从本地农业合作社中挑选出的经济能人，且双方签订合作协议，这为农民土地流转提供了制度信任的基础;其次，“红色合伙人”均为本地人，地缘关系为农民土地流转提供了人际信任的基础;第三，“红色合伙人”所带领的专业合作社产业发展初具规模，这为提供农民的土地流转意愿提供了良好的绩效基础;第四，“红色合伙人”均为党员，党员身份对村民而言则是一种信任。事实证明，“红色合伙人”模式在带来农业产业发展和农民增收方面已经取得了不错的效果。以该镇兰塘村2016年人均年收入达12000元，是2011年的近2倍。

　　“党建+新型农业经营主体”的“红色合伙人”党建品牌建设是基层党建创新、乡村治理创新和农业产业发展创新三者的结合，也是协同治理理论的充分体现。①“协同治理是指政府部门和经济组织、社会组织以及社会公众等多元合法治理主体以既存的法律法规为共同行为规范，通过相互配合与协同，有效汇聚多种力量，实现公共利益最大化的过程。”〔13〕“党建+新型农业经营主体”充分发挥了农村专业合作社等社会组织中优秀党员的模范带动作用，实现了基层党建的延伸、优化了村级治理、引领了农业产业发展。

　　四、结论与讨论

　　董家镇通过打造“红色合伙人”党建品牌，发挥“党建+新型农业经营主体”的优势，充分调动了农村发展的内生动力，实现了农村基层党建创新、乡村治理创新和农业产业发展创新的有机融合。该基层治理创新发挥了基层党组织的主导作用，调动了村庄内多元主体力量参与乡村治理，尤其是凸显了基层优秀党员的先锋模范作用，体现了协同治理的理念。其意义体现在：首先，通过“党建+新型农业经营主体”，可以克服党建方式单一、党建成效不凸显的问题，强化基层党组织在带领农村发展中的作用，提升基层党组织的威信和群众基础;其次，通过“党建+新型农业经营主体”，可以克服“富人治村”中经济与政治合一而导致的“权力寻租”和“政治排斥”问题，同时又保留了农村经济精英在帮助发展农村经济和带动农民增收方面的功效;最后，通过“党建+新型农业经营主体”，可以克服农业产业发展中土地流转的不信任问题，降低土地流转的交易成本。

　　尽管“党建+新型农业经营主体”的“红色合伙人”党建品牌是基层治理创新中的成功案例，但从这个基层治理创新的个案中，也可以引申出一些我国基层治理创新中的一般性问题加以讨论。

　　第一，创新的单向性问题。我国基层治理创新普遍有一个特点，即多为自上而下政府主导的创新，而缺乏自下而上社会多元的创新。这是由于政府掌握强大的社会资源和治理资源，可以通过快速动员的方式实现有效治理，也反映出我国权威主义基层治理〔13〕的现实。但基层社会的有效治理，不能过度依赖政府的创新推动，如何发挥社会力量在创新基层治理中的作用，是需要认真研究的课题。

　　第二，创新的持续性问题。我国向来存在“人亡政息”的说法，由于基层治理创新大多由地方政府发起，其创新的动力主要源自于政绩驱动〔14〕，创新项目的落地往往与主政领导者的支持和推动密不可分，往往会由于领导人的工作调动而夭折。因而如何实现创新实践的常态化和制度化，也是值得进一步探讨的问题。

　　第三，创新的扩散性问题。创新的扩散程度可以作为衡量创新影响力和绩效的一个指标，也是巩固创新成果的有效方式。创新生成环境与地方特点密不可分，具有不可复制性。提高创新扩散性的关键在于对创新内容和实践进行高度凝练，总结出新颖实用的创新经验。这需要长时段的持续观察，因而对创新的扩散性进行研究需要投入更多的时间成本。

　　总之，在实施乡村振兴战略的背景下，要特别注重农村基层治理创新，要不断加强对农村基层治理创新实践的研究和总结，提炼基层治理模式，丰富基层治理样态，为提高基层治理能力和实现基层治理现代化提供经验积累。

　　〔参考文献〕

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