试论政协协商式监督的特征与路径

　　协商式监督解答了人民政协民主监督的性质及定位问题，明确了人民政协民主监督的基本路径。协商式监督也是一种政治监督，是人民政协民主监督的性质决定的。协商式监督具有一定的目的性，也具有政治性，以政治参与的形式得到体现，协商式监督具有政治效力但没有法律效力，协商式监督主要依托社会主义协商民主制度设计，是协商民主的具体展现。协商式监督是一种建设性的监督，依托协商的多元方式而进行。推进协商式监督，应当注意厘清主体与载体、权利与权威、刚性与柔性的关系。

　　关键词：政协民主监督,协商式监督,协商民主

　　一、问题的提出

　　民主监督是政协的基本职能，也是我国监督体系的重要组成部分，具有不可替代的作用。但不容否认，它同时又是政协基本职能的一个“短板”。政协民主监督实际功能与作用的发挥同制度设计以及社会的期望度相比，还存在较大的差距。其原因是多方面的，但有一點原因是不可忽视的，那就是对一些基本理论问题的认识不清晰，在一定程度上影响了政协民主监督功能的发挥。

　　首先，民主监督是政协的基本职能，但这种监督的性质是什么?特别是其效力是通过什么途径来实现的?关于这个问题，《中国人民政治协商会议章程》以及相关文件都有比较明确的规定。相关研究也都一致认为，政协的民主监督不同于国家机关的监督，是一种“非权力”监督，或者说是“柔性监督”。那么，这种监督的效力体现在什么地方，是通过什么样的路径实现的，对于被监督对象是否具有约束力?如果没有约束力，那还是监督吗?如果有，那这种约束力又是如何体现的?

　　其次，政协的民主监督是我国监督体系的重要组成部分，但这种重要性体现在什么地方，又是如何体现的?有的研究者认为，在实际运作中，政协民主监督的影响不仅不如媒体的舆论监督，甚至还不如公民监督，鲜见政协通过民主监督发现的严重违纪和腐败案件。

　　再次，政协的民主监督具有“不可替代”的作用，但这种“不可替代”性体现在什么地方?又是如何体现的?其效果如何?是机构的不可替代性，还是功能的不可替代性，抑或是作用的不可替代性?

　　从影响和制约人民政协民主监督职能发挥的各方面因素来看，核心因素就是如何准确把握民主监督的性质与定位问题，不仅要明确“做什么”，还要明确“怎么做”，更要明确“做了以后怎么样”。人民政协的民主监督，既不同于执政党的党内监督、人大的法律监督、政府的行政监督，也不同于社会组织和公民的社会监督，而是具有“独特优势”的监督形式。充分发挥政协民主监督的功能与作用，首先应当明确这种监督的性质以及制度设计的目标，探索符合其性质与功能定位的实现路径。只有准确把握民主监督的性质和路径，找准民主监督的切入点，才能回答并解决人民政协民主监督存在的问题，最大限度地体现人民政协民主监督的实效性。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》提出

　　“协商式监督”命题，回答了人民政协民主监督的性质与定位问题，明确了民主监督实现的基本路径。

　　目前，各界对协商式监督的表述有不同认识。有人认为，协商式监督实际上是取代了原来的“政治监督”的提法，进而界定：政协民主监督是“协商式监督”，民主党派民主监督是“政治监督”。虽然从某些方面而言，这种观点具有一定的道理，但笔者认为，协商式监督作为政协民主监督的一种规范表述，核心应当是解决政协民主监督的性质与路径问题。协商式监督的提出，把政协民主监督纳入协商民主的范畴，既明确了选举民主与协商民主这两种民主形式的区别，更进一步明确了两种民主形式不同的实现路径。同时，把政协民主监督纳入协商民主的范畴，可以更好地解决协商与监督的效力问题，进一步提升协商式监督的实效性。

　　二、协商式监督的性质

　　协商式监督首先是一种政治监督。协商式监督作为人民政协民主监督的主要表现形式，是由其政治监督的性质决定的。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出：“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”

　　(一)协商式监督是由人民政协民主监督的性质决定的

　　《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出：“在人民政协开展民主监督工作，源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论和实践，是我国社会主义民主政治的独特创造和一项重要制度安排，在国家政治生活中发挥着不可替代的重要作用，并随着社会主义建设和改革开放事业不断发展而发展。”国务院新闻办2010年12月29曰发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书指出：我国已形成了由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的具有中国特色的监督体系。在这个监督体系里，中国共产党党内监督属于执政党的内部监督，人大监督、司法监督都属于法律监督，公民监督和舆论监督属于社会监督，而政协的民主监督则属于一种政治监督。

　　这种政治监督是由我国的政治制度和政权性质决定的，是在政治制度的安排之下进行的。正如有学者指出：“政协的民主监督是一种体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督，它既不能等同于中共内部的党内监督，也明显有别于可能产生法律约束力的人大监督、具有法律强制力的司法监督以及具有行政约束力的政府专门机关的行政监督;同时，政协极具代表性的参加主体与其组织化的活动也使其民主监督与一般的社会监督(如舆论监督、公众监督和社会团体监督等)有着本质的区别。”人民政协的民主监督不同于一般的社会监督和舆论监督，而是一种体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督。它所依据的不是法律规范而是政治规范，它所依赖的路径也不是法律路径而是政治路径。这是人民政协民主监督不同于其他监督形式的一个重要特征。只有准确认识人民政协民主监督的这一特征，才能有针对性地发挥协商式监督的功能。

　　(二)协商式监督的“权源”是相关政治文件

　　人民政协民主监督作为一种政治监督，与其他监督形式的一个最大的不同，就是这种监督的“权源”是相关政治文件。其“监督权”来源于特定政治制度安排，依据相关政治文件进行，并由相关政治文件进行规范。这种政治文件主要有两类：一是《政协章程》，它是规范政协民主监督的基本政治文件。二是中共中央发布的关于规范政协民主监督的政治文件，如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等。这些政治文件明确了政协民主监督的内涵、重要意义、目的以及实现的形式和路径等，并对政协民主监督运行的相关问题作出了明确的规范，是开展和规范政协民主监督工作的基本依据。

　　(三)协商式监督是基于政治目的开展的

　　人民政协民主监督与法律监督不同，是基于特定的政治目的开展的，这也是由人民政协作为政治组织的性质决定的。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出：“监督目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。”這也是协商式监督的一个重要特色。正如有学者指出：“民主监督是巩固中国共产党执政地位、推进中国特色社会主义事业建设的需要，其根本目的是扩大公民有序政治参与、促进我国民主政治的发展、改进党政部门工作和维护群众利益，这些都具有鲜明的政治性。”

　　(四)协商式监督的内容具有政治性

　　人民政协民主监督作为一种政治监督，其内容都与政治相关。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》明确了人民政协民主监督的八个方面内容：(1)国家宪法法律和法规实施情况;(2)党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况;(3)国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况，财政预算执行情况;(4)涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况;(5)国家机关及其工作人员遵纪守法、加强作风建设、密切联系群众、开展反腐倡廉等情况;(6)政协提案、建议案和其他重要意见建议办理情况;(7)参加政协的单位和个人贯彻统一战线方针政策、遵守政协章程、执行政协决议情况;(8)党委交办的其他监督事项。从这八个方面的内容来看，协商式监督主要是对相关政策法律贯彻落实情况和国家机关工作人员遵纪守法情况的监督，以及对政协自身工作的监督。这些内容不仅具有很强的政治性，而且大多数本身就同政治相关。

　　(五)协商式监督以政治参与的方式实现

　　从我国政治制度设计的实际情况来看，人民政协无疑是我国公民实现有序政治参与的最重要、最经常、最规范的渠道之一。人民政协的组织构造为公民有序政治参与提供了重要的制度平台，人民政协的工作特点为公民有序政治参与提供了重要的工作保障，人民政协的工作方式为公民有序政治参与提供了多样化的参与形式。人民政协通过有序政治参与，开展民主监督活动，有利于党和政府改进工作，规范行政权力的运行，提高行政管理效能，维护社会公平正义，保证国家各项事业的发展符合人民的利益和意愿;可以为决策机关提供全面而广泛的民情民意和意见建议，使决策机关在制定政策、出台措施时，能够最大限度地兼顾各方面的利益，体现社会公众的愿望和要求。

　　(六)协商式监督的效力是政治性而非法律性的

　　人民政协民主监督有其自身效力，但这种效力不是以法律形式实现的，而是通过特定的政治路径、以政治的形式实现的。协商式监督不是无效监督，而是具有特定效力的监督形式，这也是协商式监督不同于其他监督形式的主要特点。以往关于人民政协民主监督效力的认识，存在的一个最大的问题就是混淆了法律效力与政治效力的关系，认为只有具有法律效力的监督才是真正有效的监督。其实，人大的法律监督与政协的民主监督是两种不同的监督形式，它们的依据和路径各不相同，所以各自效力的表现形式也不相同。人大的法律监督依据宪法、法律和地方性法规，涉及法律问题，其效力自然是以法律的形式表现出来;政协民主监督依据政治文件，涉及政治问题，其效力自然是以政治形式表现出来。

　　因此，协商式监督本质上是一种政治监督，这是由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度决定的，是基于特定的政治原则、为特定的政治目的服务的，遵循特定政治路径开展并且通过政治手段加以保障。这种政治监督的性质决定了协商式监督的特色和效力。

　　三、协商式监督的特征与路径

　　协商式监督的基础是社会主义协商民主制度设计，是协商民主的具体体现。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。这样的制度设计决定了人民政协的协商民主是人民政协民主监督赖以存在和发挥作用的基础。人民政协民主监督是社会主义协商民主的重要实现形式，把协商民主贯穿于监督的全过程是协商式监督的重要特征。

　　习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。因此，协商式监督融协商、监督、参与、合作为一体，在协商民主实施过程中融入民主监督的功能，进一步发展和完善了人民政协协商民主。

　　(一)协商式监督是由人民政协履行职能的本质形态决定的

　　人民政协履行职能的本质形态是协商，所有活动和工作都是围绕协商开展、以协商的方式进行的，民主监督也不例外。人民政协民主监督是协商式监督，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。这种以协商方式开展的监督具体体现在以下方面。

　　首先，这种监督是通过民主协商的形式实现的。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督，在监督过程中体现民主协商，在民主协商中实现监督。

　　其次，这种监督是以民主协商的形式体现出来的。人民政协民主监督的主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。它们在形式上与民主协商是一致的，是协商中有监督、监督中寓协商。

　　再次，这种监督的效果是以民主协商方式来实现的。人们通常将人民政协的民主监督称为“柔性监督”，这在很大程度上是因为这种监督是以民主协商、提出批评建议的方式进行的。与党内监督、法律监督、行政监督等“刚性监督”相比，人民政协的民主监督更能体现我国协商民主的特点，更能发挥中国特色社会主义协商民主的巨大优势。

　　(二)协商式监督是一种建设性的监督

　　协商式监督是为了更好地反映人民群众的诉求，帮助党和政府改进工作。因此，这种监督通过建议或批评的方式对党和政府的工作进行监督，推动工作依法有序开展，是一种建设性的监督。这是协商式监督的一个显著特征。

　　首先，协商式监督是一种“肯定性”监督而非“否定性”监督。协商式监督主要以批评建议的形式实现。从监督的前提来说，它是基于对监督对象权力的运行及工作开展的认同与认可，而不是否定其权力运行的正当性与合法性。从监督的目的来说，它是在肯定监督对象工作的基础之上，就如何进一步改进与推进工作，提出意见和建议;对于工作中存在的问题，也是通过批评和建议的方式加以指出，但批评和建议的目的是为了更好地改进工作，而不是否定其工作。从监督的方式来说，它更多使用正面肯定的建议，即便是批评，也是一种“肯定性”批评而非“否定性”批评。从监督的效果来说，对监督对象工作的批评建议都是依托协商进行的，并且是通过协商实现的，不具有强制性的效力，当然也就不会产生否定性的效果。因此，协商式监督正是通过建设性的监督来实现监督的目的与效果的。

　　其次，协商民主的过程包含监督的内容。协商民主作为一种强调通过协商讨论参与决策的民主自治思想，最基本的內涵就是公民、政党或利益集团等组织通过广泛的公共讨论和协商，使各方了解彼此的立场、观点，并在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以接受的建设性方案。

　　习近平指出：“在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端;可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端;可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端;可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端;可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端。

　　这就是中国社会主义协商民主的独特优势所在。”协商民主正是通过广泛的公民参与，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，广泛达成决策和工作的最大共识。

　　再次，政协民主监督的主要形式和途径就是提出建设性的批评和建议。《政协章程》明确指出：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》也指出：“通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见和建议，积极履行民主监督职能。”《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》进一步指出：“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”《政协章程》以及有关政协民主监督的文件都明确规定：政协民主监督以提出批评和建议的方式进行，是一种建设性的监督。

　　因此，这种建设性监督的性质明确了政协协商式监督的路径与方式，这也是协商式监督同其他监督形式在方式上的一个重要区别。协商式监督不同于其他监督形式，在很大程度上就是缘于这种建设性监督的特点。

　　(三)协商式监督是基于协商的多元方式而进行的

　　作为一种建设性的监督，协商式监督的方式是多元的。从相关文件的要求以及人民政协协商式监督的实践来看，主要方式有以下六种。

　　1.视察式监督。视察是政协履行监督职能的主要形式之一，也是知情明政、开展监督的重要途径。从政协履行职能的实践来看，视察不仅是一个知情的途径，也是一个协商的途径。很多问题是通过视察发现的，也是在视察中协商解决的。为此，《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》对视察式监督提出了具体要求：对于涉及改革发展稳定重大问题的监督性议题，政协应根据每次监督任务组织委员视察团，深入实际、深入基层、深入群众，听取情况介绍，实地察看，座谈讨论，着重发现工作中的问题和不足，与有关负责同志交换意见，提出批评和建议，推动党和政府决策部署贯彻落实。

　　2.批评式监督。对党和政府的工作提出批评，是协商式监督的主要方式之一。批评的目的不仅是发现问题、提出问题，更要在协商的过程中研究问题，寻求解决问题的方案。这也是协商式监督作为建设性监督的一个主要特点。批评的目的不是否定党和政府的工作，而是帮助党和政府发现工作中的问题，以便更好地改进工作。这就决定了批评只能依托专门的协商平台，以协商的路径开展，采用有序的监督形式。

　　3.建议式监督。对党和政府的工作提出意见和建议，是协商式监督的另一个主要方式。作为一种建设性监督，提出建议无疑是最主要的。就拿批评来说，批评本身也只是手段，在批评的基础之上提出建议才是最为重要的，这也是协商式监督的价值所在。因而，协商式监督主要是一种建议式监督。建议式监督既是监督的方式，也是监督的效果。需要指出的是，这种建议式监督不同于一般社会监督中的批评建议，它是基于特定的制度、依托专门的协商平台、通过专门的路径进行的，具有特殊的政治效力，并产生特定的政治影响力。

　　4.咨询式监督。政协是党和政府密切联系群众的重要渠道，也是决策机关广集民智的重要咨询渠道。党和政府在决策过程中，需要各方面的智力支持，了解各方面的信息，而人民政协在党和政府决策过程中，通过提供必要的智力和信息等方面的支持，保证决策的民主化和科学化。因此，人民政协的咨询功能，既是协商的重要方面，也是监督的重要形式。它可以依托政协委员扎实的专业知识和对问题的深刻认识，利用专业优势和职业特点，从不同视角发现问题、分析问题，提出解决问题的思路和对策，对党和政府的决策以及具体工作提供有益的咨询和参考，促进党和政府决策的科学化、民主化。

　　5.评议式监督。对政府工作开展评议，也是协商式监督的重要形式。政协地位的超脱性能够保证在评议的过程中，客观地提出意见和建议，对长远性、战略性问题进行冷静的思考。评议的过程也是协商的过程，对政府工作的评议，一方面是基于工作开展的实际情况，另一方面是基于社会各方面对政府工作的满意度。政协具有广泛代表性和包容性，便于联系社会各界，了解不同利益群体的要求和意见，能够保证评议的客观性与全面性。更为重要的是，这种评议式监督同批评建议等监督形式一样，也是基于协商进行的，是协商式监督的重要表现形式。

　　6.沟通式监督。党和政府决策的过程，就是协调、平衡、整合不同利益关系的过程。同样，协商过程从某种意义上说就是利益关系的沟通、协调与平衡的过程。对不同利益关系的协调、平衡与整合，首先需要进行沟通和协商，使各种不同利益诉求能够得到充分表达。这种沟通过程也是监督的过程。政协可以依托自身在协商民主中的地位优势、角色优势、专业优势和资源优势，通过沟通式监督发现问题，提出解决问题的对策和建议，充分反映社会各界的政治愿望和利益诉求，有效协调不同利益关系，达到平衡不同利益关系、增进共识、化解矛盾、保证决策的民主化与科学化的目的。

　　四、推进协商式监督需要厘清的关系

　　协商式监督揭示了政协民主监督的实质，明确了政协民主监督开展的路径与方式，对于推进政协民主监督工作具有重要意义。规范有序推进协商式监督，提升协商式监督的實效性，应当注意厘清以下三对重要关系。

　　(一)主体与载体的关系

　　推进协商式监督，离不开人民政协组织作用的发挥，而在这个问题上，应当正确认识并处理好协商式监督的主体与载体的关系。在协商式监督中，监督的主体与协商的主体是一致的。协商式监督的主体是政协参加单位和全体政协委员，对这个问题是没有争议的，但政协组织是不是监督的主体?在这个问题上，有的学者提出了不同的观点，认为在政治协商的视野中，人民政协是具有双重属性的政治组织，既作为政治协商的载体，又作为政治协商的主体。

　　作为政治协商的载体，它是政治协商的被动承载者;作为政治协商的主体，它是政治协商的主动提议者。有的学者认为，在机构运转中，人民政协与中共党委、政府、人大并称“四大班子”，作为四个平行的各自独立存在的国家机构或组织实体，共同构成政治体系的四大要件。人民政协作为一个整体，也属于“人民内部各方面”的范畴，具备协商主体地位。

　　对此，有的学者提出了不同观点，认为人民政协是协商民主的载体而非主体。人民政协作为爱国统一战线组织，是多党合作和政治协商的重要机构，为协商开展提供平台和场所，而不是以组织者的名义参与协商。更有学者指出：人民政协作为统一战线的组织形式和多党合作的重要机构，是政治协商的组织者和重要平台，其本身并不是政治协商主体，党的政策和政协章程从未表明人民政协是政治协商主体，也从未作过人民政协与人大、政府进行政治协商的表述。

　　显然，政协组织是否是协商主体，涉及“谁与谁”协商的问题。就协商式监督而言，这又涉及政协组织是不是民主监督的主体问题。

　　首先，从协商式监督的表述来看，《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》已经作出明确的表述：“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”可见，协商式监督的主体是“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士”，政协的功能和任务是“组织各种活动”，而不是参与监督。

　　其次，从政协组织的功能来看，政协是监督载体而非监督主体，是“在人民政协开展民主监督工作”。政协组织承担的功能是监督载体功能，即依托和通过政协组织开展民主监督，而不是委员个人自行其是。这是协商式监督规范有序开展的重要保证。

　　再次，从政协开展协商式监督的形式来看，协商式监督的主要形式——会议监督、视察监督、提案监督、专项监督以及其他监督形式，都是由政协组织委员参与的，政协组织承担着组织协调的任务。离开了政协委员，监督活动将无法进行。

　　因此，在协商式监督中，政协委员是主体，政协组织只是组织开展监督活动的载体和平台。正如有的学者指出：“政协组织是不是民主监督主体?结论是两句话：政协组织在人民政协民主监督中不是主体，而是平台;政协组织在人民政协民主监督中不是无所作为的平台，而是承担着领导和组织作用的可以有大作为的平台。”

　　(二)权利与权威的关系

　　民主监督是政协委员的一项权利，也是政协委员的一项“职能”或“责任”。这种权利与人大代表权利的性质是不同的。人大代表的监督权本质上是一种“权力”，是由法律赋予的，并具有法律效力，能够产生法律上的约束力。人大代表是国家权力机关的组成人员，依法代表人民行使国家权力，包括立法权和监督权，而这种权力的行使是通过参加会议、审议议案、进行表决等形式进行的。而政协委员的监督权本质上是一种“权利”，但这种权利是通过特定的“权威”表现出来的。因此，它既不同于人大代表的监督，也不同于社会公众的监督，具有独特性，而这种独特性就在于协商式监督所依托的权威性。

　　首先，协商式监督依托政治上的权威性。如前所述，政协民主监督本质上是一种政治监督，是基于政治制度的安排和特定的政治目的开展的，具有特定的政治效力。因此，政协委员的民主监督权利是基于政治上的权威性，并且依托政治上的权威性，这是政协民主监督具有特殊效力的原因所在。

　　其次，协商式监督依托组织体制上的权威性。人民政协不是国家机关，但也不同于一般的社会组织，在国家组织体系中具有非常特殊的地位。我国宪法明确规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。”《政协章程》也明确人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。人民政协在我国的政治体制和组织架构中具有非常重要的地位，但这种重要性不是以权力而是以“权威”形式体现出来。政协委员作为政协的主体，其权利的行使，首先是依托这种组织体制上的权威性。

　　再次，协商式监督依托委员个人身份上的权威性。政协委员不是选举产生的，而是由界别协商推荐的。成为政协委员的一个很重要的条件就是其身份的特殊性。作为界别的代表，他们大多是科技、文教、卫生、体育、经济、工商、法律等行业的精英，具有扎实的专业知识和较高的专业素养。专业权威性保证了他们在协商过程中，在行使民主监督权利过程中，能够有的放矢、对症下药，提升监督的针对性和实效性。

　　因此，政协民主监督的权利更多地是依靠权威来实现的。权威性正是协商式监督不可替代的重要因素，也是保证协商式监督有序开展的一个必要条件。离开了这种权威性，协商式监督也就无从谈起了。

　　(三)刚性与柔性的关系

　　把政协的民主监督视为一种“柔性监督”，固然没错，但并不确切。因为，所谓“刚性监督”和“柔性监督”是相对而言的，两者之间的差别是“大小”而非“有无”。不少学者认为，民主监督之所以是“柔性监督”，就是因为它不具有约束力。其实，这种观点混淆了“约束力”与“法律上的约束力”的概念。相对于人大监督、司法监督等法律监督而言，政协民主监督当然没有法律上的约束力，但其作为一个政治组织，具有专属的职能，对监督对象的行为具有政治上的约束力。这种约束力虽然不具有法律上的“刚性”，但具有政治上的“刚性”。有的学者指出：真正意义上的民主监督是一种具有制约性的监督，制约性是人民政协民主监督的生命线，也是中国多党合作制度的内在机理。如果政协民主监督没有约束力，监督就会流于形式，也就发挥不了其应有的作用。必须明确，政协民主监督也是一种“力”，虽然不是法律所赋予的“力”，也不是人大作为国家权力机关的“力”，但必须具有约束力。

　　因此，作为一种独特的监督形式，政协民主监督同样具有政治上的“刚性”。这种“刚性”体现在以下几个方面：

　　首先，协商式监督是基于特定的政治制度和政治原则，按照特定的政治规范进行的。这种监督虽然不产生法律上的效力，但具有政治上的效力，并且这种政治效力可以通过特定程序转化为法律上的效力。例如，人民政协民主监督的首要内容就是监督国家宪法和法律法规的实施情况，虽然这种监督本身不产生法律效力，但具有政治上的效力，能够产生政治上的影响力。这种政治上的影响力同样是“刚性”的。

　　其次，协商式监督的依据是重要政治文件，这些政治文件对监督对象同样具有约束力。以《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》为例，其中关于人民政协民主监督工作的总体要求、主要内容、形式、工作程序、工作机制等方面的规定，本身就是具有约束力和强制力的。正是这种约束力和强制力，保证了政协民主监督规范有序开展。

　　再次，人民政协民主监督不是无序的，而是按照特定程序开展的。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》明确提出政协提案、社情民意信息中的监督性意见，要按规定程序办理;党政督察部门要加强对政协民主监督意见办理情况的督察，对于违反政治文件要求的，要依纪依规追究相关人员的责任。显然，尽管监督的结果可能是“柔性”的，但监督的程序却是“刚性”的，这种刚性的程序同样是协商式监督实效性的重要保障。

　　人民政协民主监督的结果虽然不具有法律上的“刚性”，但具有政治上的“刚性”，能够产生政治上的责任。笼统地把人民政协的民主监督归为“柔性监督”，可能导致认识误区，使监督的实效性大打折扣。应当充分认识人民政协民主监督“柔中有刚”的一面，切实增强监督实效性。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》在健全人民政协民主监督工作机制方面，明确提出了政治要求和政治纪律。

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