如何规避食品安全监管中的道德风险
人们在从事经济活动中为了自身利益对他人造成的不利称为“道德风险”，道德风险的产生主要在于社会分工的多重委托代理关系。在食品加工业，其生产加工环节逐渐复杂，监督管理过程中也会产生委托代理关系，这就会造成道德风险。为此，下面文章主要研究食品安全监管道德风险，以现实实践为依据，从多个角度分析食品安全中的道德风险成因，之后站在“制度化”，“法治化”，“信息化”三个层面介绍规避食品安全道德风险的相关策略。
关键词：食品安全监管,道德风险,成因分析,制度化,法治化,信息化
一、食品安全監管道德风险的命题提出
在20世纪80年代，西方经济学家提出一个属于经济哲学范畴的概念即道德风险，并解释为“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动”。其实，经济学的主要创立人之一亚当·斯密(1776)在其著作《国富论》中已经意识到道德风险的存在，但当时并没有采用道德风险这一名词。道德风险最早是以一种社会现象的形式出现在保险业中，即人们通常在购买保险后会因风险有相应保障而产生的风险意识降低的行为，具体表现为购买保险后不会作出与购买保险前一样程度的防范风险的努力。当这一社会现象发展到一定程度的时候，经济学家们逐渐把许多契约与合同交易中有相同或类似特质的问题归结为“道德风险”。因此，从经济学的角度来说，我们可以认为道德风险是指经济主体可能采取的消极懈怠行动或者经济主体采取不道德行为产生消极社会效应的可能性与不确定性。道德风险从本质上来说源于人的利己本性[1]。在瞬息万变的当下，道德风险问题日益渗透到生活的每个角落，出现在各个领域中，食品安全监管也不例外。
道德风险产生的主因在于随社会分工的复杂性而产生的多重委托代理关系，从信息经济学的角度来看，现实社会中之所以存在大量的委托代理现象，主要是因为社会生活中每个角落都充满了信息不对称。在具体的某一信息不对称事件中，享有信息优势地位的被称为代理人，获得信息量少的一方称之为委托人。通俗来说，委托代理关系运用到现实中即一种生活中常见的契约关系。契约关系的基本内容即一方为了另一方的利益作出一定努力，另一方为一方支付相应的报酬。委托代理关系可以被分成两种。一类是道德风险问题，另一类是逆向选择问题。两者根据掌握私人信息时间的不同来划分，在订立契约之前掌握私人信息的归为逆向选择问题，在订立契约之后掌握私人信息的则属于道德风险问题。
具体在实际的食品安全监管中，随着食品工业的发展，食品的生产加工环节流程越来越复杂，食品的“信任品”特征导致各食品安全监管主体在根据国家法律、法规对食品安全各环节、工序、流程进行监督管理时不得不产生一系列的委托代理关系。这种委托代理关系错综复杂的纠葛在消费者、政府与企业之间。由于消费者是一个分散的大群体，没有足够的成本与力量去直接监管企业的行为，消费者把这一重任委托到政府手中，政府作为监管主体有些检测方式不能亲自施行，需要委托给第三方检测机构或者企业自身，同时企业作为被监管者，需将自身利益方面的信息委托给政府，在法律上求得政府保护自身的合法权益。如此一来，消费者、政府与企业之间便形成多重委托代理关系，由于各方相互依赖且信息不对称，不排除各方依据信息优势进行牟利的动机，使得消费者、政府与企业三方在各个委托代理环节均有可能存在一定的道德风险，可见多元主体食品安全监管道德风险主要是由于委托代理各方在信息传递过程中的各种信息不对称引起的。
二、食品安全监管道德风险的成因分析
食品安全监管道德风险的成因是复杂多元的，诸多成因在食品安全监管道德风险中的地位和影响也存在差异。具体如下：
1.信息传递过程的固有缺陷。信息传递过程固有的缺陷是客观的，不受激励、目标或责任的影响，即完全不受信息传递各方的影响，是不以人的意志为转移，不受人控制的情况下信息传递到最后出现一定的客观存在的失真和缺失现象。任何信息传递本身都存在一定的信息缺失和信息改变现象，在政府、企业、消费者关于对食品安全监管的有关信息进行传递时，由于中间经过的环节众多，每一个环节都会因信息传递的固有缺陷而使原有信息被放大或缩小，导致信息传递出现不完整、失真或有失偏颇的倾向。
2.信息传递成本与收益的不均衡。政府与消费者在进入市场后，各方所拥有的信息是不一样的。官方所拥有的信息不一定能全部传递到每个人，例如有些信息为了维护社会稳定或者尊重个人隐私需要官方来进行保密和保护，这些信息本身就不会进行传递。而私人所拥有的信息也不一定会传递到官方，例如消费者在涉及自身隐私时也会保持一定的保密性，官方不太可能得到这些隐私信息。这就导致一定信息传递成本与收益不均衡现象。
3.政府和公众在一定条件下的“利益冲突”。通常情况下，公众在参与市场经济活动时处于被动接受者的信息劣势地位。而政府作为食品安全监管主体，在食品安全监管相关信息获取或拥有方面占据绝对优势。因此政府受消费者委托为其提供食品安全监管服务，消费者作为特殊、分散的利益群体，期望的是政府全心全意地为自己办事，最大限度的满足自身食品安全需求，但地方政府也是整体意义上的“经济人”，要通过绩效来提高自己的生存能力，一方面，消费者对食品安全问题关注度的提高，会促使政府加强对食品安全的监管;另一方面，政府不得不考虑其监管收益是否大于监管成本。
假设政府的监管收益小于不监管收益，一般理性政府大多数会选择收益大的行为来执行，即不监管。在政府看中政绩与效率的当代，政府每做出一个行为不得不考虑其行为收益的最大化，如果行为所获得收益远低于其所付出的人力、物力、财力等成本，在缺乏严格、有效的监督和制度约束下，政府将不会采取得不偿失的行为。这也就是说在激励水平不足时，作为消费者代理人的政府在食品安全监管中的监管责任意识和积极性并不理想，容易出现监而不管、以权谋私、监管不力等现象。
4.政府获取企业“私人信息”的成本。如果市场中消费者与政府能完全分辨出食品质量的高低好坏，并根据价值规律中的价值来决定食品的价格，从而使低质量产品得到驱逐，食品生产企业就会努力生产高质量的食品;但是实际上政府和企业对食品安全信息有不同的理解，政府作为社会中的公共组织和消费者的代理人，担负着为人民服务以及维护社会稳定的重要职能。按照国家有关法律、法规对企业进行严格管理，以期达到维护社会稳定与和谐的目的。但是政府对食品企业进行监管活动时并没有直接参与到食品企业的所有生产、加工、包装、运输、经营、流通的环节中去，食品原料来源、食品生产工艺、食品添加剂等的信息都属于企业的“私人信息”，因此政府较食品生产企业处于信息弱势地位。而企业作为社会经济活动中最活跃的细胞之一，追求的是自身利益的最大化。企业在追逐利润的过程中，當违法收益大于违法成本时，大多数企业选择铤而走险，以各种不正当手段来谋求自身利益的最大化，此时政府将面临获取食品生产企业“私人信息”的高额成本。
5.消费者与企业力量悬殊。消费者与企业在市场经济活动中，企业处于信息优势地位，而消费者是弱势群体，处于信息弱势地位。若单个消费者承担起对企业食品安全的监管责任，这对于没有公权力的消费者来说，其得到的收益远远低于其所付出的成本。同时由于我国食品安全参与渠道不畅通、各职能部门信息分散、各方信息沟通不畅、信息资源不能共享等问题，消费者缺乏全面、高效、权威的食品安全信息获取平台，进一步加剧了消费者的信息劣势。
6.监管者与食品生产企业间的“监管合谋”。按照监管的边界均衡条件，如果监管收益大于监管成本，那么政府将进行监管[2];反之，将不进行监管。这就给了食品企业行贿寻租的机会，也给了一些监管者设租腐败的空间，并且现实中不排除一些地方政府因政策性负担被一些GDP贡献率较高的食品企业俘获的可能。这些都促使了监管者与食品生产企业间形成监管“合谋”，食品安全监管合谋既是一定内因和外因共同作用于相关利益经济体而达成的契约，也是代理人与第三方相互之间为了获取一些不正当利益而达成的契约。
食品安全监管中的合谋行为是相关利益体在作出各种相关的复杂性分析即博弈之后作出的临时均衡[3]。这种机会主义行为在某种程度上既是造成消费者与政府和食品生产企业信心不对称的原因，也是信息不对称条件下政府与企业行为选择的结果，它一方面加剧了政府和企业的“道德风险”，另一方面也加剧了市场的“逆向选择”。如果市场不能完全区分食品质量的好坏与优劣，那么劣质品就会驱逐优质品，食品生产企业就得到了生产劣质或者低质量食品的激励，食品市场中食品质量就会更加参差不齐、真假难辨，更加趋向于一个低水平的均衡。
三、规避食品安全监管道德风险的应对策略
(一)制度化——明晰行为主体的行为边界
1.从源头抓起，建立食品溯源追责体系。在食品安全事件发生后，解决食品安全问题最及时有效的途径之一就是快速地追责，让事故源头的引发者承担补救措施和惩罚的成本，从而维护无辜者的权益。由于食品属于快消品行业，在出现食品安全问题事件时，很难靠消费者个人找到担责的出路。因而政府应建立起对食品溯源的追责体系，从食品的来源、生产、包装、运输、流通至消费的环节层层建立溯源追责机制，对食品生产者、加工者、厂家、员工以及经营者进行逐一排查，最终找出责任承担者。我国虽然建立了一定的食品安全问责机制，但发生重大安全事件时我们看到的更多的是互相推诿责任和承担责任的延迟。因此，应首先通过法律法规要求食品生产企业向社会大众提供产品识别标志信息，同时在生产时要求食品企业建立官方公开的验证和注册信息，然后中央以及地方政府应建立有效统一的数据平台对食品安全信息进行分类管理，并要时时检测食品企业动态信息，时时更新数据平台信息，以便进行对食品企业的实时追踪，以便在发生食品安全事件时快速及时应对，准确找出需要担责的企业以及个人，做到对社会大众的时刻负责。
2.加强企业自身建设，增强企业的社会责任感。通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，已经成为现代国家共同的发展趋势[4]。加强企业的社会责任，既需要企业内在的自制力，更需要外在的强制力。一个优良的制度环境可以促进企业的社会责任心的加强，因此，国家首先要从食品企业的市场准入制度中下手，建立考察企业的诚信记录系统，给企业灌输诚信经营、良心食品的崇高道德理念;在增强企业社会责任感的机制设计中，首先对企业设计科学合理、有吸引力的激励制度。如对信誉良好、社会责任感强的食品企业进行社会公开表扬和奖励，使企业获得信誉效应的隐形财产激励，从而促使更多的企业承担其社会责任。一个和谐的社会中的企业不仅关注自己的经济效益，更应该关注其社会效益;真正长久的企业是勇于承担社会责任的企业。因此，国家在观念引导方面可以加大对企业社会责任承担指引的成本投入;同时，企业自身更应明白优胜劣汰的真理，當今社会，只有将经济效益与社会效益、生态效益相结合的企业才能更好地在经济快速发展的当下长久地发展。
(二)法治化——强化行为主体的行为约束机制
法治是规避食品安全监管道德风险很重要的一个政策工具。首先要有良法，同时良法得到普遍遵守[5]。即要做到食品安全监管方面的法治，必须完善我国关于食品安全监管方面的法律法规，减少法律漏洞;执法人员要严格依法办事和秉公执法;同时要完善刑事立法，建立食品安全刑事责任的追究机制;最后要大力宣传和教育普及关于食品安全方面的法律，做到全民守法，加强全民维护食品安全的法律意识。具体可理解为：
1.完善与食品安全相关的法律法规。我国国情不同于欧美等西方发达国家，我国是一个有着悠久农业历史的大国，以自给自足为主要供需方式，与发达国家食品安全标准有较大差距，并且食品安全标准缺乏系统性、协调性、统一性，因此建立和完善符合我国国情的食品安全标准刻不容缓。一是要考虑到各个阶层、各个行业的不同，建立起有针对性、严格协调而有权威的标准;二是建立起统一权威的食品安全信息平台，要给予公民充分的参与权，如建议权、批评权、异议权等，听取民众建议，不断完善标准;三是要将我国食品安全标准细化和具体化;四是结合中国国情，参照国际先进标准，使中国食品安全标准与世界接轨，从而冲破贸易壁垒的限制，更好的融入到世界食品安全的高标准中去。同时，中国食品安全监管实行的是多部门共同负责的监管体系[6]，这样容易出现多头监管、互相推诿、职责不清等现象。因此我国在完善食品安全监管法规时应尽量避免掺杂各部门利益，改变因部门利益的存在而出现的监管不力现象。最后，我国需要一个独立于行政、立法之外的权威部门来负责食品安全的监督监管工作，脱离行政、立法的干预，由人民群众来监督该部门，会使办事更加高效和人性化。
2.执法人员严格依法办事、建立刑事责任追究机制。出现食品安全监管道德风险的很多原因是由于执法不严、执法人员没有严格依法办事，使得企业的违法成本远低于违法收益，对于此现状，必须完善监管者的法律责任[7]，建立起责任细化、有可操作性、责任形式承担方式多元、公正的责任追究司法程序等，不仅要将责任的主体细化到部门中的组织、个人，还要建立起对国务院食品安全委员会的法律责任机制，把责任做到从上至下、从下至上的全面明确具体的追究，做到法律面前人人平等，没有任何组织、任何人可以享受法律的特权。同时完善刑事立法，建立食品安全刑事责任的追究机制和对执法人员失职行为的责任追究机制，对由于执法人员滥用私权、玩忽职守、徇私枉法而造成的重大涉及人员伤亡的食品安全事件，追究执法人员的刑事责任，确定具体的刑期以及执行制度，补全承担责任的方式和制度，加大违法的惩罚力度，使违法者的违法成本远高于违法收益，从而消除和杜绝人们以通过违法来获取收益的观念与行为。
3.提高企业违法成本，加大刑事惩处力度。若一件事情的违法收益大于违法成本，则理性人将选择进行违法活动[8]。食品企业之所以敢肆无忌惮地通过生产销售低质量、伪劣等产品来谋取高额不法收益，其中根本性的原因在于能通过较低的违法成本获取高额的违法收益。应加大企业的政策性负担与违法成本的考虑，使其不敢违法。政府应表彰在实际生活中信誉良好的食品安全企业，而对粗制滥造的食品企业予以训诫和惩处，从而达到对食品企业的“隐形激励”，因为声誉效应对企业的作用是巨大的。拥有良好声誉的企业会在消费者中赢得良好口碑，获得消费者信任，从而增加无形资产。我国现有的食品安全方面的法律对企业违法行为的处罚力度过轻，因此食品安全监管工作如表面文章一样，起不到实质作用。
纵观欧美西方发达国家的食品安全法律制度，可以看到欧美等国家除了对违法食品企业进行严厉的经济惩罚制度，如予以高额罚款、重者进行财产没收等经济措施外，更重要的是其刑事和民事惩罚，对违法者判处有期徒刑，对不法商贩进行严厉的刑事惩罚，民事上有的甚至罚款到倾家荡产的地步[9]。因此，我国应不断完善对食品安全问责方面的法律制度，如具体到对食品安全事件违法者的刑事处罚的刑种、刑期和罪名等;民事上加大对食品安全事件违法者的经济处罚，违法收益全部没收，使其无利可图。
4.大力宣传和普及教育，加强全民维护食品安全的法律意识。食品安全事件频发的背后，体现了消费者力量弱小的事实。大力宣传和普及与食品安全有关的法律知识，对于加强我国人们的食品安全意识、减少问题食品流入市场具有很重要的意义，政府应加大对食品安全法律知识的传播力度，发挥行业组织以及消费者的各自优势，提高公众参与监督的积极性，将监督到的信息和建议提供给政府各监管职能部门，从而达到第三方治理的作用。消费者作为食品安全的最终接受者，也应该和政府、行业组织以及社会团体一起担负起维护自身权益的法律责任，从知法、学法、守法、护法的过程中不断增强通过法律途径来监督相关食品企业的察觉能力，政府也应加大对培养公民法律意识的成本投入，做到加强全民维护食品安全的法律意识。
(三)信息化——建构风险规避的立体平台
根据信息不对称以及三方博弈理论，食品安全问题的根源可以归结为食品质量或安全信息的不对称问题没有得到有效的解决[10]。因此完善信息披露机制，消减食品安全监管中信息不对称至关重要，笔者认为：
1.建立统一权威的食品安全信息发布平台。在大数据时代下，探索食品安全的智能化监管机制成为破解食品安全问题的重要方向[11]。伴随着互联网的兴起与发展，食品安全监管已经进入“互联网+”时代，全国已经建立了食品安全监测网，应在这个前提下完善出一个统一权威的食品安全信息发布平台。政府、企业、行业组织、消费者等获得和拥有的信息都可以发布在这个平台上，充分利用互联网技术，实现人机更加合理的分工与更加密切的合作。
在政府、企业、行业组织、消费者提供的海量信息面前，消费者可以便捷地获取大量关于食品安全的信息，从而实现对食品安全进行充分的事前问题预警、事中安全监督和事后责任追究等一系列監控。也方便快捷了政府的办公，降低了政府的监管成本，使食品安全监管更科学、更合理、更精确化和智能化。
2.加强政府对有关食品安全信息的公开披露。信息披露的不充分降低了造假者的“败德”成本[12]，我国应当借鉴日本在信息公开方面的成功经验，切实做好政府有关食品安全信息的公开工作[13]。加强食品安全信息的披露，建立起以政府部门披露为主体，食品行业组织监督为辅，市民社会监督为补充的食品安全信息资源披露机制。政府在食品安全信息资源共享中应起带头作用，通过公开透明办公过程及执行效果、建立权威的食品安全信息资源共享平台、加大对培养市民社会自身对食品安全的监管意识的成本投入。
通过定期和不定期对食品企业进行食品安全抽检，定期公布抽检不合格的企业名单等方式，使不合格食品无法在市场上流通，及时地保护消费者权益。同时加强对市民社会食品安全信息知识的普及和教育，通过对市民社会的培养，逐渐引导消费者建立起较强的食品安全信息辨识能力和自我权益保护能力，这样就能充分发挥社会监督的作用，使违法行为无处可逃。由于我国食品安全管理体系是多部门之间的分工合作，因此应加强地方政府之间的良好合作， 研究表明，“地方政府间上一次的良好合作是下一次更深层次合作的存量”[14]。地方政府之间应通过对食品安全信息资源的共享、协商交流，一起向社会大众公开有效的食品安全信息。通过公权力优势将从企业获得的食品安全信息应及时全面地向消费者公布，以尽量减少市场中存在的信息不对称问题。
3.强制企业公开食品安全信息。道德风险是一种具有一定特殊性的社会风险。蕴含多种不确定的可能性[15]，面对我国食品安全企业小作坊数量众多的现实，应通过完善法律制度和细化具体实施规则，通过建立有针对性、科学合理的措施来加强对小作坊的管制，强制各大中小食品企业定期向社会披露各自的食品安全信息，使其从生产到消费的过程全面地向社会公开与社会大众有关的食品安全信息。从而使消费者享有充分而全面的知情权，及时了解食品安全的动态信息，从而更易分辨出食品质量的高低，更加理性地消费，使市场处于信息对称的均衡状态，促进社会稳定与和谐。
四、结语
总之，道德风险实质是不可调和的价值冲突的集中体现，食品安全监管面临价值判断、取舍困境，甚至是激化的矛盾。因此，规避食品安全监管的道德风险需要破解其遭遇的困境，调解、疏导其矛盾关系，从价值取舍、关系疏导中梳理出具有核心影响力的因子，从“制度化”的策略中明确行为主体的行为边界和关系调解原则，从“法治化” 的策略中强化相关行为主体的行为约束，从“信息化”的策略中构建道德风险规避的立体平台。以此为规避食品安全监管道德风险提供有益的分析视角，助力食品安全监管实践。
参考文献：
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